一、西方国家政府职能的理论和实践
在西方，政府职能问题引起人们的广泛关注，以及此后展开的持久不断的争论是在18世纪后期，也就是西方工业化进程起步以后。
围绕政府与经济生活的关系，并以此为中心界定和论述政府的职能，形成了三种理论：“守夜人”的政府职能论、干预主义的政府职能论以及有选择地干预“市场失败”的政府职能论等。
1.“守夜人”的政府职能论
“守夜人”的政府职能论是西方国家处于自由竞争时代普遍崇尚的主张，其理论渊源来自于洛克的自由主义政府观。300年前，洛克在他的《政府论》中提出，政府的主要任务是保护个人的自由和财产，“政府除了保护财产之外，没有其他目的”。之后，亚当·斯密于1776年在他发表的《国富论》中，第一个从经济的角度界定了政府的职责。他在市场是完美的、没有缺陷，竞争是完全的，经济人是理性的前提下，构筑了一幅经济人由价格机制引导，经济自发有序运行的完美图景。斯密认为，在这样一种经济秩序中，政府没有必要操心和插手经济生活，它只需做好三件事：保护国家安全，使其不受外来侵犯；保护社会上的个人安全，使其不受他人的侵害和压迫；建设和维护某些私人无力办或不愿办的公共事业和公共设施。斯密认为，除了这些最低限度的职能外，政府的适当角色就是尽可能地远离经济生活，扮演好社会“守夜人”的角色，即“更夫政府”或“守夜人政府”。斯密的思想在当时得到普遍认可，美国第三任总统杰佛逊的名言“最少管事的政府是最好的政府”是这一思想的典型写照。
“守夜人”政府理论的影响是深远的，“其观点时至今日仍持续产生重要的影响。当前新古典主义和自由主义经济学家都将他的理论作为对其思想产生重大影响的理论来源。”
2.干预主义的政府职能论
政府的“不干涉”，没有约束的自由竞争，并不能总是带来尽如人意的结果。从19世纪中叶起，市场自身的缺陷逐步暴露出来，频频出现的危机最终酿成20世纪初爆发于西方世界的经济危机。经济危机打破了市场万能的神话，人们不得不承认市场调节的严重缺陷和政府干预经济和社会事务的必要性。干预主义的政府职能论登台亮相。
干预主义的思想代表当首推凯恩斯。凯恩斯在他 1936年出版的《就业、利息和货币通论》一书中提出，经济危机主要是由于社会的“有效需求”不足，唯有政府能够解救危机。政府通过财政政策和货币政策的政策手段积极干预社会秩序和经济生活，以扩大社会需求，保证经济、社会的平稳发展。
凯恩斯的干预主义理论所开出的医治当时经济危机的“药方”，不仅成为政府大规模地介入经济生活的起点，也成为否定“守夜人”政府的标志。政府职能从此从消极保护转向积极干预，美国罗斯福总统实施的“新政”，欧洲世界20世纪30年代后普遍推行的福利计划都是凯恩斯干预主义理论在实践中操作的结果。二次大战期间，几乎所有西方发达国家的政府都对经济实行了不同程度的干预，尤其是20世纪50年代以后，许多国家推行国有化、经济计划化以及政府管制等，政府干预经济和社会的措施此起彼伏，政府的职能始终保持着极度扩张的趋势。对于战后西方政府公共管理职能极度扩张的趋势，我们可以用政府开支的不断增长来衡量，世界银行的一份权威报告认为，西方发达国家政府总支出占 GDP的比重，1870年低于 10%，1937年仅 20%多一点，1980年则超过40%，1995年接近 50%。在 1960年到 1995年的 35年时间中，中央政府支出占 GDP的比重在原有的基础上扩大了一倍。正如1984年英国政治学家理查德·罗斯在其《理解大政府》中称，“在20世纪的发展进程中，政府的活动在规模、范围和形式上都有所扩大。政府已经远远超出了守夜人国家的最小概念界定，成为混合经济的福利国家的核心机构”。他认为，现代政府已深深卷入到社会生活之中，它像一张巨大的保护网，包揽了人们从“摇篮到坟墓”的全部生活过程。
干预主义政府职能理论是在市场经济的弊端暴露出来后对政府职能、角色的重新理解和界定，它是与“守夜人”的政府职能论相对的另一种政府职能理论。
3.有选择地干预“市场失败”的政府职能论
有选择地干预“市场失败”的政府职能论以科斯的产权理论和布坎南的公共选择理论为主要代表。科斯认为，在产权明确界定的领域，市场能够使资源得到最优配置，而无须政府去插手。政府的职能在于一方面去维护明晰的产权，另一方面则是去干预产权不易界定或市场自身界定不清的经济领域，以尽可能地减少交易费用。公共选择理论认为，“市场失败”并不是政府干预的根据，因为政府干预和市场经济一样也有局限性和缺陷，存在着“政府失败”，行政效率低下、费用高昂、机构自我膨胀、财政赤字有增无减、官僚主义和政府“寻租”等均是其表现。因此，如果以政府的失败去干预市场的失败，只能是雪上加霜。著名行政学家沃尔夫的结论是，要利用政府去弥补市场缺陷，同时利用市场去克服政府失败。
有选择地干预“市场失败”的政府职能论的主要观点是：第一，市场有失灵，政府也有失败。政府的失败既表现为对经济干预过度造成的市场进一步失灵，又表现为对经济干预不足而使市场不能有效运行。第二，政府只能干预诸如信息制约、搭便车者以及欺诈性行为等市场长久性、根本性的失败不能干预市场的暂时性失败。第三，政府要利用市场去干预经济。有选择地干预“市场失效”的理论是在西方政府职能持续扩张，导致20世纪60年代后出现经济“滞胀”的情况下，对政府职能的最新认识，它构成当代西方行政改革的理论之一。
上述西方学者关于政府职能的理论，是西方国家市场经济产生、发展和完善过程中，对政府职能的不断认识和探索。每一种新理论的提出，都是在经济发展经历危机和大起大落的情况下，为寻找解决问题的出路，重新认识和调整政府与市场关系的结果。西方学者的政府职能理论，对我国正在进行的以转变职能为起点的行政体制改革，有着重要的借鉴和启示意义。
二、社会主义国家的政府职能理论与实践
革命导师马克思和恩格斯在国家理论中提出了政府职能的见解。其基本思想是，政府作为国家代理人，担负两方面的职能：政治统治职能和社会管理职能。国家的本质决定了政府首先是作为政治统治的机器而存在。但是政治统治并不是由此成为国家的全部内容。政治职能不能脱离社会职能而独立存在。恩格斯指出：“一切政治权力起先总以某种经济的、社会的职能为基础的”“政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去”。因此，政治统治职能是统治阶级建立政府的根本宗旨，是政府职能的核心；社会职能是政府存在的前提与基础。
马、恩关于政府职能的思想，为我们认识和研究政府职能指出了基本方向。但是也要看到这一理论所具有的时代特征。一是马恩所处的时代中阶级矛盾十分尖锐，无产阶级面临的主要任务是夺取政权，政府的政治职能地位突出，也是马恩研究的重心。二是当时社会公共事务的内容和范围比较简单，马恩对其关注和研究十分有限，对政府社会职能的内容、范围、方式很少论及。如果忽视马恩理论的时代特征或对其僵化地理解，就会在理论与实践上陷入一些误区。
长期以来，人们在对政府职能的研究中形成一些思维定势：强调政府是暴力机构，将政治统治视为政府的唯一职能，忽视其作为公共管理机构具有的社会性、公共性特征，未能全面理解政府在社会中的作用；缺乏对政府职能作结构性、动态性分析，以及政府职能在不同历史条件下的内容、方式、范围及其变化和发展的研究；没有解决好政府阶级镇压与社会管理、社会服务的关系。理论的“缺位”带来实践上的偏差，这就是，社会主义国家建立后，国家的中心任务、政府的职能重心没有随政权的取得和巩固而转向经济建设，而是普遍将阶级斗争作为中心；与此同时，在对政府社会职能的理解上，认为社会主义国家是多数人对少数人的专政，政府与人民利益是一致的，应承担一切社会事务。在此前提下，政府深入、干预到社会生活各方面，形成政府包揽一切的计划经济体制下的全能政府模式。其结果，不仅制约了社会的发展，也使政府未能行使好自己的职责。
