一、行政权力行使的原则
行政权力是人们实现公共利益的工具。行政权力如果得到正当、有效的行使，将能极大地促进经济、社会与科技的发展。但是，行政权力毕竟是一种能够控制他人意志的强制性力量，如果使用不当，将会给国家和公民带来灾难。因此，行政权力的行使必须遵循一定的原则。
1.为人民服务原则
行政权力是一种国家权力，这种国家权力最终是由人民赋予的。因此，行政权力的行使必须以人民的利益为出发点，符合为人民服务的目的。换句话说，行政权力的行使必须是为了国家的利益，为了公共利益。如果行政机关及其工作人员在行使行政权力时出于其他的动机和意图，追求不当利益，那就违反了为人民服务的原则。
2.依据法律原则
行政机关在行使行政权力时必须有法律依据，这是现代依法行政对于行政机关行使行政权力的基本要求。它要求行政机关依据法律和法律的授权来制定规范、政策、命令等，同时也要求行政机关在作出具体行政决定时要有法律、法规的依据。
3.不超越权限原则
超越职权是指行政机关所作的行政决定超越了法律、法规规定或授权的范围。“越权无效”是法治行政的精髓。因此，行政权力的行使必须在法定的权限范围之内才是有效的。在现代社会中，公民、法人和其他组织在法律上享有并受法律保护的权益越来越多，行政机关对于行政权力的行使只能在法定的范围和限度内进行，在无法律依据时，不得随意作出影响公民、法人和其他组织合法权益的决定，否则就要承担相应的法律责任。
4.遵守程序原则
程序是指行政机关作出行政行为时所应遵循的步骤、顺序、形式和时限等。行政程序作为规范行政权力，体现法治形式合理性的行为过程，是实现行政法治的重要前提。我国历来是一个重实体、轻程序的国家。因此，在行使行政权力时，更应该强调遵守行政程序。在一定意义上，只有程序正义才是真正看得见的正义。程序一旦为法律所规定，就应得到行政机关的遵守。
5.公正原则
公正地行使行政权力，对于行政机关来说，是树立行政权威的源泉；对于行政管理相对方来说，是信任行政权力的基础，也是行政权具有执行力的保证。公正是指行政机关在作出行政行为时要在程序上平等地对待当事人各方。它要求行政机关在行使行政权力时，相同的情况同样对待，不同的情况不同对待。如果相同的情况不同对待，或者不同的情况同样对待，或者不考虑相关因素，或者考虑了不相关的因素，都是缺乏行政公正性的表现。因此，排除各种可能造成不平等或偏见的因素，是行政权力公正行使的基本内容，是行政民主化的必然要求。
6.公开原则
公开是指行政权力的行使应当通过一定的途径让公民了解。公开是政府活动公开化的具体体现，是公民参政权的延伸。行政权力行使的公开性将提高公民对行政机关的信任度，使公民能够监督行政机关及其工作人员是否依法行政，从而有利于行政机关克服官僚主义，同时也保障公民对于政府工作的了解权。社会成员因此可以通过参与行政权力的行使过程来维护自己的合法权益，并监督行政机关依法行使行政权力。
公开应当包括以下内容：首先，行政权力行使的依据必须公开。其次，行政权力行使的有关信息应当公开。社会成员了解、掌握行政信息，是参与行政管理过程，维护自身合法权益的重要前提。因此，行政机关应当向社会成员提供其所需要的行政信息，除非法律另有规定。最后，依据行政权力作出的行政决定应当公开。以便给不服此行政决定的社会成员提供救济的机会。
7.对后果负责原则
行政权力的行使，如果只有权力而没有责任，掌权者就会毫无顾忌地滥用权力。因此，行政权力的行使必须坚持有权必有责的原则。责任既是对行政权力行使的约束，也是让掌权者赋有一种使命感，从而使掌权者能够本着对国家负责、对人民负责的态度去行使权力。
二、行政权力行使的手段
行政权力的目的是通过行政权力的行使来实现的，行政权力的行使过程即行政权力主体对行政管理客体施加影响的过程，这一过程包括决策、组织、用人、指挥、控制、协调、沟通、监督和反馈等一系列的具体行为。从整个管理过程看来，行政主体行使行政权力对客体施加影响的手段是多种多样的，我们将其概括为强制性手段和非强制性手段。
1.强制性手段
强制性手段指要求被管理对象绝对服从的手段。行政权力的强制性是行政权力的最显著的特征，这既是人类社会文明进化的结果，又是实现对社会有效控制的必要条件。如果行政权力不具有强制性，就不能实现维护社会公共秩序的基本职能。行政权力之所以对被管理对象具有约束力，在一定程度上就是依赖于其所具有的强制力量。
但是行政权力的强制性并不意味着行政主体凭借着掌握的强制力量可以随心所欲地支配被管理对象，也不意味着在任何时候都会直接动用强制力量。实际上，对于行政权力主体实现目标和利益而言，强制力存在着一定的局限性。其原因，一方面如同前面所指出的，强制力并不是使行政权力合法化的力量。另一方面，强制力的行使必须符合价值合理性。使用强制力量的价值在于，使那些破坏社会公认的准则的社会成员为自己的行为付出一定的必要的代价，同时对其他社会成员象征性地表明违反准则的行为的不利后果以及遵从的意义，从而强化社会成员对社会准则的认同。
行政权力行使的强制性手段主要有：
（1）行政规划。指行政机关在实施公共事业管理活动及其他活动之前，首先综合地提示有关行政目标，事前制定出规划蓝图，以作为具体的行政目标，并进一步制定实现该综合目标所必需的各项政策性大纲的活动。例如经济规划、产业规划、土地规划、教育发展规划等。行政规划是现代行政的重要内容，不仅用于社会公共事务管理，而且广泛用于经济、社会、文化等各个领域。规划行政的展开，使规划几乎运用于全部行政管理领域。
（2）行政命令。指行政机关要求被管理对象作出某种行动或不作某种行动。如要求登记、服兵役、禁止机动车辆在某些地段通行等。行政命令对于行政机关及时、有效地处理不断增加的行政管理事务，适应瞬息万变的社会发展具有重要的意义，是行政机关行政管理的经常性的手段之一。
（3）行政征收。指行政机关根据国家和社会公共利益需要，依法向社会强制性地、无偿地征集一定数额金钱或实物。如税收、各种行政收费等。行政征收是国家参与国民收入再分配的一种方式，其目的在于满足国家为实现其职能而对物质的需要。
（4）行政处罚。指行政机关为达到对违法者予以惩戒，使其今后不再犯，以有效地实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织合法权益的目的，而对违反行政管理秩序的人给予的人身的或财产的等方面的制裁。行政处罚包括：
人身罚：即限制或者剥夺违反行政管理秩序者的人身自由。例如行政拘留、劳动教养等。
财产罚：即强迫违法者交纳一定数额金钱或一定数量的物品，或者限制、剥夺其某种财产权。例如罚款、没收等。
行为罚：即限制或剥夺违法者某些特定的行为能力或资格。例如责令停产停业、暂扣或吊销许可证、执照等。
申诫罚：即向违法者发出警戒，申明其有违法行为，通过对其名誉、荣誉、信誉等施加影响，引起精神上的警惕，使其不再违法。如警告、通报批评等。
行政处罚是社会生产和生活秩序得以维护和遵守的重要而且必要的行政管理手段。但行政处罚只是维护行政管理秩序的众多手段中的一种，有其局限性。它不能代替其他管理手段，例如教育等手段在维持秩序方面的积极作用。
（5）行政强制。指行政机关为实现行政目的，对当事人的财产、身体及自由等予以强制而采取的措施。如强制拘留、强制传唤、缴纳滞纳金、查封、扣押、冻结等。
行政强制是实现国家行政管理目标，保障国家为社会成员所确立的行政义务真正得以履行的重要手段，有利于维护良好的社会秩序，有利于维护良好的市场经济秩序。
应该说，行政管理的强制性手段仅仅是保障社会规范的效力、实现行政权力主体的目的和利益的手段。行政权力使用强制力的合理性离不开它的准确性和有效性。随着人类文明程度的提高，强制力的适用范围与效能将会愈来愈小。通过一定的制度和程序设计保证行政权力在使用强制力量过程中的准确性和有效性，已经成为衡量一个社会文明程度的重要指标之一。
在行政管理中，完全取消使用强制性权力固然不可能，但是，行政管理确实不同于政治统治，其主要目的是满足社会全体成员的共同需要和利益。管理的形式应与目的相适应。
2.非强制性手段
比较而言，在行政管理中，非强制性权力更容易被社会成员所接受，更能有效地实现行政管理的目的。目前常见的非强制性权力的行使有下列两种类型：
（1）行政指导。指行政机关基于国家的法律、政策的规定而作出的，旨在引导行政相对方自愿采取一定的作为或者不作为，以实现行政管理目标的一种管理手段。行政指导既是现代行政管理中合作、协商的民主精神发展的结果，也是现代市场经济发展过程中对市场调节失灵和政府干预失灵双重缺陷的一种补救方法。因此，在现代行政中，行政指导具有重要意义。
（2）行政合同。指行政机关以实施行政管理为目标，与行政相对方就有关事项经协商一致而达成的协议。行政合同是现代行政中合意、协商等民主精神的具体体现。在一定场合、一定条件下借助于行政合同实现行政管理目标，是更可取的行政管理手段。
行政管理中强制性权力与非强制性权力并存，二者相互影响，相互作用。行政管理中强制性权力与非强制性权力之间的关系是：强制性权力是行政管理机构正常运作的基础性条件和基本保证，而非强制性权力则是具体管理过程中占主导地位的手段。而且，非强制性权力作用的范围在不断扩大。然而，不管是强制性权力，还是非强制性权力，行政管理的基本过程其实就是行政权力的作用过程。
三、行政权力的实现程度
行政机关对被管理对象施加影响时，会表现出程度不同的差别。被管理对象可能服从，也可能部分服从，还有可能不服从。被管理对象服从于行政机关的状况，一般体现了社会成员对于政府的服从情况。如果被管理对象的意见能通过正常渠道反馈给政府，或群众中一直保持着正常的参与活动，群众拥护政府的政策，那么这种服从度就是比较高的；如果被管理对象不满意政府的政策，常常通过非正常的渠道抗议政府，那么就是服从度低的表现。
行政客体对行政主体服从程度的差别，就表示了行政权力的不同实现程度。行政权力的实现程度是一个综合性的指标，它不仅反映政府工作的效率，而且也反映政府工作的能力，二者的统一便是政府的效能。所以有效的政府必须是既有效率又有能力的政府。有效政府并不取决于政府自身是大政府还是小政府，不取决于政府自身亲自干涉的事务的多少，而是取决于政府能够实现对社会控制的程度，取决于行政权力实现程度的大小，亦即行政权力作用的结果如何。
行政权力的实现程度是由多种因素决定的。
首先，行政权力行使的目的与手段是否合理是影响行政权力实现程度的重要因素。行政权力行使的目的将会直接影响到行政权力自身的权威性，也会影响到手段的正确与否，而不同的手段所取得的效果是不一样的。当然，有时正确的目的也可能产生不正确的手段，但保证行政权力目的与手段的合理与统一，是实现有效政府的首要前提。
其次，影响行政权力实现程度的另一个因素是行政权力的强度。强度的大小取决于行政权力的结构，更取决于行政权力的基础。行政权力的结构一般是相对稳定的。行政权力的基础则经常以变量的形式出现。它有两个方面，其一是分配的基础，其二是固有的基础。所谓分配的基础，是指职位行政权力，因为它是分配而来的。职位权力在行使过程中体现出职务权威和法的权威。不同层次上不同功能的权力，其权威的大小是不一样的，因而在行使中所起的作用也是不同的。所谓固有的基础是指作为行政主体的个人自身可带来的某种权力，包括品质、经验、知识、专长等方面的影响力。个人权力在行使中体现出人格权威和技术权威。这种权威的大小是因人而异的，所以用人是行政权力行使过程中非常重要的环节。个人权力在行使权力过程中的作用不可忽视，在现实中经常出现相同的职位因其在位人员不同，权力的行使程度也会有所不同的现象，原因就在于此。
再次，影响行政权力实现程度的因素也包括被管理对象的潜在能力问题。被管理对象物质财富的多寡，教育水平的高低，文化知识的多少和技术能力的强弱，都在很大程度上影响他对于政府政策与法令的认同与反应程度及其行为能力。对于作为被管理对象的社会集团或社会组织来说，潜在能力的最佳组合与整体效应对其每一个成员能力的发挥都有着很大的影响。
最后，影响行政权力实现程度的因素还包括行政环境问题。政治环境、社会环境、文化环境和国际环境等都对行政权力的实现起着一定的制约作用。
总之，行政权力的实现程度是政府效能的标志，它是由行政权力的目的、手段、基础、主体结构和客体状况以及环境因素所决定的。
四、限制对行政权力的滥用
绝对的权力使人绝对腐化。这句名言经典地揭示了权力的基本属性。纵观人类思想史，认为权力具有使人腐化倾向的观点比比皆是。法国思想家孟德斯鸠曾明确地指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”英国哲学家波普尔也曾悲观地断言：“甚至最好的人也可能被权力腐蚀……我们渴望得到好的统治者，但历史的经验向我们表明，我们不可能找到这样的人。”政治实践告诉我们，“权力弊病”是一种相当复杂的现象，一方面，权力确实具有某种消极的“魔力”，对掌权者具有诱惑作用；另一方面，权力在不同的人手中所发挥的作用并不一样，它的消极性对不同的权力主体所起的作用、所导致的后果也往往大相径庭。因此，不论从理论上还是从实践上来看，都应该对行政权力的滥用进行有效的限制。
行政权力的滥用是行政主体在行使权力过程中所产生的违背行政根本目的的某种结果和现象。其主要表现有：
第一，追求不正当目的。行政权力作为国家权力，能够对社会价值进行权威性的分配。行政权力行使的根本目的是要实现表现为国家意志的公共利益，但由于行政权力在行使时必须有一个人格化的过程，也就是说，行政科层制中需要安排大量拥有固定职位并领取一定薪俸的公职人员，他们不可避免地都有自己的特殊利益。如果缺乏相应的利益协调和权力制约机制，公职人员不能通过正常渠道满足其利益要求，他们在行使行政权力时就有可能为了追求自己的私人利益而置国家利益于不顾，用国家权力来满足私人利益的需要，以致使自己变成贪官污吏。
第二，不相关的考虑。在行使行政权时，考虑了不应当考虑的因素，或者没有考虑应当考虑的因素，都是不相关的考虑。在行政管理实践中，我们常见的人情行政、关系行政、金钱行政等，都是不相关的考虑的表现。不相关的考虑会导致不合理的行政决定，从本质上说，不相关的考虑是没有按照权力的本来目的去行使权力，是对行政权力的滥用。
行政权力行使过程中滥用权力出现的原因是多种多样的，有政治的、经济的、社会心理的、文化的等方面的原因，但更主要的还在于行政权力自身的原因。因此，对行政权力的制约应该是一项系统工程，这就要求我们在完善行政权力的同时，必须确立一套完善合理的制约机制，以求最大限度地防止随时可能出现的行政权力的滥用。
制约机制首先包括行政权力的自律机制，即行政权力自身所应具有的防范措施与制度等。这些措施与制度主要包括利益调节制度、行政责任制服度和行政道德规范等。行政权力主体内部的利益分配与利益协调必须有一套健全完善的制度，行政主体必须有明确的责任和义务并忠实地履行这些责任和义务；公务人员一经任用，便必须忠诚努力、遵守纪律，执行法律、规程及行政命令所赋予的职责，对上服从，对下监督。
行政权力制约机制中，更为重要的还是他律机制，也就是其他国家权力以及社会公众对于行政权力的制约。主要包括立法权力和司法权力对行政权力的监控、政党的监督、舆论的监督和公民的监督等多种形式。总之，要形成一整套的法律制度，以适应现代政治发展的趋势，实现法治行政。
思 考 题
1.简述行政权力的概念及其特征。
2.简述依法行政对行政权力的规范。
3.行政权力的主要内容是什么？
4.行政权力的主要表现形式有哪些？
5.简述行政权力的分配。
6.行政权力行使的基本原则是什么？
7.行政权力行使主要有哪些手段？
8.如何限制行政机关滥用行政权力？
