经过长达六年的诉讼，深圳市规划国土局被判为自己的违法行政行为支付870万元的巨额国家赔偿，深圳中院最近予以强制执行。这一案件也成为自《国家赔偿法》1995年实施以来实际执行金额最高的国家赔偿案。
信赖产权证却致巨额贷款血本无还
1995年5月，百胜珠宝（深圳）有限公司（以下简称“百胜公司”）向深圳有色金属财务公司申请贷款870万元，期限3个月，月利率为9.08‰。按常规方式，本次贷款以不动产抵押做担保，百胜公司将其拥有的位于深圳上梅林的工业厂房第一、第二层及其使用范围内的土地使用权抵押给财务公司，房地产证书编号为“深房地字第0059524号”。为此，双方到深圳市规划国土局（以下简称“国土局”）办妥了抵押登记手续，在房产证的“他项权利摘要”一栏内清楚地载明：“抵押权人为深圳有色金属财务公司”。这表明，该抵押物在此之前没有抵押给其他人。
深圳有色金属财务公司（以下简称“财务公司”）系大型国有企业中国有色金属总公司的下属机构，属于非银行性质的国有金融机构，根据央行和有关部门批准，该机构可以从事集团公司内部各成员单位之间的人民币存贷款业务、对特区内的企业提供中长期贷款业务。
三个月贷款期限届满后。百胜公司未能按期偿还贷款。多次催收未果，财务公司于1996年1月向深圳市中级法院提起民事诉讼。
就在该案审理期间，百胜公司的另一债权人深圳发展银行突然向深圳中院申请百胜公司破产，使百胜公司债务纠纷案件全部转入破产程序。根据相关法律规定，在对破产企业进行清算时，对该企业所欠的债务，如有抵押的，则债权人依法享有优先受偿的权利；无抵押的普通债务。根据破产企业最后的拍卖所得，债权人按比例公平分配。据此，财务公司持百胜公司的抵押贷款合同，向法院申请了抵押优先受偿权。
但是，就在这节骨眼上，又一个债权人中国农业银行嘉宾路支行却向深圳中院提出，财务公司不享有抵押优先受偿权，理由是，百胜公司抵押给财务公司的房地产，早在1982年8月就已经抵押给该银行。
财务公司大为震惊。如果这一行为属实，就是同一不动产重复抵押！百胜公司与财务公司的抵押合同是经过深圳市国土局登记的，但不管是国土局还是百胜公司，都没有向财务公司告知这一房地产已经抵押给农业银行。
随后，深圳中院发出民事裁定书，认定破产企业百胜公司所拥有的上述房地产的地上建筑物及土地使用权，在持有“深房地字第0059524号”房地产证之前，已持有“深房地字第0080978号”房地产证，并已将该证所记载的同一地块的土地使用权抵押给农业银行嘉宾路支行，这一抵押事项合法有效；而0059524号房地产证系重复办证，不符合法定条件，从而导致据此形成的抵押事项无效。
深圳中院作出了一项对财务公司近乎残酷的裁定：财务公司主张的有关上梅林工业大厦一、二层及相应土地使用权的抵押无效，所申报的870万元人民币为无抵押债权。同时，深圳中院还裁定，百胜公司破产案因“破产财产不足以支付破产费用”，终结破产程序。
财务公司终于明白，百胜公司以“0059524号”房地产证项下的房地产作抵押贷款870万元，不过是空手套白狼而已！面对已经破产的百胜公司，870万元血本无归似乎已成定局。
国家赔偿成了最后的依靠
百胜公司破产后，财务公司于1998年6月对深圳市国土局提起行政诉讼，要求法院确认被告为同一房地产重复发证、重复抵押登记具体行政行为违法，并赔偿由此违法行为给原告带来的870万元贷款本金和290多万元的利息（截至诉讼时）的损失。
但是，这起总赔偿金额上千万元的行政诉讼和国家赔偿案件，在立案之初就让法官们感到了棘手。一方面，赔偿金额过大，一旦判决认定侵权事实成立，就意味着国家要拿出上千万元的巨额资金进行赔偿，这让法官们下不了决心；另一方面，这起具体行政行为的直接相对人是百胜公司，而提起行政诉讼的却是财务公司。
在六年的诉讼中锲而不舍的广东正翰律师事务所肖才元、石绍纯两位律师对一审法院给予了积极的评价。据肖才元律师介绍，法院最初虽然有些犹豫，但总的指导思想还是认为应当受理。后来，深圳中院决定立案后，大约是出于某种考虑，提出分案受理，即：分为行政诉讼和行政赔偿两个案子，先审理行政诉讼，再审理行政赔偿。
后来的事实表明，在目前行政诉讼特别是国家赔偿案件的审理困难重重的情况下，这种“各个击破”的战术大大减少了该案可能遇到的阻力。肖才元律师告诉记者，行政诉讼过程基本上是顺利的，这在很大程度上是因为国土局的具体行政行为确实具有不容置疑的过错。
或许意识到了这一案件将产生里程碑式的意义，深圳中院特别要求全市各基层法院和本院相关法庭的法官到庭旁听、观摩。这在一定程度上反映，此案的公正审理应当不成问题。
法庭上，国土局认为自己不存在重复办理房产证和重复抵押登记的行为，理由是：第一次颁发的0080978号房地产证，只是对百胜公司所拥有的土地使用权的登记，当时地上没有建筑物和其他附着物，并根据百胜公司和农行嘉宾路支行的申请，办理了抵押登记。第二次是百胜公司在上述地块兴建厂房，建筑主体框架完工后，对该建筑物的第一、二层进行登记，办理了0059524号房地产证。此次所登记的仅仅是土地上的建筑物，不包括土地使用权，该局后来为百胜公司向财务公司贷款办理的抵押登记，也是针对不同的标的物，不是重复抵押登记行为。
一位专业人士指出，如果深圳市国土局的理由成立，在百胜公司无法偿还农行和财务公司到期贷款的情况下，必然出现这样的局面———农行嘉宾路支行可以申请拍卖百胜公司抵押的土地使用权，而财务公司则可以申请拍卖该地块上的房产；但是，前者只有土地的使用权，却没有土地上的建筑物的所有权，这样的商业用地无疑分文不值。国土局的行为违法由此可见一斑。
1999年5月10日，深圳中院作出一审行政判决，认为被告在百胜公司仅提交“建筑许可证”、“建筑工程开工许可证”，而未提交“土地使用权属证明”、“建筑竣工验收证”，其申请不符合法定要件，且未经法定公告程序的情况下，为百胜公司颁发的0059524号房地产证的行为不合法，建立在不合法的具体行政行为基础上的抵押登记手续亦不合法，且该房地产证所涉及的土地在此之前已经设立了抵押权，属重复抵押；判决撤销深圳市国土局颁发的0059524号房地产证，以及百胜公司以此房地产证向财务公司贷款的抵押登记手续。
一审判决后，被告深圳市国土局没有上诉。已经生效的判决为此后的行政赔偿案件铺平了道路。
最大一宗国家赔偿案强制执行
1999年岁末，深圳中院开庭审理财务公司诉深圳市国土局行政赔偿一案，由于相关联的行政诉讼的判决已经生效，因此，行政赔偿案件的焦点在于，被告的违法行为与原先的贷款损失之间是否有直接因果关系，如果有，那么是否负赔偿的义务以及赔偿的数额多少。
庭审过程证实，国土局除了重复已经败诉的行政诉讼案中的理由外，无法为其行政行为的合法性找到事实和法律上的依据。但是，国土局仍然坚持认为，导致原告损失的直接原因是百胜公司资不抵债，以及百胜公司因“破产财产不足以支付破产费用”而被法院裁定终结破产程序，使得财务公司的权利无法实现。同时，国土局还提出，百胜公司故意隐瞒财产已被抵押的事实，即使存在重复抵押行为，其责任也应由百胜公司自己承担。
原告方出示的证据显示，由于百胜公司不属于房地产开发企业，国土局为其办理的0059524号房地产证上所记载的物业，其实是供自己使用的尚未竣工的厂房，而未竣工的厂房依法不能转让或抵押，被告发给百胜公司房地产证，并批准其可以转让和抵押，这种行为明显是违法的。
庭审进一步查明，根据相关法律法规的规定，百胜公司在申请建筑物所有权登记时，“国土局应该查明的事实一个也没有查明，应该遵循的法定程序一个也没有遵循，却在1995年5月5日的一天时间内，完成了调查、审查、核准与办证等多个程序，其‘效率’之高令人难以置信。”肖才元律师说。
这位律师解释说，百胜公司已经办有土地权属证明，后来又申请办理地上的建筑物登记，法定的程序应当是，国土局必须将土地证原件收回，如果丢失，还需要公告六个月，再将土地与地上的建筑物一并进行登记，这样才不会造成一产两证所导致的权利重叠、冲突。这也是国土局在进行房地产权属登记时必须履行的法定程序，否则即构成行政违法。
在历经一年的审理后，深圳中院于2000年11月24日作出一审判决，认定被告深圳市国土局违法为百胜公司办理房产证和抵押登记的具体行政行为，与原告财务公司的经济损失有着直接因果关系，应当赔偿原告870万元的贷款本金的损失，但却排除了对贷款利息的司法保护。
双方均不服一审判决。向广东省高级法院提出上诉。2001年 9月 18日，广东高院终审判决，维持原判。
该判决进入执行阶段后，被告深圳市规划国土局以赔偿数额大，申请国家赔偿基金需要层层报批为由而迟迟未予履行。
据证实，深圳市早已设立了国家赔偿基金，但没有任何一个国家赔偿义务机关提出申请，使得这项基金从未动用过。有熟知内情的人告诉记者，那些履行了国家赔偿义务的机关，因为害怕被追究责任，宁愿从本单位拿钱赔偿，也不愿意申请国家赔偿基金。
那么，面对如此巨额的国家赔偿，深圳市国土局有没有向有关部门申请国家赔偿基金呢？至少在终审判决后的一年多时间内，国土局并没有提出这个申请。最近，深圳中院决定冻结国土局相关账户，予以强制执行。现在，870万元的赔偿款已经从国土局的账户上划扣到财务公司。据广东省高院一位负责人称，这是国内目前实际执行的最高金额的国家赔偿案。
资料来源于《南方周末》2003.7.10
案例讨论题
1.深圳市国土局为什么应承担赔偿责任？结合本案例谈谈现代政府是一个责任政府。
2.本案例反映出我国法治行政建设中的哪些重要变化。
§§第十一章 行政监督
内容提要
行政监督是指在公共行政管理过程中所进行的监察、督促和控制活动，是各类监督主体依法对国家行政机关及国家公务员在执行公务和履行职责时各种行政行为所实施的监察、督促和控制活动；行政监督作为政府公共行政管理的重要环节，要得以存在并发挥作用，自然离不开一定的理论作支撑，人类历史上积累了丰富的行政监督理论；随着中国社会主义民主与法制建设的不断发展，已经形成了具有中国特色的行政管理监督机制，但要适应社会主义市场经济体制的要求，还需不断完善和健全。
学习重点
1.行政监督的概念、构成要素
2.中、外行政监督理论
3.中国行政监督机制的改革和完善
