一、华南“1·25”冰雪灾害概况
（一）冰雪灾害严重破坏交通，造成交通瘫痪，百万旅客滞留
2008年1月，一场罕见的雨雪和冰冻天气突袭我国南方，导致成千上万等待回家过年的旅客滞留在机场、火车站、高速公路上，而且旅客滞留挤压现象十分严重。
铁路方面，京广线共有136趟列车受影响，造成广州、深圳火车站大量旅客滞留，滞留人员面临饮食等困难。从1月25日18时到31日18时，仅全国铁路车站和列车就累计滞留旅客580多万人。其中受灾最严重的广州地区，滞留旅客最多时达到80万人。
公路方面，1月26日，受强冷空气影响，京珠高速公路北段梅花至大桥段因路面结冰而被实施封闭，坪乳公路、107国道由于结冰无法实施分流，最高峰受困车辆超过2万台，滞留司乘人员超过6万。
航空方面，1月28日，持续的雨雪天气导致湖南、湖北、江苏、江西、安徽等省共计21个机场被关闭，仅广州出航航班就有75个因此取消，5000多名旅客被迫滞留。
（二）特大冰雪造成供电危机，严重影响生产、生活及交通用电
1月25日18时30分，京广线湖南境内、沪昆线贵州境内相继因冻雨冰凝发生地方高压电线断落砸断铁路接触电网，两条大干线供电中断。
自1月18日起，南方区域尤其是贵州省出现了大范围低温、雨雪恶劣天气，贵州东部电网和北部电网已与主网解列，西电东送受阻，严重影响广东周边等省的电力供应。据不完全统计，截至1月28日，贵州电网受冰害破坏的电力线路已有3895条，累计停运变电站472座，电网500千伏网架已基本瘫痪，全省电网已被迫分解成五片孤立运行；湖南有6000多公里220千伏及以上线路出现严重覆冰，衡阳、永州、怀化、郴州四个市出现大面积停电；湖北境内的咸梦线是三峡电力外送的重要通道，倒塌铁塔8座，另有10座铁塔损坏严重。
受全国范围持续低温雨雾冰雪等恶劣天气影响，广东省电煤运输遇到很大困难。贵州、三峡、湖南送粤电力中断，广东省已错峰超过700万千瓦，占全省负荷20%以上，造成近年来广东省遭遇的最严重的缺电局面，随着恶劣天气的持续，广东省供电缺口进一步拉大。
至1月20日，华南各电厂存煤量都在警戒线以下，大部分电厂库存仅有两天用量。华南地区主要电厂煤炭库存从一个月前的130万吨下降到当时的70万吨，比2007年同期低40%；日耗煤11.55万吨，比2007年同期增加7%，其中粤电集团属下沙角A、C厂存煤只能维持3天左右。
（三）冰雪灾害造成的损失情况
低温雨雪冰冻灾害造成上海、江苏、浙江、安徽、福建、江西、河南、湖北、湖南、广东、广西、重庆、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆和新疆生产建设兵团等不同程度受灾，因灾死亡107人，失踪8人，紧急转移安置151.2万人，累计救助铁路公路滞留人员192.7万人；农作物受灾面积1.77亿亩，绝收2530亩；森林受损面积近2.6亿亩；倒塌房屋35.4万间；因灾直接经济损失1111亿元。其中湖南、贵州、江西、安徽、湖北、广西、四川等省（区）受灾较为严重。
（四）冰雪灾害的基本特点
2008年初，我国发生了历史上罕见的低温雨雪冰冻灾害。长时间的冻雨伴随着低温铺天盖地袭来，交通、电力顿时陷于瘫痪。八项极值被突破：该时段我国平均降水量为1951年以来历史同期最大值；入冬以来，长江中下游及贵州的连续冰冻日数已超过历史冬季最大值；湖南、湖北雨雪冰冻天气为1954年以来持续时间最长；贵州有43个县（市）的冻雨天气持续时间突破了历史纪录；江西省雨雪冰冻气象灾害为1959年有气象观测资料以来最严重的一年；该时段江苏、安徽、湖北、湖南、江西、贵州等区域平均最高气温之低百年一遇；安徽省降雪成为有资料以来降雪持续时间最长的一年；江苏省区域性暴雪持续时间、积雪深度、影响程度为有记录以来之最。四大特点凸显了灾害的严重程度。
1.范围广
持续的低温雨雪冰冻天气，影响了贵州、湖南、湖北、安徽、江西、广西、重庆、广东、浙江、福建、四川、陕西、江苏、云南、甘肃、河南、青海、西藏、山西、上海等20个省（区、市）。
2.强度大
此次持续的低温雨雪冰冻天气强度大，表现为平均最低气温明显偏低，平均最高气温异常偏低，达历史同期最低值。长江中下游（包含湖南、湖北、江西、安徽、上海、江苏）及贵州平均最高气温异常偏低，明显超过1976/1977年，达历史同期最低值，平均最高气温之低达百年一遇；四川、陕西、甘肃、青海4省降水量达1951年以来历史同期最大值；浙江暴雪是1984年以来最强的一次，安徽和江苏的部分地区积雪深度创近50年极值；武汉最大积雪深度达27厘米，仅次于1955年（32厘米）；安徽省持续降雪时间，超过新中国成立以来持续时间最长的1954年和1969年，成为有资料以来降雪持续时间最长的一年；江苏省1月底的区域性暴雪过程历史罕见，其积雪深度及影响程度都为有记录以来之最。
3.时间长
此次低温、雨雪、冰冻天气持续时间长，从1951年到2007年冬季长江中下游及贵州区域平均最大连续冰冻日数历史资料统计分析，2007年12月1日至2008年2月2日的最大连续冰冻日数已超过冬季历史最大值，达百年一遇。其中湖南、湖北省雨雪冰冻天气是1954年以来持续时间最长、影响程度最严重的，江西省是1959年有气象观测资料以来影响最严重的。湖南省这次雨雪冰冻灾害是1954年以来范围最广、持续时间最长、灾害损失最严重的一年，且超过了1954年，冰冻出现日数为1951年以来最大，冰冻持续时间仅次于1983年、1954年。湖北省大部地区连续低温日数达16至18天，为1954年以来最长；连续雨雪日数15至18天，也为历史同期最长。长江中下游及贵州日平均气温小于1℃的最长连续日数仅少于1954/1955年，为历史同期次大值；湖北、湖南平均气温小于1℃的连续日数之长为百年一遇；江西、贵州超过50年一遇，安徽超过30年一遇。
4.灾害重
持续低温雨雪冰冻天气给湖南、湖北、安徽、江西、广西、贵州等20个省（区、市）造成重大灾害，特别是对交通运输、能源供应、电力传输、通信设施、农业及人民群众生活造成严重影响和损失。
二、华南“1·25”冰雪抢险救灾概况
（一）抢险救灾的组织、协调与指挥
1.中央各部委、各省市启动应急方案，迅速行动，领导抢险救灾
2008年1月17日深夜，铁道部召开全路紧急电视电话会议，宣布立即提前启动春运，并要求全路做好应对各种紧急情况的准备。
1月25日晚，铁道部收到报告，京广线湖南境内、沪昆线贵州境内相继因冻雨冰凝发生地方高压电线断落砸断铁路接触电网，两条大干线供电中断。铁道部部长刘志军决定立即启动应急预案，并于当夜召开全国铁路紧急电视电话会议，部署安排有关部门抗击雨雪冰冻灾害、保证铁路运输畅通。部长通宵坐镇值守调度指挥中心，全面指挥。铁道部党组成员带队，分赴广州、贵阳、南昌、上海、武汉、郑州等重点地区组织指挥抗灾救灾。
1月25日21时，全国交通系统紧急电视电话会议在交通部大楼会议室召开，交通部部长李盛霖向全国交通系统发出动员令：“交通部党组要求，湖南、广东要限期打通京珠高速公路；河南、安徽等省要求做到雪停路通；贵州要维持全省公路能够动起来；水路要做到电煤来多少运多少。”
1月28日，民航总局召开紧急电视电话会议，局领导传达了国务院紧急电视电话会议精神，强调要贯彻落实党中央、国务院的指示精神，力争航班正常、做好服务工作，强调并要求“民航各单位要迅速行动起来，清除飞机机身和跑道上的冰雪，合理调配运力，尽早恢复航班；积极为滞留旅客解决食宿困难，办理退票、改签航班手续。”
为了保证各大电厂电煤供应，铁道部决定，从2月1日开始，集中10天左右的时间，突击抢运电煤，电煤日均装车必保达到4万车以上，大秦线日运量达到100万吨以上。要求“全国铁路所有敞车要全部用于电煤运输，停装其他任何除抗灾救灾物资以外的货物。”
交通部特别发出通知，要求机关4个司局春节期间不放假，全国运输系统的干部、司机、售票员春节期间不停岗。
民航系统的广大干部和职工也同样放弃了节假日，保持着空中走廊的安全与畅通。在此次应对雨雪冰冻灾害天气的工作中，民航确保了飞行安全，甚至安全运行质量还有所提升。
2.中央领导亲临一线，视察灾情，指挥救灾
1月29日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席胡锦涛主持中央政治局会议，研究雨雪灾情部署工作。1月31日，胡锦涛总书记先后到山西大同和河北秦皇岛考察煤炭生产和电煤供应情况。
2月5日至6日，胡锦涛深入到灾情严重的广西山区农村和担负抗灾救灾重任的基层单位，实地了解保交通、保供电、保民生的落实情况，慰问灾区各族干部群众，给大家带来党中央、国务院、中央军委的深切关怀和新春祝福。2月5日下午，胡锦涛乘坐专机刚抵达桂林，在机场亲切看望了正在执行救灾任务的广州军区某集团军陆航团官兵，并与官兵们一道搬运救灾物资。
1月30日，国务院总理温家宝在广州火车站广场临时搭建的大棚下，手拿扩音器对滞留群众说：“我来看望大家，你们吃苦了。”
2月2日下午2时许，温家宝总理来到了京珠高速公路481公里处，亲切看望了在此担负抗冰抗雪任务的湖南消防部队的官兵，极大地鼓舞了官兵的斗志。
2月5日上午，温家宝一出机场，就乘车前往贵州黔南布依族苗族自治州龙里县观音村，冒着危险爬上陡峭的山坡，看望慰问正在抢修电路的工人们。2月6日除夕，国务院总理温家宝结束贵州的考察工作，立即赶到江西灾区，指导抗灾救灾和灾后恢复生产工作，看望慰问干部群众。9天里，温家宝两赴湖南、一下广东，这次又到贵州和江西。
1月30日至2月1日，中共中央政治局常委们分别赴各重点灾区，深入抗灾救灾第一线察看灾情，慰问广大干部群众，贾庆林赶赴安徽；李长春赴湖北；习近平赴贵州；贺国强赴江西；周永康赴河南。
（二）抢险救灾行动（1月17日至2月13日）
1.全国协同一盘棋，战冰雪、斗严寒，确保交通通畅，让旅客尽早回家冰雪灾害发生后，铁路部门迅速从华东、中原、西北、西南等地铁路局调集内燃机车和应急人员，支援京广线因灾损坏接触网的区段，替代电力机车进行“摆渡”运输，以尽快让滞留在途中的列车动起来，驶向目的地。
与此同时，从哈尔滨、沈阳、北京、太原、呼和浩特、郑州、武汉、济南、南昌、南宁、兰州11个铁路局紧急调集的1800辆客车和6000余名乘务人员向广州地区集结，为疏散、输送滞留旅客提供运力保障。
根据湖南、广东抗灾需要，交通部先后两次协调有关部门，调集共12600条军用防滑链运往湖南、广东用于公路抗灾救灾工作；同时，协调为湖南紧急调拨5000吨工业用盐等融雪物资。
电力贯通中断供电的电源后，铁道部又迅即从广州、成都、南昌等铁路局紧急调集和购置发电车、发电机300多台，用于自行供电。
广铁集团上万名抢修人员第一时间赶赴一线，配合地方电力部门投入抢修，3000多供电系统维护人员坚守在京广全线每一个区间小站，24小时巡视监控，确保供电设备状态良好。
广州火车站，这个历年来全国春运旅客发送量最大的火车站，雪灾期间最高峰时，站区及周边滞留旅客多达80万，成为举国上下最为揪心的“风暴眼”。铁道部公安局从全路抽调了2000余人飞赴广州增援，广州市急调上万军警和干部增援。进站、分流、限行、引导撤离，公安民警、武警战士手挽手，用血肉之躯铸就了多达八道人墙的安全屏障，坚强地承受着一波又一波的人潮冲击，保证不决口、不踩踏。
在合安高速公路庐江段，解放军驻皖某部派出坦克、装甲车开路；在安徽庐江，广州军区某集团军工兵团装备不久的新型破障车击穿了绵延数公里的冰层；在沪宁高速公路南京段，南京军区某防化团的燃油射流车喷射出的巨大火焰，瞬间融化了残冰……
在全力打通交通要道的同时，一辆辆野战炊事车开进了火车站、高速路，为滞留的旅客熬姜汤、做饭菜，一支支解放军、武警和民兵预备役小分队担负起了抢修电网、护送运钞车、救送病人的特殊任务。
在南北大动脉的咽喉——京珠高速韶关北段，广州军区两个集团军派出突击力量南北夹击。雨水、汗水湿透军衣，寒风又把军衣冻成了“盔甲”。8个小时后，当他们在零下5摄氏度的严寒中开凿出一条能通行的道路时，路旁的积雪超过了头顶。
长沙警备区派出官兵和车辆协助地方政府抢修电网。道路难行，官兵们每人扛着上百斤重的维修器材，在雪中艰难跋涉十几个小时，将之送到海拔1000多米高的山顶。
官兵们用双手在京珠高速上开出了旅客回家的路，用身体在广州火车站筑起了保护群众的“墙”。但他们回不了家，他们无怨无悔地舍弃了自家的团圆！
2.投入人员、支援财物情况
公安部统计显示，根据广东、湖南、安徽、贵州、浙江、江苏、江西、广西、湖北、河南10个灾区公安机关报告，2008年1月11日至2月8日，10省区共出动警力593.8万人次，救助群众约743.9万人，疏导车辆约1927.4万辆。
湖南、贵州、江西、安徽、湖北、广西、四川等省份共投入救灾人员775万人次，各级共投入救灾资金13.98亿元，发放大量方便食品、口粮、食用油、饮用水、取暖燃料、棉衣棉被等救灾物资，累计救助铁路公路滞留人员和受灾群众655.5万人。
针对这次雨雪冰冻灾害，社会各界捐赠款物（含物资折扣）累计约11.95亿元，其中，民政部直接接受和经民政部协调直接捐赠给灾区的款物有8581万元，中国红十字会总会及其他各地红十字会接收款物1.37亿元，中华慈善总会接收款物4510万元，中国扶贫基金会接收款物3345万元，湖南等7个重灾省份接收款物8.93亿元。
截至2月20日，全军和武警部队已累计出动官兵96.2万人次，民兵预备役人员230.6万人次，180多名将军靠前指挥，2200多名师团职干部昼夜奋战在抗灾救灾第一线，派出军用运输机、直升机数百架次，清理冰雪道路3.6万余公里，转移安置受灾群众878.8万余人，运送各种物资6.2万吨，有500多批次医疗服务小分队深入受灾村镇为群众义诊，向灾区群众捐款1.27亿多元，捐献御寒衣被150多万件（套）。
（三）抢险救灾的阶段性成果
据国务院煤电油运和抢险抗灾应急指挥中心2008年2月13日晚发布的公告，2月13日，全国铁路、公路、民航、航运交通运输情况正常，春运秩序平稳；电网抢修力量进一步增加；直供电厂存煤持续回升；灾区恢复重建工作稳步推进。
1.交通运输情况
铁路方面，1月31日起京广、沪昆两大干线恢复正常运行，到2月5日，广州地区350万持票旅客已被全部运送完毕。截至2月13日17时，全国铁路、公路、民航、航运交通运输情况正常，春运秩序平稳。此时正是春节过后的返程客流高峰，铁路共发送旅客501万人，2月13日比12日增加56万人，同比增加17.1万人，创铁路春运单日旅客发送量历史新高。在做好旅客运输的同时，铁路部门加强运输组织，确保节日物资运输。铁路共装运鲜活农副产品、粮食、饮食品等物资5586车。
公路方面，2月4日，京珠高速公路全线打通，次日滞留车辆全部得到疏散，国道、省道恢复正常运行。截至2月14日17时，全国高速公路和普通国道、省道干线公路运行正常，无阻车和旅客滞留现象。只有云南、广西部分国道、省道一些路段因结冰实施交通管制或暂时封闭。
公路客运运力充沛，全国高速公路和普通国、省干线公路运行正常，主要客运站无旅客滞留。13日，公路旅客发运量5707万人次，比前一日增加379万人次。
民航方面，从2月3日起，民航的主要机场已经全部开放。全国民航机场运行基本正常。
2.电网恢复重建情况
截至2月13日，国家电网公司和南方电网公司分别有16.5万和7.4万名抢修人员奋战在第一线，比前一日增加4.2万人和0.8万人。13日，广州军区、成都军区、二炮部队以及武警湖南、江西、福建总队等共出动1万多人协助地方电力部门抢修供电设施。
截至2月13日，国家电网公司系统共恢复用户供电2212万户，占累计停电用户的93.6%。其中，城市营业区99.95%的用户已恢复供电，农电营业区91.4%的用户已恢复供电。当日，有2座110千伏及以上高压输电系统变电站恢复供电、13条线路恢复运行。南方电网公司系统累计恢复线路5437条，占因灾停运线路总数的74.9%；恢复变电站696座，占停运变电站总数的81.4%。
3.电煤运输情况
截至2月12日，直供电厂存煤2425万吨，比前一日增加56万吨，可用天数达12天，库存低于3天的电厂25个，比前一日增加4个。13日，铁路部门继续加大电煤运输力度。铁路运输电煤42128车，超调整计划2128车，同比多装14128车，多运近100万吨。
面对我国北方因雪灾和冰冻寒冷天气造成多处公路、铁路阻塞，此时的运送广东的煤炭物资主要通过水路运输中转。
港口方面，广州港的煤炭存货比正常偏低，但存量仍能维持超过10天的疏运量。煤船到达广州港的情况基本正常，有6条煤船约30万吨的煤炭正在广州港集团属下的码头接卸，未来3天还将有10条煤船到港。
为保障电煤运输，中海货运成立电煤运输应急领导小组，启动应急反应机制，不惜一切代价保障电煤运输。为增加电煤运力投入，中海货运尽力将能抽回的外贸船舶全部被安排国内支援电煤运输和其他重点物资运输，同时向交通部申请部分方便旗船穿插从事国内单航次电煤运输。在此期间，中海货运投入抢运电煤运输船舶125艘，共450万载重吨。
4.灾区恢复重建情况
截至13日，灾区卫生救助继续有序进行。灾区卫生部门共派出医疗、防疫、卫生监督队伍25115支，医务工作人员18.29万人次，救治伤病员和受灾群众40.22万人次，向基层发放“消杀灭”药械价值1345万元，发放宣传材料993万份。各灾区自灾害发生以来，尚未发现与灾害相关的重大突发公共卫生事件。
商务部门积极推动“南菜北运”，春节黄金周由海南运往内地的蔬菜瓜果合计近6万吨，为稳定灾区市场和春节市场供应发挥了积极作用，同时也有效缓解了海南蔬菜和瓜果难运、难卖的问题。
灾区生活必需品市场供应平稳。据价格部门监测，截至2月13日，灾区主要市场粮油价格继续保持稳定，全国肉蛋菜价格相比前一日普遍下跌。
民政部召开全国民政系统救灾和恢复重建工作视频会议，对救灾和倒损民房恢复重建工作进行动员。派出7个工作组赴重灾省（区），实地了解灾区群众生活现状，检查各项措施落实情况。
通信抢修工作继续推进。灾区县以上和有条件地区乡镇以上的通信基本恢复正常，抢修工作继续向乡镇以下的偏远山区深入。
三、“1·25”冰雪抢险救灾应急管理评析
（一）对“1·25”冰雪抢险救灾的反思
2008年初，中国西南部及整个长江流域共19个省、市、自治区遭遇了五十年难遇的严重冰雪之灾。此次受灾面积之大、受影响人数之多、损失之巨，出乎意料。冰雪之灾考验了整个社会、各级政府、军队、公安等社会组织以及每个人，给我们都上了一堂深刻的应急管理课，得到了应急管理的锻炼。我们取得了抗冰灾的胜利，但是灾难过后，如何防灾救灾、如何自救与他救，如何建立更好的社会运行系统、如何保障灾难情况下的路通、电通、水通、信息畅通等，是我们不得不反思总结的现实课题。归纳起来，以下三个重要方面是值得我们探讨的：一是灾害防范意识薄弱，预警机制有待健全；二是防灾救灾能力不足，硬件、软件有待加强；三是组织协调机制还需要不断完善和加强，提高机制的运作效率。
1.灾害防范意识薄弱，预警机制有待健全
本次大面积、长时间、高频率的降雪和低温冻雨天气，现代化的天气预报技术和社会化信息通报系统是运行得非常好的，每天央视和地方电视的天气预报节目都能为公众公布最新天气信息，特别是通过云图及灾害预报，就能够让人们提前得知未来十天半月的天气发展趋势。然而，在本次冰雪之灾中，我们大多数人对灾害性气象的认识不足，对灾害性气象的危害性估计不够，防灾救灾意识淡薄，对灾害的预防和预警显然不够充分。其主要表现和原因如下：
（1）对灾害性天气的防范知识宣传不够，对其危害性的严重程度缺乏足够的重视。灾害性天气的预报和警报工作虽然既科学又实际，信息的超前发布和传播也较普及，通观中国天气灾害的预警技术和警示方式，与国际通行的模式越来越一致，也趋于国际化。比如，已经实行了对台风、暴雨、泥石流、沙尘、大风、大雪、大雾、干旱及森林火险等灾害性天气，用不同的颜色等级——绿色警报、蓝色警报、黄色警报、橙色警报、红色警报给予预报和警报。但是，社会及公众对这些不同颜色所代表的危害等级了解多少？对这些不同等级的危害程度又知道多少？即便通晓，那么不同的等级，应该做怎样的防范和预防工作？究其原因，首先是社会与公众缺乏了解灾害性天气的基本知识，包括其灾害的可能影响程度和灾害性的结果。一方面，人们没有主动学习和了解这方面的知识；另一方面，社会和有关职能部门对各种等级的灾害性天气危害性知识宣传普及力度不够。各级电视、广播只是播报天气预报，而对灾害性天气的防范知识和方法的宣传显然不够，有的几乎没有。各级政府及相关组织在这方面的教育和宣传也很少，否则就不至于导致社会与公众在危机真正到来之前、之中、之后反应迟缓。
（2）预警意识淡薄，不善应变，对气象性灾害缺乏心理和物质方面的应对准备。就灾害性天气预报的警示性提示而言，本次冰雪之灾前，国家气象台已经超前发布了警报，特别是适时发布了红色警报。但是，颜色警报并没有引起社会及公众的高度重视，因为人们依然按部就班地在生产和生活着。比如铁道、公路、民航的运行与工作计划，民众的出行安排等，都已暴露出许许多多的被动因素，因为大家都没有考虑到剧烈的天气变化将带来的可能性影响因素，特别是大雪冻雨已经持续多天后，灾害已经形成，人们几乎都没有改变在春节前的返乡行程计划，依然义无反顾地走上返乡之路，所以，当灾害造成公路、铁路阻塞时，车流、人流必然积压。客观上讲，2008年初的冰雪灾害正值春节期间，按照中国传统文化习俗，回家过年是头等大事，于是回家过年的意识远远超过了对冰雪灾害的防范意识；另外，据历史记载，2008年初的冰雪灾害是中国历史上五十年罕见的，人们很难想象到它的危害程度。主观上讲，人们还是缺乏危机预警意识，对危机预警准备工作做得不够充分，甚至有的根本就没有做任何应急准备。
（3）预警机制启动滞后，预警阶段的准备工作不足。2008年初的冰雪天气的特点之一就是持续时间长，从天气变化到形成气象灾害有一段时间的过渡期。俗话讲“冰冻三尺，非一日之寒”，在灾害的突发性方面，这次冰雪灾害并不像地震那样突然，事先有预报，天气变化有征兆。事实上，2008年1月10日开始，气象预报和天气的变化都突现恶劣天气的持续性，但是在1月20日之前，没有看到任何具体的预警宣传和实际的预警准备。从案例的事实来看，各级部门及政府的应急预案的启动基本上是在灾害形成之后，这对抢险救灾工作是不利的，最大的问题就是延误了防灾救灾的最佳时机。由于事先预警准备工作不够充分，在抢险救灾过程中，出现设备短缺，人力调配不足，抢险方法落后，效率不高等现象。
2.防灾救灾能力不足，硬件、软件有待加强
回首冰雪灾害之际，适逢春节即将到来，暴雪冻雨使数片电网瘫痪、“运输大动脉”的京广铁路等一度中断、多条高速公路封闭、航班取消，百万余人滞留旅途。面对冰雪灾害，受灾地区各个系统的救灾能力受到了一次大检验，其中表现突出的主要在于交通和电力系统。从案例反映的事实看，如果铁路和民航与电网没有正规的救援队伍、组织机构、工作模式、救援设备与工具备品等，要想在冰雪大灾持续的过程中以这么快的速度基本恢复畅通，那是不可能的。当然，这也与国家给予的极大帮助、支持与指导有关。相比之下，公路，特别是高速公路的防灾、救灾能力与组织管理工作严重不足，我们应该从中总结经验教训，反思其管理体制和防灾救灾的组织体系和能力。
防灾救灾能力，不仅涉及个人、团体，更涉及各级政府和整个社会层面。从2008年初的这场遍布半个中国的冰雪之灾来看，我们城市、乡村的防灾救灾各方面能力显然不足。似乎大多数城市都在被动地等待救援，甚至一些行政机构都不知道该如何组织救灾，也不知道该怎样如实反映自己的灾害情况，因为我们已经从新闻报道的侧面清晰地看到那不堪回首的一幕幕，尤其从网络上民众及时表达出来的当地受灾情况，基本可以对这方面情况了解个大概。
突如其来的雪灾，把这几年习惯于暖冬气候的人们打了个措手不及，铁路、交通、电力、通信、农业等各部门正经受着严峻的考验，许多地方交通瘫痪，停水断电，房屋倒塌，人畜丧命，给人们的生活带来极大的困难。产生这一后果固然是因为遭遇了五十年一遇的暴雪以及我国南方气候的特征，但也直接反映出南部地区在防御严寒方面的能力和措施是非常薄弱的。城市系统自身的救援能力也并非理想，其中，大城市的防灾救灾能力相对强些，县城一级地区就举步维艰。这或许与县级城市的经济能力、管理思路、管理模式、长官意志有关，“等、靠、要”的观念在一定程度上依然存在。但是，实事求是地及时反映灾害情况至少是情理之中的吧，可是这里面总是有那么多不如人意的地方，让人不得不冷静思考我们的城市及市民应该具备哪些灾害急救知识、自救技巧、营救能力等。
当然，北方经历暴风雪的机会比较多，几乎每年都会遇到，但似乎没有遭受过这么大范围的严重灾害。这里，我们需要反思的是，北方遭遇暴风雪的机会比较多，已经具有一定的防范措施和救急准备，假如这场大雪降落在东北，那么后果一定不会这样严重。2007年，东北地区也遭遇了五十年一遇的暴雪，但住房没有倒塌，人畜伤亡极少，短短几天时间积雪便被清除，交通恢复通畅，也没有造成大面积停水停电。因为东北属寒冷地区，除雪设备完善，应急严寒能力强，供暖设备完备，住房等建筑物充分考虑到其耐寒性，东北地区的司机习惯在冰雪路面上驾驶，居民也习惯零下几十度的寒冬，所以，大雪、冰冻造成的危害就相对小了许多。即使形成冰雪灾害，北方的救灾能力在应对冰雪灾害方面已经得到锻炼和提高，防灾救灾的能力就比较强。与此不同的是，2008年初南方大面积的冰雪灾害是五十年一遇，是绝大多数南方人从来都没有见过的。因此，此次冰雪灾害之际，北方许多朋友都很纳闷。然而，他们不知道，此次冰雪灾害的基本原因在于贵州、广西、湖南、湖北、广东北部长时间的低温冻雨（持续10天以上，每天平均温度为-5℃～2℃），进而在树叶上最终都凝聚了比它重50至100倍的冰。随之而来的是，树木遭遇了折枝断丫的灾难。所以，冰雪阻塞了道路、压塌了电网与铁塔、冻僵了电弓等。由于南北方冰雪天气的成因有所不同，北方的防灾救灾的经验和做法在南方很难奏效。另外，南方遭遇如此冰雪天气的机会不多，缺乏应急的经验和必要的准备工作，各方面的应对能力自然就比较差。
在2008年初的抗冰雪灾害中，我们城市的救灾物资、救灾工具、救灾设备的储备与使用及其通用性，城市防灾救灾的组织指挥、救灾预案、参与部门、分工协作，民众的自救观念与知识水平、自我组织的意识和方式等方面，都得到了一次意外的检测，这场灾难也是对我们现代城市整体生存能力的检测。面对暴雪，各地政府态度积极，采取了很多有效举措，对于缓解暴雪造成的群众生活不便起到了很好的作用。但我们也应客观地承认，对这场暴雪的到来，一些地方及人员依然缺少必要的心理和物质准备，配套措施还待完善，所采取的措施基本上是临时性的“头痛医头，脚痛医脚”。对于南方的一些大中城市来说，依旧缺少应对暴雪等突发灾害的科学应急预案，部分城市的环卫部门没有装备除雪铲车，连化雪用的工业用盐都储备不足，只能靠人工除雪，效率极低。通过这次检测，我们需要反思，假如再一次遇到如此冰雪灾害，我们是否能够做得更好。
3.组织协调机制还需要不断完善和加强，提高机制的运作效率
前面我们总结了2008年初的冰雪天气的特点，即覆盖范围广、来势强度大、持续时间长、造成的灾害严重。这无疑给我们的防灾救灾工作带来极大的困难。回顾2008年初的冰雪抗灾经历，各参与救灾的部门、各级政府、社会团体组织，军队、民警、志愿者以及个人等都表现得非常突出、努力，体现了我们社会崇高的思想道德，不怕苦、不怕累、勇于牺牲的精神。但是，从这次冰雪抗灾中我们也看到组织协调方面的一些问题。比如缺乏统管全局的组织协调机制，各部门、各政府机构各行其职的行为表现得非常突出，由于协调不够，最终影响了救灾工作的效率。此次冰雪天气覆盖范围广，涉及贵州、湖南、湖北、安徽、江西、广西、重庆、广东、浙江、福建、四川、陕西、江苏、云南、甘肃、河南、青海、西藏、山西、上海20个省（区、市）。从抢险救灾的过程来看，基本上各省（区、市）各自为政，自救为主，各区域间的协调合作不够充分；从灾害带来的影响来看，主要问题是交通（铁路、公路、航空）、电网、电煤运输和储存等，而交通、电网和电煤运输三者之间存在密切的联系和互助作用，各级政府对三者之间的组织协调、联合救灾方面存在一定的缺陷。目前，我国的应急预案工作正在制定和完善，各部门、各级政府基本都制定了自己的应急预案，以能够在危机发生时，及时启动预案。但是，有关部门间、政府间以及各组织间应急协调预案却不多见。多数情况下，仍然靠行政命令来协调，缺乏组织间的主动协调，无疑给应急管理和应急措施的实施效率带来一定的影响。
（二）“1·25”冰雪抢险救灾的主要经验
1.坚强的领导、严密组织部署，广泛的社会参与是战胜冰雪灾害的根本
2008年1月下旬至2月上旬，一场历史上罕见的雨雪冰冻灾害，袭击了大半个中国，给人民群众生产生活带来了巨大影响。面对突如其来的自然灾害，在以胡锦涛总书记为首的党中央的坚强领导下，举国上下众志成城，与自然灾害展开艰苦卓绝的斗争，最终战胜了这场五十年一遇的特大冰雪灾害。从案例中我们看到，灾害发生后，党中央、国务院及各部委有关部门都非常重视，立即组织动员开展抗击冰雪灾害的斗争。1月29日，胡锦涛总书记主持召开中央政治局会议，专门研究抗击雨雪冰冻灾害工作，要求把抗灾救灾作为当前最紧迫的任务。会上，胡锦涛总书记作出一系列重要指示，并要求国务院各有关部门、各受灾地区人民解放军和武警部队全力以赴，坚决打好抗灾救灾这场硬仗。国务院多次召开会议研究具体的抗击冰雪灾害工作细节，并发出通知，就抗灾救灾作出一系列具体部署。各级党组织和地方政府等有关部门立即启动紧急预案，开展施救工作。在抗击这场五十年一遇的雨雪冰冻灾害斗争中，尽管我们缺乏一定的经验和技术，但是组织者能够驾驭全局，审时度势，果断采取一系列重大举措，化险为夷，取得了抗灾救灾的重大胜利。
抗击雨雪冰冻灾害是一场特殊战役。天气变化无常，灾情日趋严重，环境恶劣，面对不断变化的形势，各级领导集体果断决策，采取各项应变措施，迅速化解了各种危机。例如，广东省委、省政府，广州市委、市政府，为了迅速减轻返乡过年旅客对车站和运输的压力，及时采取两项重大措施：一是开放市内各大体育场馆和会展场所，疏导车站广场的候车旅客；二是通过各种宣传渠道，采取各种措施动员人们留在广东过年。这两项措施既解决了旅客对车站的压力，也保证了社会的安全。在复杂的灾情面前，各级组织的领导认真分析灾情，掌握灾情变化，抓住工作重点，及时解决关键性问题，特别是对全局性、紧迫性的重大问题及时作出有力决断，提出千方百计保交通、保供电、保民生的方针，坚持统筹兼顾，合理配置资源，全力以赴保证交通运输通畅及电力和居民生活必需品供应，为夺取抗灾救灾胜利起到了决定性作用。临近春节，运输任务本来就十分繁重，冰雪灾害及恶劣气候使本已紧张的运力雪上加霜；冰冻造成电力设施严重受损，供水管道破裂，生活必需品供给紧张。于是，通路、保电、安民成为抗灾救灾的重中之重。
广泛的公众参与是这次抗击冰雪灾害取得胜利的一个重要因素。志愿者、各街道组织、各群众团体在灾害来临时都纷纷行动起来，出钱、出力、出谋划策，都在为抗击冰雪灾害尽一份力量。
2.坚持以人为本的理念，在保民生解危难中展现巨大威力
以人为本是科学发展观的核心，是我们党根本宗旨和执政理念的集中体现。我们党的一切奋斗和工作都是为了造福人民。在这次抗灾救灾中，从中央到地方，各级党委、政府和领导干部，忧百姓疾苦、系群众安危、解人民急难，以实际行动对以人为本、关注民生作了生动诠释，模范实践了党的全心全意为人民服务的根本宗旨。
人民的利益高于一切、重于一切，这是灾害袭来时各级党委和政府的“第一反应”。春节前夕，冰雪肆虐，交通、通信大面积中断，几百万旅客滞留受困，169个市县断电、停水，受灾群众1亿多人。灾情牵动党中央和国务院领导。中央领导分赴灾区，充分体现了党中央亲民、忧民、为民的情怀。各级党委和政府面对人与财物，始终把人放在第一位；面对生产与民生，始终把民生放在第一位；面对方方面面的需要与群众需要，始终把群众需要放在第一位，急灾区群众之所急，解灾区群众之所难。在中央领导的表率作用的感召下，各级干部走出办公室，亲临现场，深入基层，深入第一线，在车站、路口、码头，在风雪一线，指挥抗灾救灾过程工作，与灾区群众一起破冰铲雪、共同战斗，一起吃年饭、过春节、守望相助，帮助受灾群众恢复生产、重建家园。
从保路大战到保电大战，整个抗灾救灾过程始终坚持以人为本、保民安民。灾情严重的省份提出“不冻死一人，不饿死一人”，确保车站、公路滞留旅客不冻着、不饿着、不渴着；一些地区还专门派出心理专家进驻火车站和临时候车场所，开展心理危机干预与援助。各部门全力做好煤、电、油的运输保障工作，优先保障居民生活、医院学校用电需求；想方设法抢运滞留旅客，妥善安排好不返乡过年群众的节日生活；采取临时干预措施稳定物价，畅通绿色通道，保证灾区食品、药品、燃料等生活必需品的市场供应。各级党委和政府积极摸清灾情，满腔热情地帮助受灾群众排忧解难，受灾群众普遍有饭吃、有御寒衣被、有保暖住处、有病能得到及时医治，过上了一个欢乐祥和的春节。
3.体现社会主义制度优越性，共享改革开放成果
我国是一个自然灾害频发的国家，大灾之年饿殍遍野的记载充斥史书。在新中国成立后，特别是改革开放以来，我们在重大灾害面前，不断总结经验教训，学习和掌握抗击自然灾害的基本技术，提高了应急管理的能力，充分发挥了我国社会主义制度的优越性。这次罕见的雨雪冰冻灾害所造成的损失和不利局面能在很短时间内得到缓解，人民群众生活、生产迅速恢复正常，再一次显示了社会主义制度的生机和活力，印证了改革开放的巨大成就。
解决重大灾害问题、应对突发性事件，需要“全国一盘棋”。这场雨雪冰冻灾害，再次检验了社会主义制度的动员力、号召力和凝聚力。中央一声令下，全国党政军团和社会各界都迅速行动起来，各级组织和各方力量都能够服从大局、听从指挥，统一步调、密切配合，形成了克服困难、战胜灾害的强大合力。虽然在五十年一遇的大灾面前，我们在协调各方力量协同抗击灾害方面还缺乏一定的经验，但是，从这次抗击冰雪灾害的斗争中，我们也学到了许多宝贵的协调管理的经验。国家应急、民政、公安、铁路、交通、民航、气象、电力等部门，在各司其职的同时，信息共享，统筹安排，科学调度，通力合作，应变管理，充分体现了社会主义大支援、大协作的优势。通过抗灾救灾，我们更加深刻地认识到，社会主义市场经济越是深入发展，越要坚持和发挥社会主义制度的优越性，发挥社会主义协作精神，发挥巨大的社会组织能力和动员能力。
应对突发的自然灾害，是对一个国家经济实力、科技实力的综合检验。我们打赢了这场抗击冰雪灾害的硬仗，与我国改革开放以来积累了巨大物质力量作保障是分不开的。中央财政先后下拨抗灾救灾资金27亿余元，迅速向灾区调拨和运送198.8万件（套）衣被。气象、通信、信息等现代科学技术和手段的运用，使我们的应对决策和措施得以正确和更加积极有效地实施。我国经过多年努力形成的全方位、多层级、宽领域的应急预案体系，为应对灾害奠定了坚实的基础。这次低温雨雪冰冻灾害发生后，各地区及有关部门及时启动相关应急预案，按照预测预警、应急处置、恢复重建、信息发布和应急保障等方面的要求，积极落实各项救灾措施，维护灾区交通、治安秩序，组织恢复电力、通信等市政基础设施功能，开展受灾群众生活救助工作，努力把人民群众生命财产损失降到最低程度。这再次表明，以经济实力为基础的综合国力，是我们战胜一切困难和风险的根本物质保障。可以说，没有改革开放30年来形成的物质基础，要夺取这样的胜利是难以想象的。
4.团结一致、万众一心，共同奋斗战胜冰雪灾害
伟大的民族精神，是我们抵御灾害的强大力量。严峻的灾害考验，也在不断砥砺我们的民族精神。“人心齐，泰山移”，在与暴风雪的搏击中，社会民众积极参与，有组织地投入抗灾斗争中，通过参加抗击冰雪灾害的斗争，中华民族的传统美德和我们党倡导的社会主义核心价值体系得到实践和升华，成为凝聚人心、激发斗志的强大精神支柱。人民群众和衷共济、共渡难关，弘扬了中华民族百折不挠、勇往直前的奋斗精神。“一方有难、八方支援”，灾害面前，各地区各部门团结互助，通力协作：煤矿加紧生产，铁路、港口加紧运输，通信企业发送应急公益短信，医药企业捐赠大量药品，全国各地捐赠款物十多亿元，近万名技术骨干奔赴灾区抢修电网。许多港澳台同胞、海外侨胞，也通过赈灾义演、爱心捐助等不同形式向灾区伸出援助之手。在灾区，人们同呼吸共命运，互相帮助，互相关心。互联网上曾流传过一张经典照片：在人山人海的广州火车站，一名晕倒的旅客被众人举过头顶，接力送出。这个感人的场景，是13亿中国人民和谐互助、共渡难关的生动写照。灾区群众识大体、顾大局，积极配合抗灾行动。有的自己生活十分困难，还主动把有限的物品拿出来支援他人；有的主动把受困滞留旅客接到家中，为他们提供食宿。灾区人民既是灾区的受害者，也是抗灾主力军。许多干部职工不怕疲劳，连续奋战，舍小家、顾大家，恪尽职守，在危难时刻挺身而出，成为可歌可泣的英雄壮士。对在冰雪一线殉职的电力、交通、公安等各行各业的十几位干部职工，人们将永远记住这一个个平凡而伟大的名字。
各级党组织和共产党员砥柱中流、走在前列，发挥了核心领导、战斗堡垒和先锋模范作用。从各省、自治区、直辖市党委，到各级基层党组织，从党员领导干部，到千千万万普通党员，他们组织带领群众不畏艰险，顽强拼搏，冲在最前面，干在危险处，以实际行动践行了共产党员的先进性。湖南省委发出动员令，组织党员干部到抗灾一线去，到灾情严重的地方去，到矛盾困难多的地方去，到群众中去，指导帮助参与抗灾救灾工作。江西省新余市1000多名机关党员干部主动下到农村、社区、企业，与群众一起抗灾救灾。贵州遵义3万余名党员干部组成“破冰志愿者”队伍，奔赴抗击凝冻灾害第一线破冰除雪、疏导车辆。在抗灾战场上，一个党组织就是一个坚强堡垒，一名干部就是一个工作标杆，一名党员就是一面战斗旗帜。
四、思考与讨论
1.我国南方特大冰雪灾害的特点是什么？如何做好冰雪灾害的预防预警工作？做好冰雪灾害的预防预警工作的关键是什么？
2.根据案例，分析2008年初我国南方特大冰雪灾害应急管理的经验，并运用应急管理的基本原理进行分析解释。
3.案例中有一些对2008年初我国特大冰雪灾害的应急管理工作的评析，你对此有何看法和不同意见？你如何看待这次冰雪抗灾的应急管理工作？
