在市场经济条件下，社会保障作为社会经济发展的“安全网”和“调节器”，是应当由政府负责承办和管理的一项社会事务。积极支持社会保障工作，既是公共财政的基本任务，也是贯彻实践“三个代表”重要思想的根本要求。社会保障资金作为社会保障得以正常运行的基本保证，其分配和管理财政部门责无旁贷。但是，我国当前财政在社会保障资金的分配和管理中仍存在职责不够明确、资金筹集的主体作用没有充分发挥、预算管理不到位、社会保障补助支出的比重偏低和社会保障资金管理不规范等问题。这些问题已影响到社会保障事业的健康发展，进一步加强我国财政对社会保障资金的分配和管理，充分发挥财政在社会保障资金分配和管理中的主导作用，已成为当务之急。
一、社会保障资金分配和管理现状及存在的主要问题
根据社会保障由国家、企业、个人三方共同负担的原则，我国现行社会保障资金包括全国社会保障基金、社会保险基金和企业补充保障基金三部分。其中，全国社会保障基金是由中央财政拨入的资金，通过变现部分国有资产和股权划拨所获得的资金，经国务院批准以其他方式筹集的资金以及上述积累资金的投资收益所形成的基金，主要用于补充和调剂，以满足社保资金日益增长的需要。社会保险基金是社保资金中最重要的来源和组成部分，它是国家强制企业和个人缴费形成的，包括基本养老、基本医疗、失业、工伤和生育等社会保险项目的基金，主要由社会统筹基金和个人账户基金构成。企业补充保障基金包括企业补充养老保险基金（也称“企业年金”）和企业补充医疗保险，是由企业和个人自愿缴费形成的。从20世纪80年代后期开始，我国部分省市和行业开始建立企业补充养老保险制度。2000年，国务院《关于完善城镇社会保障体系试点方案》将企业补充养老保险规范为企业年金，作为我国多层次养老保障体系设计的第二支柱。
上述各类基金在资金来源、筹集方式以及性质、作用上各不相同，因而在管理体制和运作方式上也有所区别。从管理体制和运作方式来看，全国社会保障基金由全国社会保障基金理事会集中管理，根据财政部和劳动保障部共同下达的指令和确定的方式拨出资金，其资金按照完全积累模式，随着有关保障项目的市场化运作逐步进入资本市场，由有关管理机构委托金融机构管理运营。从20世纪90年代初开始，各类社会保险逐步统一划归政府劳动部门管理，其征收管理工作具体由劳动保障部门所属的社会保险经办机构负责，实行属地管理和分账管理。目前，大部分地区的基本养老保险和失业保险实行省级或地（市）级统筹，不同统筹地区之间，各险种之间不能调剂使用。《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》规定，基本养老保险基金实行收支两条线管理，要保证专款专用，全额用于养老保险。1999年1月国务院公布的《社会保险费征缴暂行条例》明确规定，社会保险费的征收机构由省、自治区、直辖市人民政府制定，可以由税务机关征收，也可以由劳动保障行政部门按照国务院规定设立的社会保险经办机构征收。据统计，目前全国已有18个省、自治区、直辖市的人民政府规定，社会保险费由地方税务机关征收，其他地方仍由社保经办机构征收并使用。企业年金基金归企业和个人所有，政府给予一定的税收优惠，以鼓励支持其发展，但不承担管理、运营和担保责任。
近年来，随着社会保障各项政策措施的落实，社保资金规模逐步扩大，筹资渠道不断拓宽，资金积累不断增长，资金管理逐步规范，但还存在很多问题。主要表现在以下几方面：
1.社会保障资金筹集机制不规范，负担不公平。从地区来看，由于历史负担的不同，加上社保统筹层次低，不同地区的社保负担有很大差异。以基本养老保险为例，2001年，企业承担的基本养老保险缴费率在新兴工业城市的深圳仅为6%，在持续发展中的北京为19%，而在老工业基地的武汉却高达24%，高低之间相差18个百分点。从山东来看，各地也不相同，济南为22.1%，青岛为23.6%，淄博为22.1%，威海为17.9%，烟台为19.2%，临沂为19.1%。这种不平等的格局不仅影响了地区经济的竞争力和对外资的吸引力，而且还直接阻碍着养老保险统筹层次的提高。
从企业来看，负担不均衡。以2000年为例，在全国城镇21274万从业人员中，国有企业职工9259.9万人，国有企业职工90%以上参加了基本养老保险与失业保险，其他保障项目的参加者也大多是国有企业职工，而其他企业，有的参加了社会保险的一项或多项，有的根本未参加社会保险。按照目前的标准，由企业缴纳的基本养老保险缴费率平均为22%、失业保险费率为2%、医疗保险费率为6%、工伤与生育保险费率为2%~2.5%，几项合计，则企业需要缴纳相当于工资总额32%~32.5%的社保费，如果再加上职工个人缴纳的份额，还将提高10个百分点而未被社保覆盖的企业却可以不承担任何社保费的义务。这种状况的直接后果是，一方面国有企业因承担着与其他企业不同的社保缴费义务而造成其人工成本结构与其他企业的巨大差异，国有企业负担加重，不利于市场经济条件下国有企业的生存、竞争和发展；另一方面则直接诱使企业不参加社会保险，或者拖欠社保费，从而增加了社会保障制度推进的阻力，并加大了社保改革的成本。
从个人来看，国有单位与非国有单位职工、本地户口与外地户口居民、机关事业单位与企业职工、城镇居民与农民的社会保障权益，均与个人身份及等级密切相关，并因身份与等级的差异而形成极不平等的格局，它直接损害着社会保障的公平与公正，阻碍着统一劳动力市场的形成，同时直接诱导着人们福利价值观念的不当选择，最终激化社会成员之间的冲突，造成社会危机。
2.社保资金收缴难度大，增长缓慢。由于现行社保筹资的方式、制度缺乏应有的法律保障，因此，在征收力量不足，手段缺乏刚性的情况下，拖欠、不缴或少缴保险金的现象较为普遍。有些单位将社保费指责为乱收费，常以无法可依为由拒绝缴纳；更有个别企业，侵害职工的合法权益，千方百计少报缴费工资总额或少报人数以减少缴费，甚至设立银行空账号，无理拒缴社保费，社保资金的收缴面临很大的困难。以基本养老保险基金为例，山东省泰安市养老保险基金收缴率2001年为86.43%，2002年87.2%，略高于全国平均水平。从清理欠费情况来看，截至2001年6月底，全国清理收回企业欠费55.37亿元，仅占年初累计欠费的15.12%，占当年清欠任务（130亿元）的42.59%，而同期累计欠费净增额达23.26亿元，有的欠费甚至因企业关门或企业确实无法恢复生产经营，但根据有关政策又不能破产而形成“死账”。同期资料还表明，欠费达1000万元以上的企业达230户，累计欠费51.30亿元。企业欠费的增加，势必造成社保基金收不抵支的矛盾，影响职工的切身利益，也危及社会的安定。由于社保基金收缴困难，企业欠费严重等情况，致使社保基金增长甚微，有的地区甚至呈负增长。
3.社保基金缺口在扩大，面临巨大的支付风险。以基本养老保险为例，首先，在社会统筹和个人账户相结合的养老保险模式下，当年筹集的养老保险缴费收入用于离退休人员当年养老金发放后应留有一定数量的结余。然而，我国改制后的现实情况是：1999年，全国有25个省级地区养老保险基金当年收不抵支，收支缺口达187多亿元；2000年收支缺口为357亿元。2002年，山东省全省17个市有11个市的企业职工基本养老保险基金当年收不抵支，收支差额7亿多元。其次，我国在90年代中期，设计养老保险模式时，选择了统账结合的部分积累制，试图通过20%的统筹和8%的个人缴费率来抵御未来老龄化的冲击。可当时的设想是基于工资与储蓄利率基本同步增长，且基金投资回报率高于储蓄率2个百分点。然而，经济的波动和资本市场的不成熟使基金难以保值增值，统筹基金不断透支个人账户，使个人账户空账运转，由转型带来的基金缺口至今尚未填补。从目前的研究成果来看，旧体制遗留下的养老保险隐性债务的规模大致为3万亿元左右。尽管按照养老保险的运营机理，这一巨额历史欠账的偿还具有长期性的特点，但是，随着时间的推移，这一巨额历史欠账不但会日益显性化而需要偿还，并且已经引发诸多难题。一般来说，旧体制下的历史欠账应当主要由政府承担，并予以特殊处理。现行制度的设计者虽然没有明确的偿还建议，但新制度的规则和筹资方式已经隐含着偿还的承诺，即已退休职工的养老金通过当期的社会统筹缴费来解决。这就意味着在现行体制下，企业和在职职工要同时承担退休职工的养老金的支付和在职职工未来养老金积累的双重任务。当社会统筹缴费根本不足以支付离退休职工的养老金时，最便捷的办法就是利用社会统筹和个人账户混账管理的便利，直接挪用个人账户资金，结果是已按新体制缴费的在职职工的个人账户变成了空账。从全国来看，目前个人账户的空账规模已经达1900多亿元。个人账户空账运营不仅为未来养老金的支付留下隐患，而且使现行部分积累制存在蜕化成现收现付旧体制的可能。
4.国家财政的支持没有完全到位，甚至缺位。目前，需要由政府主导的社会保障公共事务存在政府缺位或尚未完全到位问题。其中最突出的就是按照公共财政要求，应列为预算内收支的社保基金，却在制度上列入预算外收支，财政在社保资金的筹集、支付、运营、管理和监督方面难以介入，由于缺乏强有力的收入弥补机制和监督制约机制，没有受到严格的公共管理和监督，使资金被挪用流失，出现“社保不保”等严重问题。另外，国家财政对社保资金的支持不到位。虽然近几年国家财政对社会保障的支撑作用在逐年加大，从1997~2001年，中央本级财政对基本养老保险金、下岗职工基本生活保障基金等的补助，从20多亿元持续增长到700多亿元，但这种增长仍未促使国家财政在社会保障方面完全到位。一方面，国家投向社会保障的财力依然偏少，总量严重不足。国外部分政府中央财政用于社会保障的支出占中央财政总支出的比重分别是：加拿大39%，日本37%，澳大利亚35%。目前，我国社会保障支出，即使将行政事业单位医疗经费、离退休经费、抚恤和社会福利救济事业费、社会保障补助支出全部统计在内，占财政支出的比重也只有11%~12%，如果仅计算基本养老保险基金补助、下岗职工生活保障支出和城市居民最低生活保障支出，占国家财政支出的比重仅有3%左右。另一方面，地方财政对社会保障的支持大多处于缺位状态。
二、加强财政对社会保障资金分配和管理的设想
1.进一步明确财政在社会保障资金分配和管理中的职责。只有明确财政在社会保障资金分配和管理中的职责，才能找准财政在社会保障资金分配和管理中的位置，也才能充分发挥财政在社会保障资金分配和管理中的主导作用。改革开放以来，特别是随着社会主义市场经济的深入发展，国家财政越来越注重发挥社会经济稳定的职能作用并为之投入了较大的财力，但总起来说，国家财政在社会保障活动中的主导作用还没有充分发挥。究其原因，主要是因为我国现行分散的社会保障资金管理体制下，各方面对财政在社会保障中的职责认识不够统一，加之政府部门协调不力，劳动、人事、卫生、民政等部门从本位主义出发，受经济利益驱动争办社会保险，并自成体系，结果是一方面社会保障政策不一，业务互有交叉，扯皮推诿现象时有发生；另一方面各级政府难以统一协调社会保障工作，财政部门在社会保险资金的筹集、支付、运营和监督方面难以介入或介入不到位。因而进一步明确社会主义市场经济条件下财政在社会保障资金分配和管理中的职责，成为当务之急。
根据我国的具体国情并借鉴国外财政参与社会保障资金分配和管理的成功经验，我们以为，在当前社会主义市场经济条件下，我国财政在社会保障资金分配和管理中主要职责是：（1）依法参与社会保障体系的总体设计，负责制定社会保障财务管理的具体政策，制定和调整各项社会保险基金的收支标准、范围及其他政策。（2）建立社会保障预算对社会保障资金实施预算管理。（3）以强制性征税的形式直接参与社会保障资金的筹集，以保证社会保障资金充足、可靠。（4）在社会保障预算支出安排上严格按照规定的统一标准和程序及时拨付资金，并建立社会保障备付金，负责弥补各项社会保险基金的不足。（5）负责核定和拨付各类社会保险经办机构的经费。（6）对社会保障资金的筹集、使用和各项社会保险基金的运营实施有效的财政调控和监督，以保证社会保障资金规范运作及保值增值。
2.尽快开征社会保障税，充分发挥财政在社会保障资金筹集中的主体作用。借鉴国外成功经验，在我国开征社会保障税不仅必要，而且可行。首先，开征社会保障税不仅符合马克思主义关于社会总产品分配的原理，而且充分体现了国家、企业和个人三方共同负担社会保障开支的原则。其次，开征社会保障税可以借助税收征收的统一性、强制性、固定性和连续性，既强化社会保障资金及时、足额、稳定的筹集，又可以避免参与者与收费者双方的随意性。再次，开征社会保障税可以借助我国已拥有的较为健全高效的税收征管体系，既节省大量筹集费用，又便于进行全面系统的管理和监督。最后，开征社会保障税只是社会保障基金筹集方式的改变，不会普遍增加企事业单位和个人的经济负担，加之公民的纳税意识正在逐步增强以及社会保障税专税专用，最终受益者是个人，不仅有利于提高国民的社会保障和自我保障的意识，树立正确的社会保障观念，而且必将受到企事业单位和个人的拥护和欢迎。
我们对我国社会保障税的总体设计是：（1）我国社会保障税的法定纳税义务人应包括各类企事业单位和个人。这里有一个问题需要引起注意，即对于行政机关、社会团体和由国家财政拨款的事业单位不应作为社会保障税的纳税义务人。因为对它们征税实际上是对财政的行政事业经费支出征税，无实际意义。（2）按照国际惯例，我国社会保障税的课税对象就企事业单位而言是一定时期支付的工薪总额；就在职职工个人而言是指一定时期个人从企业或单位领取的工薪收入额；至于个体经营者则以其经营收入扣除经营成本后的净所得额作为课征对象。为了体现社会保障税累退性的特征，笔者建议，应规定“最高应税限额”，对于纳税人超过限额部分的工资薪金或生产、经营利润不再征税。（3）考虑到目前国家经济发展水平和企业承受能力，考虑到与我国现行的社会保险收费较好地衔接，本着征税简便、降低税收成本的原则，根据社会保障税的专款专用和受益原则要求，社会保障税的税率可以根据基本养老保险、基本医疗保险和失业保险等保险项目统一设计综合比例税率予以征收。（4）我国社会保障税的征收应按属地原则由税务部门按月计征、年终清缴。在具体征收方法上可采用“源泉扣缴”和“申报纳税”相结合的方法。
3.完善社会保障预算，对社会保障资金实施全面的财政预算管理。社会保障预算是国家用来反映各项社会保障资金收支活动的计划。它作为政府预算的重要组成部分，是国家财政全面反映、管理、监督各项社会保障资金收支活动的重要手段，也是建立健全社会保障体系的重要保证。我国目前对社会保障资金的预算管理主要有两种形式：一是社会救济、社会福利和优抚安置资金，一般来源于一般性的税收收入，直接列入政府经常性预算管理；二是社会保险基金，纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，尚未纳入预算内管理。党的十四届三中全会已经明确提出，国家预算要按复式预算形式编制，建立政府公共预算和国有资产经营预算，并根据需要建立社会保障预算。
此外，有一点必须特别强调，社会保障预算作为一种特种基金预算，其年终结余必须结转下年继续使用，不得与经常预算和建设预算调剂使用，不得提取任何形式的基金，更不得擅自改变用途，挪作他用。如果结余基金充足，除按规定预留必要的支付费用外，其余部分可用于购买国家债券和其他具有良好流动性的金融工具，包括上市流通的证券投资基金、股票、信用等级在投资级以上的企业债、金融债等有价证券，以确保其专款专用和保值增值。据2003年2月27日《中国劳动保障报》报道，截至2002年12月31日，我国社会保障基金总资产已达1241、86亿元，累计实现收益30.84亿元，其中2002年实现收益21亿元，收益率为2.75%。
4.逐步提高政府财政对社会保障的补助支出。政府作为举办社会保障的主体，除了制定制度规则以外，还应防范和处理由此产生的各种风险。几乎所有建立社会保障制度的国家的社会保障都离不开政府财政定期或不定期的补助，以弥补社会保障（险）收入的不足。近年来，随着我国社会保险，特别是养老保险隐性债务日益显性化，不少地方基本养老保险基金当年收不抵支，而且缺口巨大。自1998年以来，国家财政特别是中央财政增加了对基本养老保险和城市居民最低生活保障等方面的社会保障补助支出。2001年，财政社会保障基金（主要是基本养老保险基金）的补贴支出达到786.22亿元，占当年财政总支出的3.75%。面对日益严峻的社会保障压力，客观上要求财政在财力有限的情况下，千方百计调整支出结构，尽可能多地安排对社会保障补助支出，逐渐提高社会保障补助支出占财政支出的比重。
目前，我国正在着手建立公共财政基本框架，政府财政支出结构要按照公共财政的要求进行调整。首先，政府要做到廉价优质，就必须压缩偏高的行政管理支出；其次，政府财政支出要逐步退出对一般竞争性领域的投资，这些都为建立社会保险补助支出制度，提高养老保险补助支出提供了可能和难得的契机。据有关专家预测，未来5~10年，通过政府财政支出逐渐退出一般竞争性领域和建设性支出债务化、行政管理支出的适当压缩以及其他支出的合理控制，财政能腾出用于社会保障补助支出的财政资金占财政支出的比重可达到10%以上。
5.加快社会保障立法进程，强化执法监督检查，使社会保障资金管理法制化、规范化。市场经济是法制经济，加快社会保障立法是关系社会保障体制政策和社会保障资金管理的一个根本性问题。我国的社会保障制度虽然实施多年，但是全国统一的社会保障立法进程却十分缓慢，至今还没有一部统一的社会保险方面的立法。过去制定的一些有关法规、条例，不仅内容不全面，而且不少时过境迁，难以继续执行。近年来，在社会保障制度的改革试点阶段，国家有关部门和各地陆续出台了许多单一的和地方性的暂行规定及管理方法，这不仅是必要的，而且是可行的。为了尽快建立与我国社会主义市场经济体制相适应的规范化的社会保障体系，我们应当将成功的政策措施上升到法律法规，加快社会保障方面的立法进程，尽快出台《社会保险法》、《社会救济法》和《社会保险税法》等法律法规，理顺社会保障资金分配和管理关系，规范社会保障资金的运行机制，使社会保障资金管理法制化、规范化，以确保社会保障事业顺利进行。
