一、行政领导体制的演变
“体制”一词，各种辞书阐释纷纭，莫衷一是。人们在使用过程中也是理解不一，颇有差异。归纳各种说法，我们认为，所谓体制，实际上是指国家机关和企、事业单位的机构设置与管理权限划分所形成的体系和制度的总称。一般情况下，这种体系和制度在国家机关中是以法律形式表现出来的，在企、事业单位则是以各种法规和章程的形式表现出来的。
行政领导体制是指由国家宪法和有关法律规定的、领导公共行政管理活动所需要的机构设置和管理权限划分而形成的体系和制度的总称。行政领导体制包括行政领导机构的设置、行政领导权限的划分、行政领导方式、方法以及行政领导者的产生方式、职责范围和活动原则等。其中管理权限的划分是行政领导体制的实质所在和核心内容。
行政领导体制是同一定的社会生产力发展水平和一个国家的政治制度密切相关的。综观人类历史上行政领导体制的发展演变，大体上经历了君主专制制、分权制衡制和民主集中制等不同形态。
君主专制制是奴隶社会和封建社会普遍实行的行政领导体制。尤以中国封建社会最为典型。所谓君主专制制，就是国君或皇帝，君临天下，“口含天宪”，拥有至高无上的权力，不受任何约束和限制。所谓“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”，正是对这种领导体制的生动写照。这种行政领导体制的运行机制在中国封建社会历史上表现为：秦汉时期中央政府设三公九卿，辅佐皇帝执政。三公即丞相、太尉和御史大夫，分别掌管行政、军事和监察；隋唐时期中央政府设三省六部，其中三省为中书省、门下省和尚书省，军国大事，先由中书省秉承皇帝意旨草拟诏令，再由门下省审核，最后交由尚书省办理。六部即吏、户、礼、兵、刑、工等六部，均由尚书省统领，分管人事、财政、教育、军事、司法和工程建设等具体事务。明清时期，取消丞相制，新设内阁或军机处，作为皇帝的机要秘书部门，六部长官称尚书，径直由皇帝管辖，直接对皇帝负责。君主专制制的行政领导体制的最大特点是君主绝对集权，专制独裁，大小事情皇帝一个人说了算，从中央到地方的所有政府官员，都是皇帝的奴仆，必须绝对忠于皇帝。
分权制衡制是资本主义社会出现的行政领导体制。它的理论基础是“人民主权”和“三权分立”的民主原则。其基本特征是：一是实行多党制，通过政党轮流执政，来体现统治阶级的意志，协调统治阶级各集团的矛盾和利益，指导政府机构的行政活动；二是实行议会制，由公民普选产生出来的议员，组成议会，并由在议会中占多数席位的政党领袖组织政府内阁，处理国家政务（在总统制的国家里，由公民直接选举总统）；三是政府和行政首长的权力，仅限于执行议会的决议案，并受议会以及司法机关的约束；四是全国实行自上而下的垂直自治机构，分级、分权管理。
民主集中制是社会主义社会的行政领导体制。民主集中制是列宁创立的建党原则，也是中国共产党的根本组织原则。中国宪法明确规定，国务院和各级地方人民政府实行民主集中制的领导体制。这种领导体制在现阶段的具体表现形式就是行政首长负责制。
民主集中制的行政领导体制的基本内容是：一是实行人民代表大会制度。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，是代表人民行使国家权力的代表机关，依法决定重大事务，国务院和各级地方人民政府是人民代表大会的执行机关，其组成人员由人民代表大会决定，他们必须对人民代表大会负责，向人民代表大会报告工作，接受人民代表大会的监督。二是中国共产党集中全国人民的意志和愿望，形成党的路线、方针和政策，同时就国家经济、政治、文化和社会发展的一些重大问题向人民代表大会提出建议，变成国家意志，从而实现对全国行政管理工作的领导。三是国务院和各级地方人民政府，实行行政首长负责制。四是中央政府和地方政府的关系，在中央统一领导的条件下，给地方相应的自主性，发挥中央和地方两个积极性。
二、具有中国特色的行政首长负责制
所谓行政首长负责制，是指行政首长全面领导行政机关的工作，机关重大事务，在集体讨论的基础上由行政首长定夺，具体的日常行政事务由行政首长决定，行政首长独立承担行政责任的一种领导体制。行政首长负责制是独具中国特色的行政领导体制，是民主集中制体制的具体表现形式。
行政首长负责制体制在中国确立于20世纪80年代。新中国建立后，中国各级国家行政机关实行的是委员会制。例如政府组织法就规定，国务院决定行政措施、发布行政决议和命令，必须由国务院全体会议或常务会议通过；一般日常事务由常务会议解决，国务院总理只负责主持和召集全体会议和常务会议。地方各级人民政府也实行委员会制，称为“人民委员会”。
这种行政领导体制在特定的历史条件下，曾经发挥过积极的作用。但其缺陷也是显而易见的。主要是缺乏明确的个人负责制，遇到责任互相推诿，遇到权力互相争夺，存在着永远扯不完的皮，这就与作为国家权力机关的执行机关———各级国家行政机关实际承担的任务和职责很不相称。为此，1982年 12月，全国人民代表大会五届五次会议通过的宪法明确规定，各级国家行政机关实行首长负责制。在中央，国务院实行总理负责制，各部、委实行部长、主任负责制；在地方，各级政府分别实行省长、自治区主席、直辖市市长、自治州州长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。
行政首长负责制，集首长制与合议制的优点于一体，集体领导与个人分工负责相结合。其基本特点是责任主体的单一化，责任明确，事权集中，分工合作，反应迅速，效率较高。
需要指出的是，行政首长负责制与民主管理并不矛盾，而是紧密相关，相辅相成的。实行行政首长制并不排斥集体领导，政府组织法规定，政府中的重大问题，须经政府常务会议或者全体会议讨论决定。
对于行政首长负责制，还需要搞清以下一些基本问题，即行政首长包括哪些领导职务？行政首长有哪些职权？负什么责任？对谁负责？
行政首长包括两大类：一是法定的首长。即由宪法和国务院组织法、地方各级人民政府组织法规定的行政领导。主要有：国务院总理、国务院各部部长、各委员会主任；省长、自治区主席、直辖市市长；市长、州长；县长；区长、乡（镇）长等。二是推定的首长。即虽然没有法律、法规的明文规定，但其所在机构具有行政管理权限和职能，负责领导和管理全国或地方某一方面的行政事务，可以自己的名义在其权限范围内发布全国或区域遵照执行的规范性文件。属于这类情况的有国务院全体会议的有关组成人员，国务院直属机构的正职领导，县级以上地方各级人民政府组成部门的正职领导，地方政府根据地区行政管理需要设立的与中央政府不完全对口的部门、机构和其他行政机构的正职领导，地方行政区域内国务院有关部门的分支机构或者垂直领导机构或派出机构的正职领导，其他具有全国或地方行政管理权限、职能的行政机构的正职领导。
县级以上各级人民政府及其部门行政首长的职权、职责，因其所处的行政层次高低而存在着较大的差异。一般来说，层次越高，职位越高，职权越大，责任越重。但其共同的主要职权是：领导本级政府的工作；通过办公机构负责处理日常工作；召集和主持本级政府的全体会议和常务会议；执行本级人大及其常委会的决定；地方各级政府还要执行上一级国家行政机关的决定。
行政首长的权力来源何处，由谁授予，就应对谁负责。具体来说，首先要向人民负责，一切国家机关的权力均由人民授予，享有和行使行政权的所有国家行政机关及其首长都应向广大人民群众负责，自觉接受人民群众的监督。其次要向本级人民代表大会及其常委会负责。人民代表大会是人民行使国家权力的代表机关，国家行政机关是人大的执行机关，要对其负责，向其报告工作，受其监督；再次要向国务院负责，向上级国家行政机关负责。地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都必须服从国务院领导，对国务院负责；地方各级政府还要对上一级国家行政机关负责，报告工作，受其监督。最后政府部门首长要向本级政府负责。县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门，其部门首长要向本级人民政府负责。
行政首长应主要负以下责任：一是国家公务员的责任。行政首长是国家公务员，应当承担国家公务员的责任，包括接受辞退、行政处分，承担行政赔偿，承担刑事法律责任等。二是政治责任。行政首长作为各级国家行政机关的领导者，作为国家法律、法规和政策的执行者，应承担政治上的责任和义务。如维护和巩固国家政权；维护国家的安全、荣誉和利益；同一切分裂祖国，企图反对和颠覆政府，破坏安定团结的势力和言行作斗争等等。三是行政责任。行政首长作为行政主体，违反行政法律规范给社会造成一定危害，尚未构成犯罪的应承担行政责任。四是领导责任。行政首长要对所管辖的公共事务承担领导责任和相应的后果责任。
