我国是一个农业大国，80%的居民住在农村。农村社会保障是我国社会保障体系的重要组成部分。然而，长期以来，在二元经济结构下，我国社会保障制度有相当一部分内容将农村居民排除在外；现行的农村社会保障制度也是支离破碎，很不完善。农业是自然风险与市场风险相互交织的弱势产业，我国目前农民的生产又是以户为单位，具有相当大的分散性，随着农村经济市场化程度的不断提高，农民的生产和生活风险在不断增加，农民对农村社会保障的依赖性也越来越大，因此，建立和完善农村社会保障制度已刻不容缓。
一、我国目前农村社会保障形势严峻
改革开放以后，农村经济、政治和文化诸方面发生了巨大变化。社会保障工作在取得可喜的成绩的同时也面临一些新情况和新问题。
（一）农村社会保障任务进一步加重
1.农村人口老龄化形势严峻。改革开放以来，随着经济社会的迅速发展，人民生活水平的巨大改善和医疗卫生保健事业的发展，特别是生育水平的下降，我国人口老龄化进程正在逐步加快，已经步入老龄化社会。2000年进行的第五次全国人口普查数据显示，我国65岁及以上人口占总人口的比重为6.96%。按照人口老龄化的国际衡量标准，65周岁及以上人口占总人口的比重达到7%，就进入老龄化社会。尽管农村的情况与城镇不同，但是由于农村人口无论是绝对数还是相对数都十分庞大，所以，农村老年人口的规模不容忽视。西方国家进入老龄化国家行列时，其经济和社会已高度发展，年人均收入都在5000美元以上，具有比较雄厚的经济实力。而我国目前的年人均收入仅为几百美元。农村的人均收入水平更低，经济承受能力不强。所以，我国面临着严峻的老龄化挑战，而农村形势更为严峻。
2.农民看不起病的问题日益突出。随着联产承包责任制的推行，由于失去了集体经济的依托，大部分地区农村合作医疗解体，广大农村卫生工作遭到削弱，从全国的情况看，合作医疗的覆盖面不足全国农村的10%，全国约有1/3的乡镇卫生院勉强维持，1/3的乡镇卫生院入不敷出，看病难成为农民的一块心病。同时，医药费用增长远远超过农民收入的增长，一些地方屡屡出现因病致贫、返贫现象。目前大多数农民基本上是自我医疗保障，得点小病，常常无钱就医或不能就近及时治疗；得了大病就得卖口粮、牲畜或大量借债，有的甚至因治病而倾家荡产。据一些调查显示：农民生病因无钱而未就诊的比例，由1985年的4%上升到2001年的24%，在贫困地区，农民患病未就医的达70%，应住院而未住院的80%是因为无钱支付医药费用。农村中因病致贫、返贫的农民一般占贫困户的30%以上。有不少先富裕起来的农民，往往因一场大病而又重新陷入贫困。
3.农村贫困问题仍然严重。改革开放以来，我国农村贫困地区的状况得到了显著改善。1978~1998年，我国农村贫困人口由2.5亿人减少到5000多万人。但近年来，随着城市经济的发展，城镇居民收入的增长速度加快，农业生产资料价格不断上涨，农村居民收入相对于城市居民收入的比例下降了。1996年，城镇居民家庭人均收入是农村居民家庭人均收入的2.27倍；非农业居民的消费水平是农民消费水平的3.2倍；城镇人均储蓄水平是农村人均储蓄水平的9.47倍。诚然，农民的收入并不是平衡的，少数发达地区城郊农民的富裕程度已超出了城市居民的生活水平，但大多数农村（特别是老、少、边、穷地区）的收入增长率明显降低了。1998年底对湖北某贫困山村的调查显示，该村惟一的商店是村民购买年货的地方，春节前后人均销售额只有1.4元，年饭没有一个荤菜的有5户，占1/10，有的人家几乎吃不上一点猪油。
4.农村防灾救灾任务较重。我国是一个人口众多、地域辽阔的大国，也是一个多灾的发展中国家。水、旱、风、雹、地震、泥石流和病虫害等多种自然灾害频繁发生。据统计，每年我国农村大约有2亿人口遭到自然灾害的袭击。近年来，由于对自然资源的掠夺性开采，植被破坏严重，水土流失加剧，水旱自然灾害频繁发生。1991年以来，我国几乎年年受灾，而且受灾范围大，受灾程度重。大灾之年，如1991年、1998年和2003年的灾害损失远远超过一般年份，自然灾害对农村的损害程度比城市更重。如何增大农村救灾资金的投入，是切实保障灾民生活和生产的重要课题。
（二）传统的农村社会保障功能被削弱
在计划经济体制下，国家在对农村社会保障进行适当投入的同时，依靠集体经济和家庭保障功能的支持，并充分发挥土地这种保障效能低、但最有稳定性的保障手段的作用，使传统的农村社会保障得以维持。但是，随着改革开放的不断深化和社会主义市场经济的建立和发展，农村集体、家庭和土地等传统的保障功能由于多种原因而受到了不同程度的削弱。
1.从农村集体保障功能来看。农村联产承包责任制的实行，改变了人民公社时期“三级所有，队为基础”的农村经济体制，实行了以分散经营为主的生产方式。这种经营方式的变革，极大地调动了农民的生产积极性，促进了农村经济的发展，但与之相适应的分配方式的变革，使集体的内部积累机制受到严重削弱。以前的分配方式是劳动成果归集体所有，留足用于发展生产的公积金和用于公共福利事业的公益金，剩余部分分配给社员。现在分散经营，农民的劳动成果归个人所有，除了上交农业税外，发展公共福利事业的公益金难以提取，集体保障的基础几乎不复存在。其结果是影响了集体对农村社会保障的投入，使集体丧失了对农民的福利保障。
2.从家庭保障功能来看。家庭既是组成社会的“细胞”，又是人类赖以繁衍的基本单位。没有家庭的自身保障，家庭作为社会生产和再生产的基本单位就失去了存在和延续的内部动力。然而，在发展市场经济的今天，建立在自然经济基础上的家庭保障功能正在降低，这给农村社会保障带来了新的问题。我国传统的农村养老模式是家庭养老，一对老年夫妇由三四个儿女供养，农村老年人生活在两三代的大家庭中。然而，随着我国计划生育工作的持续开展和我国整体人口素质的提高以及社会经济的发展，农村家庭结构正在发生着很大变化。如果把传统的家庭结构看成是金字塔形（老年人少，供养他们的年青人多），那么老龄化后的家庭结构将是倒金字塔形。这样的家庭结构如果单纯依靠家庭养老，那将使老年人的生活困难，年轻人的负担沉重，从而最终导致家庭无法承担养老功能。其次，伴随工业化和城市化，农村劳动力向非农地区转移不可避免。农村劳动力转移在一定程度上降低了农村家庭的养老功能。一般来说，农村劳动力转移带来了农村老年人与子女生活上的分离，这种分离若时间较长，父母与子女的感情纽带会变得松弛，由此带来的是子女孝道的下降。同时由于流出的都是青壮年劳动力，农村老年人的家庭经济支持与生活照料将面临困境。最后，现代社会的家庭观和老年价值观也会不断冲击传统的家庭观和老年价值观。在日益发达的市场经济条件下商品货币观念以及价值规律等对传统家庭和伦理道德的冲击日趋强烈，人们对小家庭的偏好和对大家庭的淡漠成了事物发展的必然结果，依赖传统的伦理道德观念来维持农村家庭养老已显得力不从心。
3.传统的土地保障形式也受到冲击。在农民的社会保障中，土地占有重要的地位。长期以来，农民的社会保障实际上是以土地为中心的非正规保障，特别是那些在农村经济和农民的收入来源中，农业所占份额比较大的地区。在实行联产承包制以前，农村土地实行集体所有、统一经营和统一分配。这种传统的集体经济体制的长期运行，导致农民缺乏生产经营的积极性，也严重妨碍了农业生产力的发展和农村经济效益的提高。农村土地的保障功能严重不足。实行联产承包制以后，赋予了农民对部分土地的承包经营权，提高了土地的生产力水平和农民的收入，强化了土地的保障功能。近年来，随着农村经济和农村社会的发展，农村土地的保障功能理应得到加强。但是遗憾的是，土地的保障功能不仅没有得到强化，反而不断弱化，其主要原因是：（1）由于近年来，农产品价格的持续下滑，农产品生产成本的不断增大，使得农业经营的绝对收益越来越低，有时甚至亏本。（2）农村土地的税费负担较重，有不少农民视土地为包袱，农民抛荒的现象较为普遍，在此背景下，土地的保障功能无从谈起。（3）一些地方土地流转价格较低，土地发生流转时，转出户不仅不能从土地转让中获益，反而要倒贴一笔资金，经营土地甚至成为农民的负担。总之，随着经济的发展和经济结构的调整，农民非农就业机会的增加和农民收入来源的多元化，在农民的收入来源中，农业和土地收入的相对重要性趋于下降，农业经营的比较利益趋于减少。因此，土地保障的作用趋于下降，农民依靠土地保障的局限性趋于增加。
二、我国现行农村社会保障存在的主要问题
（一）保障资金不足导致保障能力差
社会保障包括资金保障和服务保障两大系统，而资金保障在两大系统中具有关键的作用。现阶段农村的自然灾害救济、贫困户救济、五保户供养、优抚工作，实质上就是一种社会保障资金运作的过程。当前，这些保障存在的主要问题就是社会保障能力即保障资金不足。究其原因主要有二：第一，国家财政的资金投入与人民生活水平普遍提高的状况不相适应。财政投入是农村社会保障资金的主渠道。近年来，国家不断增加对农村社会保障的投入，如国家多次调整优抚对象的抚恤标准，并增加自然灾害救济经费。但是，其增加的速度远远低于人民生活水平的普遍提高和物价上涨（如药价等），原来核定的社会保障费，其保障能力只有原来的1/2甚至1/3.从贫困户救济来看，在现行财政体制下，社会救济费包干到县。县财政支付能力的强弱直接影响着救济工作。在市场经济的发展中，经济发达地区与不发达地区之间的差距扩大，不发达地区的财政困难加剧。许多县级财政只是“吃饭”财政，有的保“吃饭”都困难。而从中央到地方对不发达地区的社会救济费只是杯水车薪，致使这些地区的救济费严重不足，政府颁布的救济政策难以落实。第二，烈军属优待、五保供养采取农民负担的方式与优待金、五保供养经费调整的需求不相适应。农村经营方式和分配方式的变革，使烈军属优待、五保供养由原来生产队集体经济负担变为一家一户农民负担。目前，各地普遍执行优待金、五保供养金由乡镇统筹的办法。乡镇内按人口或田亩多少，由农民平均负担。这种做法在农村分配方式变革之后，对于烈军属优待、五保供养政策的落实，起到了积极的作用，但也存在一些不足。一是由农民平均负担，没有体现贫富差别，这不利于发挥先富起来的人在农村公益事业中的作用。二是存在着严重的城乡差别和工农差别。“拥军优属人人有责”，烈军属群众优待金单纯由农民负担，国家干部、工人、城市居民不负担，不利于增强广大干部群众的国防意识。三是统筹范围窄，容易形成群众负担畸轻畸重的状况。特别是各乡镇因兵源数量不等，优待标准也不统一，容易出现攀比，影响军心的稳定。更为突出的问题是，单纯实行农民负担，不利于增加统筹金额，难于提高优抚和五保供养标准。现在，一方面优待金、五保供养金紧张；另一方面，中央三令五申要求减轻农民负担，并规定，农民负担的比例不得超过上年人均收入的5%。在这种情况下，一些地方不敢提高统筹金额，怕违犯了减轻农民负担的规定。应该说，优待金、五保供养金，属农民的合理负担，但即使是合理负担，也应有个适当的比例。改革开放以来，农民的负担日益加重，相当一部分地区的农民已不堪重负。因此，增加优待金和五保供养金，不应只通过增加农民负担来解决，而应另辟蹊径。
（二）保障覆盖面窄，应保未保现象普遍存在
据统计，目前，享有养老金的农民、五保户和定期救济抚恤的人数只占农村劳动者的8.5%，尚有数亿农村劳动者未纳入社会保障体系，加上县以下城镇集体单位的1000多万职工和4600多万城镇个体经营者，全国乡村有近5亿劳动者基本上没有享受社会保障。更为严重的是，农村民政对象应保未保的现象普遍存在。据统计，全国农村有287.3万“三无”孤老残幼人员，其中集体供养、分散供养209.8万人，占73%；国家定期救济的人数为18.6万人，占6.5%；由农民代保代养的约占14.5%；应保未保的“三无”孤老残幼尚有16.8万人，约占总数的6%。农村贫困户定期定量救济的面更窄。新疆农村享受定期救济的约为419人，占农村贫困人口的0.2%。宁夏农村享受定期救济的为1363人，占农村贫困人口的0.08%，占特困户的0.8%。辽、吉、黑三省的定期救济面分别占救济对象的5.7%、11.7%、2.2%。此外，在农村城镇化和农村剩余劳动力转移的过程中，一部分农民处于社会保障的真空地带。一种情况是，在东南沿海和一些大中城市郊区，随着农村工业化、城镇化的步伐加快，城乡一体化已成为当地社会发展的基本目标。并且广东珠江三角洲等地区已初步呈现城乡一体化的格局。在这一过程中，大量失去土地的农民离土不离乡，投身于乡镇集体经济，他们的风险增大，原农村社区内的保障已很难起到保障的作用，而在目前城乡分割的劳动体系和社会保障体系下，他们无法取得与城市居民一样的保障权利。另一种情况是，农村大量的剩余劳动力，纷纷涌向东南沿海一带的城镇和一些大中城市，补充到乡镇企业、三资企业和部分国有企业，为经济发达地区或城市经济的发展做出了巨大的贡献。但在对待外来劳动人口的劳动就业和社会保障方面，各地区都采取了许多有别于本地人口的政策和措施。导致本地人口（包括劳动人口与非劳动人口）与外来人口在社会地位、劳动就业、经济收益和福利待遇等方面，存在显著差别，出现了明显的社会裂痕，形成了两个截然不同的社会群体。本地人口可以享受的一系列社会保障权利，外来人口难以享受，表现出发达地区现行社会保障体系的排它性和区域封闭性。
（三）保障体系不健全
1.农村合作医疗制度几起几落，时至今日，大部分地区的合作医疗已走向衰落。长期以来，合作医疗是我国农村医疗保健制度的主要形式。然而农村合作医疗制度自建立以来，在我国广大农村地区经历了几起几落，时至今日，大部分地区的合作医疗已经停办。一些地方因合作医疗解体而使早已被消灭或控制的地方病、传染病再度发生甚至流行。目前，全国85%的县都有一种或几种地方病，病区人口约有4.2亿，现症病人达6000多万。据全国100多个县（市）的抽样调查，全国农村慢性病患病率达85%，平均每个农民年患病时间在12天以上，因病休工5天以上。每年全国农村因疾病至少损失上亿个劳动日，造成数百亿元的经济损失。特别是在老、少、边、穷地区，疾病实际上已成为影响农村社会经济发展的一个制约因素。一些地方屡屡出现因病致贫、返贫现象。
2.农村社会养老保险关系没有理顺。国务院虽明确规定农村（含乡镇企业）的养老保险问题由民政部门管理，但由于历史原因及利益的驱动，在一些地方，保险公司自开办养老保险以来从未停止过与民政部门的竞争。这种现象如不制止，势必造成农村养老保险的分割局面。
3.农村社会养老保险资金的保值增值问题尚待解决。据调查，各县级单位的养老保险基金均是通过存入国家专业银行来达到保值增值目的的。据民政部的规定，当时向农民承诺的基金增值率较高，并按照这一水平确定给付标准。但是，目前存入银行的农村养老保险基金实际利率低于以往承诺的增值率。这就意味着政府对农民养老金的给付承诺将无法兑现。如果政府对农民养老金的给付承诺兑现，若干年后，农民养老金有可能成为负值。因此，如何使养老保险资金保值增值已成为亟待解决的问题。
三、建立和完善我国农村社会保障的对策
建立和完善农村社会保障，既是我国农村经济和社会发展的客观需要，又是广大农民群众的迫切要求。它对保障农村居民的基本生活权益，促进社会发展，维护社会稳定，推动农村经济发展与社会全面进步，都具有十分重要的意义。随着农村经济的快速发展，农村居民收入有了较大幅度的提高，农村集体经济实力逐步增强，这些都为改善和加强农村社会保障提供了物质基础。长期以来，政府在农村开展的社会救济、社会福利、优抚安置、合作医疗，以及近几年开展的社会养老保险等项工作，取得了显著的成效，积累了丰富的经验，为建立和完善农村社会保障奠定了较好的基础。
基于以上分析，建立和完善农村社会保障的总体思路是：从农村实际出发，以保障农民基本生活为目的，以制度建设为核心，社会基本保障与家庭保障、集体或企业补充保障相结合，以农村社会保障服务网络建设相配套，采取得力措施，建立起项目（内容）齐全、形式多样、覆盖面广、标准适当的多层次的农村社会保障体系。同时，不断提高其社会化程度，争取将来实现与城市社会保障的接轨，最终建立起城乡一体化的社会保障体系。
遵循上述总体思路，应主要采取如下具体对策：
1.建立和完善农村社会养老保障制度。
（1）应在土地保障和家庭保障的基础上建立农村社会养老保障体系。从一定意义上说，任何离开土地保障来谈论建立农村社会保障都是不现实或不具备普通意义的。但是，土地保障毕竟不是真正意义上的社会保障，其存在不过是我国农村社会保障制度建立过程中的一个过渡形式，必然随着工业化、城镇化的发展逐步向社会保障制过渡。而与土地保障相关的家庭保障，却是我国现阶段乃至将来都不可缺少的一种社会保障形式，因此，必须重视家庭保障在农村社会保障中的现实作用。
（2）正确规定养老保险资金的筹集和缴纳方式。在我国现阶段，农村社会养老保险资金的筹集应以个人缴纳为主，集体补助为辅，国家（政府）予以扶持。保险费缴纳标准可设若干档次，由投保者根据自身的承受能力和意愿进行选择。个人缴纳应占大部分；集体补助主要根据企业和集体经济实力合理确定，国家扶持则主要体现企业、集体补助部分给予税前列出和对开展养老保险初期的管理费用进行支持。保险费缴纳方式应当灵活。个人缴纳和集体补助的保险金均计入个人账户。
（3）切实做好养老保险基金的管理及保值增值工作。可以考虑设置事业性质的“养老保险基金管理中心”，专门从事农村社会养老保险基金的存储和管理。同时，应当建立、健全养老保险基金管理制度，如财务核算制度、审计监督制度等。养老保险基金的保值增值，应主要通过存入金融机构或购买国家债券及金融债券的途径来实现。此外，还可由地方财政担保，通过银行贷款用于地方建设。在农村社会养老保险工作做得好的地方，可以尝试设置保险基金的投资专营机构，按照市场化原则运营养老保险基金。
2.建立新型农村合作医疗保险制度。实践表明，多种形式的农村合作医疗是广大农民群众通过互助共济、共同抵御疾病风险的好办法。因此，各地应积极发展新型农村合作医疗保险制度。首先，新型农村合作医疗制度要遵循自愿参加，多方筹资，以收定支，保障适度，先行试点，逐步推广的原则。农民以家庭为单位自愿参加，乡（镇）、村集体要给予资金扶持，中央和地方各级财政每年要安排一定专项资金予以支持。筹资标准，可以先按照农民个人缴一点，地方财政资助一点，有条件的乡村集体经济组织适当扶持一点，并鼓励社会团体和个人资助的办法来解决。建立新型农村合作医疗制度后，参加新型农村合作医疗的农民看病的费用就可以从农村合作医疗基金中支付，补助的范围主要是大额医疗费用或住院医疗费用。有条件的地方，也可实行大额医疗费用补助与小额医疗费用补助结合的办法，既提高抗风险能力，又兼顾农民受益面。
3.建立和完善农村最低生活保障制度。农村最低生活保障制度是国家和社会为保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的社会救济制度。建立农村最低生活保障制度，需要注意以下两点：首先，科学确定最低生活保障线标准。确定农村最低生活保障线标准的基本要求为：既能保障农村贫困人口的最低生活，又能防止因保障标准过高而形成养懒汉的倾向。需要考虑的主要因素主要有维持农民基本生活的物质需要、当地人均国民生产总值和农民人均纯收入、地方财政和乡村集体的承受能力以及物价上涨指数。各地应在综合考虑上述主要因素的基础上，确定一个较为科学、可行的最低生活保障线标准。其次，合理界定最低生活保障对象。农村最低生活保障对象大体上包括因缺少劳力、低收入造成生活困难的家庭；因灾、因病及残疾致贫的家庭；无劳动能力、无生活来源及无法定抚养人的老年人、未成年人、残疾人等。
4.建立适应市场经济发展要求的、多渠道筹集农村社会保障资金的机制。我国农村社会保障目前存在的主要问题是资金不足。要从根本上解决这一问题，就必须建立起适应社会主义市场经济发展要求的、多渠道筹集农村社会保障资金的机制。农村的民政社会保障项目，即由财政支撑的保障项目，包括社会救济、社会福利、优抚安置、社会服务四项，是农村传统的社会保障项目。其基金的筹集应主要由政府承担。因为社会救济、优抚安置和社会福利居于国民收入再分配的范畴，体现国家对达不到基本生活水平的人群及特殊人群应尽的救助责任，体现公平的原则。当然，农村社会保障资金的筹集，不能单纯依靠国家，还必须发动社会团体和社会成员共同努力，开展互助活动。为此，首先要大力宣传社会互助的意义及好人好事，并采取激励手段提高人民群众的参与率。当前，我国一部分先富起来的人和日益发达起来的公司、集体组织，具有帮助贫困者及贫困地区的条件，即使是普通的城市居民家庭也具有对农村贫困者进行扶助的能力。中华民族一向具有扶贫济困的光荣传统。关键是要加强舆论宣传，实施正向激励，以营造有利于社会互助的社会氛围。其次，要拓宽社会互助的领域。从资助兴办农村敬老院、希望小学等公益事业到救灾募集衣被；从建立企业及国家机关对贫困村的定点帮助到城乡“手拉手”、“心连心”、“结对子”等，都属于社会互助的范围。要注重对社会互助活动的引导，使募集到现金、衣、被的管理和发放落到实处，确保社会互助的效能得到充分发挥。第三，要坚持生活救济与生产扶持相结合的原则。通过建立“救灾扶贫基金”、“村民互助储金会”等基层群众性基金组织，从资金及技术、信息上扶持灾民、贫困户、残疾人、农村退伍军人兴办经济实体或其他生产项目，发展生产，增强自我保障能力。
5.制定适合我国农村情况的农村社会保障法规，为农村社会保障健康发展提供法律依据。政府应尽快出台社会保障法及其配套法规，进一步完善农村社会保障法律法规。至于立法形式，应按照我国通常采用的“分项立法”模式，首先设立农村社会保障基本法，再在基本法之下设立专门法来约束各类项目，包括农民基本养老保险法、农民合作医疗保险法、农村工伤社会保险法、农村扶贫与灾害救济社会保障法和农村残疾人保障法等。在社会保障法整体框架中，首先，应加大社会救助法制建设，包括生产保障和生活保障；其次，应加强农村社会保险建设，包括医疗保险、养老保险等；第三，积极建立农村居民最低生活保障制度，合理界定农村居民最低生活保障制度的保障对象，科学确定农村居民最低生活保障标准，并完善农村居民最低生活保障制度的资金筹措机制。
§§第九章 国有资产运营与管理
在市场经济条件下，市场在资源配置方面发挥着基础性作用，但市场机制存在着局限性，因此需要政府的宏观调控。国有资产是政府优化资源配置、提供公共产品、促进财富公平分配、实施宏观经济调控的重要手段。近年来，随着国有资产管理体制改革和国有企业改革的不断深化，地方政府在新的国有资产运营体系下，如何对其所拥有的国有资产进行有效的运营和监管，是摆在各级地方政府面前的一个重要课题，需要不断探索，不断实践。本章从国有资产运营与管理的基本理论入手，着重对县属企业和国有资产的改革与发展，以及国有资产运营与监管体制改革等问题进行系统阐述。
