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第17章 各国管制制度分析对我国证券市场政府管制的启示

从国外证券监管体系的分析比较中,我们可以得到以下启示:

一、应强调政府的集中立法管理,将政府管制置于管理体系中的首要地位

美国证券市场蓬勃发展和管制方面的成功经验表明:统一立法和集中管理是在总体上保证证券市场公平与效率的更为有效的管理方式,它更有助于“三公”原则的体现。强调政府管制的思想精髓,就是充分保护投资者尤其是中小投资者的利益,并将信息公开的诚实原则贯彻到证券市场的各个环节,从而最终实现资源优化配置的目标。在东南亚乃至亚洲其他国家先后遭受金融风暴的袭击,金融危机乃至经济衰退的阴影开始向美洲以及世界各国蔓延的今天,加强管制的呼声越来越高,系统而严格的集中管制成为各国政府日益重视的方针和手段。

二、自律管理具有不可替代的历史基础和现实作用,其地位应是“政府管制之下的自律管理”

一方面,任何国家和证券管理体制都必须依赖自律机构完成能对市场变化作出灵活而迅捷反应的一线管制活动,弥补政府管制因管制成本过高和管制失灵所造成的管制效率的不足。另一方面,自律机构本身又应该被置于政府集中管制机构之下,从而有效地消除由于自利和不良竞争所导致的市场不公正和市场混乱。

三、一个富有效率的证券管制体制应始终是政府管制与自我管制的有机结合

没有自我管制不行,离开了政府管制(他律)的自我管制也不行。政府管制与自我管制之间存在相互依赖、相互补充的辩证关系。符合证券市场本质和内在经济要求的证券管制结构的一般模型应当是政府管制主体与自我管制主体之间合理分工、相互配合所组成的有机统一体,同时前者与后者之间又存在管制与被管制的关系。事实上,任何现存证券管制体制也都是统一管理与自我管理在某种程度和某种形式上的结合。在两者的职能地位上,以政府集中管制为主,以自我管制为辅的管制体制是克服证券市场缺陷,满足证券管制目标的最为有效的体制结构。

四、独立型的管制主体是实施有效管制的必要条件

在政府管制主体的设置方面,由于证券管制的范围涵盖整个市场,尤其需要解决由信息非对称等导致的市场失灵问题;而银行业管制的主要对象是商业银行,管制目标偏重于保证其稳健经营,维持公众信心。因此,由中央银行来执行统一管制职责难以符合管制有效性的要求。财政部作为国家财政收支和财政政策的管理部门,更不具备管制证券市场的专业性和超脱性。所以,证券市场的特殊性、证券活动的复杂性、证券市场失灵现象的广泛性和证券行业的专业性,都要求建立与之相适应的独立的、以专门证券管制机构为主体的组织执行体系。实际上,随着证券市场国际化一体化程度的提高和规模扩张,设立独立、超脱、统一的政府管制机构已成为各国共识。

五、完善的证券管制法律法规体系不仅是实施有效管制的前提,也是妥善处理好政府管制与自我管制、专业部门管制与社会监督的基础

证券市场的管制制度主要以完善的法律法规体系为基础。无论是集中型、自律型还是中间型证券监管制度的国家,它们都广泛采用了法律手段来约束管制对象、实施管制目标的制定乃至实施对管制者的管制。国外证券市场的监管制度都是建立在广泛的法律法规体系的基础上的。此外,还应通过法律纽带维系政府管制与自律管理之间及两类组织之间的相互关系,以法律形式限定管理机构的职权范围,并确保自律组织拥有一整套严密、合理的自律规章,使其有能力保证会员和市场的依章运行。

六、在开放证券市场的条件下健全政府管制体系

台湾地区的经验给了我们一定的启示。证券市场开放后,无论在发达国家还是在发展中国家,通常会导致资本的净流入,并使实际汇率升值。在这个过程中,发达国家和发展中国家在政策上都表现出了相当的灵活性,例如已经实现资本账户自由化的国家可能重新加强对资本项目的管制;根据国际收支状况调整证券市场开放的步骤和力度;在放松对资本流动管制的同时,政府通常还会采取一定的政策选择资本流入的期限结构;对投资者汇出境的红利、资本利得和本金做出时间上的规定等等。

证券市场开放意味着资本流动的加剧,资本流动的加剧又意味着对本币币值造成了升贬的压力。随着加入 WTO,中国的证券市场开始对外开放。如何在证券市场开放的条件下实现人民币币值的稳定,从而促进经济稳定健康的发展,这是中国面临的一个现实问题。由于两岸在外汇管理体制与证券市场发展历程上的相似性,台湾地区在证券市场渐进开放中的许多经验值得我们研究和参考:第一,有计划、分阶段,渐进开放证券市场,在开放的过程中对资金的汇入、汇出进行由严格至宽松的管制,对于稳定人民币币值是有益的。第二,保持总体经济情况的健康、平稳发展,注意政府宏观经济政策的配套实施,为证券市场开放和汇率稳定创造良好的宏观环境。第三,创造适度的经常账户顺差条件,为中央银行的政策操作创造更为广阔的空间。第四,建立健全证券市场运行机制,对货币市场投资进行严格的限制。第五,根据台湾当地证券市场开放过程的经验,不断推进其证券市场的法制建设和市场建设,而这种推进又推动了证券市场的向更为完善的方向发展。以 QFII为例,虽然大陆的 QFII制度已经在有条不紊地展开,但是相比台湾地区而言,在很多方面还有相当大的差距。

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