经营性国有资产的运营效率直接影响着国民经济的质量。为了保证经营性国有资产运营的效率，需要加强对国有资产运营的监督及审计。经营性国有资产运营涉及微观层面和宏观层面，在很长一段时间内，各方一直关注并重视微观层面的监督及审计，宏观层面的监督及审计没有得到足够重视。除此以外，对经营性国有资产运营的监督及审计，缺乏立法的要求及规定。但是，随着《企业国有资产法》的颁布及实施，对经营性国有资产运营的监督及审计有了明确的法律规定。按照《企业国有资产法》的规定，既要对微观层面的国家出资企业进行监督及审计，又要对宏观层面的国资管理机构进行监督及审计。在微观层面与宏观层面的监督及审计，除了要强化财务及风险控制方面的监督及审计外，还要把信息公开披露纳入监督及审计的范围。社会公众有定期及时获知国有资产运营信息的权利，无论是国家出资企业，还是国资管理机构，都有定期披露信息的义务。
国家出资企业的国有资本出资，决定了国家出资企业必须接受来自多方的监督——政府多部门的监督、人民代表大会监督（简称人大监督）和社会公众形式多样的外部监督，多方多角度的监督形成了对国家出资企业最强有力的监督网。国家出资企业在接受监督的前提条件下，依法经营，参与市场经济活动。从监督主体发挥的作用来看，依旧是政府部门监督为主，其他监督力量相对薄弱。因此，下一阶段应在继续发挥政府部门监督作用的基础上，进一步强化人大及社会公众对国家出资企业的监督。
一、对国家出资企业进行监督的方式
政府的部门监督、人大监督（含人大常委会）和社会公众的外部监督共同形成对国家出资企业的综合监督体系。从国有资产的委托代理关系角度来看，这是委托代理链中各个利益相关方的权利诉求。各监督主体从不同的角度对国家出资企业进行合力监督，用不同的方式传递着相同的信息：充分保障被国家出资企业占有或使用的经营性国有资产的安全，维护国家和人民的权益不受侵犯。
1.政府的部门监督
政府相关部门对国家出资企业的监督主要由国资管理机构的专职监督和其他行政主管部门的辅助监督合力而成。部门之间在职能上互补协调，从不同角度对企业使用经营性国有资产的各项活动进行监督。
（1）国资管理机构的监督。国资管理机构是政府设立的履行国有资产监督管理职责的部门，它与一般的经济管理部门有所区别。一般的经济管理部门是从政府公共管理的职能角度出发，进行宏观经济管理或行业管理；国资管理机构则是代表政府履行出资人职责，其与政府之间存在“隐性”的委托代理关系，国资管理机构与国家出资企业之间是纯粹的市场经济条件下的投资与被投资的经济关系。
首先，国资管理机构应遵守《公司法》的具体规定，从出资人的角度对公司进行监督。
其一，国资管理机构通过其选派的股东代表参与公司股东（大）会，形成股东的外部监督。股东（大）会上，国资管理机构的代表参与决议以下事宜：决定公司的经营方针和投资计划；选举和更换非由职工代表担任的董事、监事，决定有关董事、监事的报酬事项；审议批准董事会的报告；审议批准监事会或者监事的报告；审议批准公司的年度财务预算方案、决算方案；审议批准公司的利润分配方案和弥补亏损方案；对公司增加或者减少注册资本做出决议；对发行公司债券做出决议；对公司合并、分立、解散、清算或者变更公司形式做出决议；修改公司章程，以及公司章程规定的其他职权。
其二，国资管理机构帮助国家出资企业构建完善的法人治理结构，形成对企业的内部监督。依据《公司法》，完整的法人治理结构要求在企业内部形成“三会一层”［股东（大）会、董事会、监事会和经理层］，它们的职能相互独立且互补，形成利益相互协调和制衡的内部决策机制、执行机制和监督机制。由全体股东组成公司的权力机构股东（大）会，股东（大）会由出资人代表构成，决定公司的重大决策；股东通过股东（大）会选举董事会董事（非职工代表担任的董事），由董事负责管理公司，董事会受委托执行股东（大）会的决议、决定公司的经营计划和投资方案、制订年度财务预决算方案、制订公司的利润分配方案和弥补亏损方案等；董事会任命经理，由经理主持公司的生产经营管理工作，负责组织实施董事会决议、公司年度经营计划和投资方案，负责拟订公司内部管理机构设置方案和基本管理制度，负责制定公司的具体规章等，经理对董事会负责；由股东（大）会选举的代表和职工代表大会选举的代表共同组成监事会，监事会负责监督董事会和经理的活动，确保投资者的利益不受侵害。“三会一层”结构改变了所有者缺位和权责不清的现象，法人治理结构中每个环节责权明确，各司其职，在公司内部形成紧密的层层监督的责任约束体制。
其中，监事会依照法律和行政法规以及公司章程的规定专职履行监督职能：监事会负责检查公司财务；对董事、高级管理人员执行公司职务的行为进行监督，对违反法律、行政法规、公司章程或者股东（大）会决议的董事、高级管理人员提出罢免的建议；当董事、高级管理人员的行为损害公司的利益时，要求董事、高级管理人员予以纠正；提议召开临时股东（大）会，在董事会不履行召集和主持股东（大）会职责时召集和主持股东（大）会；监事可以列席董事（大）会，并对董事会决议事项提出质询或者建议；监事会在发现公司经营情况异常，可以进行调查；必要时，可以聘请会计师事务所等协助其工作；监事会还享有向股东（大）会提出提案等职权。
其三，国资管理机构负责考核管理者的业绩，健全选人用人机制。通过建立严密的考核体系和实施公正合理的奖惩措施，完善激励约束机制。其中，考核内容主要包含：经济效益指标，比如有利润、净资产收益率；资产运营目标，比如资产保值增值率。考核还将年度考核和任期考核统一起来。对人的监督是企业监督中最重要的一环，只有严格规范企业管理者的行为，同时对那些优秀的管理者进行适当的激励，才可能在企业内部形成强大的凝聚力。在发挥人力资源作用的同时，维护所有者权益。
其四，国资管理机构对所出资的企业进行财务监督，建立国有资产保值增值指标体系，维护国有出资人的权益。国家出资企业中的国有独资企业和国有独资公司需要定期向国资管理机构报告财务状况、生产经营状况和国有资产保值增值状况。国资管理机构可以根据需要，委托独立的中介机构对其财务会计报告进行审计。在国有控股公司中，国资管理机构可以通过股东（大）会决议，由控股公司聘请独立的中介机构对公司的年度财务会计报告进行审计。
其次，除了从出资人的角度进行监督外，国资管理机构还可以从以下几个方面对企业进行监督：
其一，立法角度。国资管理机构依据国家相关法律法规（如《公司法》、《企业国有资产法》等），制定针对国家出资企业的法规，监督所出资企业贯彻落实国家安全生产政策及其他各项法律法规，规范企业的生产经营行为，从制度层面形成对企业的有效监督。
其二，预算监督。国资管理机构是国有资本经营预算的编制机构，也是执行机构和中间环节的管理机构。其参与制定与预算有关的管理制度和管理办法，负责审核国家出资企业的年度预决算，负责组织国有资本收益的上缴等。通过这些工作，形成对企业经济活动的预算监督。
其三，其他方式监督。国资管理机构还通过核准和备案国有产权交易和上市公司的国有股权交易等方式进行监督。
（2）其他相关政府部门的监督。其他政府部门也在经营性国有资产管理中发挥着不可或缺的作用，如电监会和能源局在电力资产重组上发挥着协调和监督的作用，发改委对国家出资企业的重大固定资产投资项目进行审批。还有一些政府行政部门对企业发挥着间接的监督作用，如组织部门负责部分中央企业高层管理人员的任免和考核，在监督审计管理人员的经济责任时，对其所任职的企业也附带进行监督。
2.人民代表大会的监督
我国的国有资产属于全民所有，即全体人民享有国有资产的最终所有权。因此，监督国有资产运营的权力也应由全体人民来行使。由于国有资产的不可分割性，全民监督的公共决策成本过高，所以全民必须通过“委托代理”机构来对国有资产行使监督权。我国的政体是人民代表大会制度（简称“人大制度”），人大制度是从政治组织上保障人民实现当家做主的民主制度，全国人民代表大会是我国最高权力机关。从制度上说，人大就是被赋予监督权的机构。
（1）法律赋予人大对国家出资企业进行监督。《宪法》规定：中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会；国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。《宪法》作为我国的根本大法，赋予了人大监督权，这是国家监督体系的重要组成部分。人大监督的目的在于确保《宪法》和法律得到正确的实施，确保公民、法人和其他组织的合法权益得到尊重和维护。
《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》。
（2）人大通过多种途径履行对国家出资企业的监督职能。人大监督主要通过审批国有资本经营预算、听取专项报告和组织执法检查等多种方式来实现。
第一，审批国有资本经营预算。人大应该是国有资本经营预算的审批主体：其一，人大代表广大人民的利益，国有资本是我国全体人民的创业结晶，理论上属于全体人民，国有资本的收入和支出，存量和增量的变化，都应当而且必须接受人民的监督；其二，《宪法》和《预算法》赋予了人民代表大会政府预算的审批监督职能；其三，人大负责审批国有资本经营预算满足社会主义国家依法理财、民主理财的根本要求，是国有资产取之于民、用之于民的重要体现。
国有资本经营预算是国家以所有者的身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算。人大主要从预算编制内容的合理性来进行审核。首先，人大应严格地审查预算收入与支出，规模是否合理，是否符合国家的宏观政策，是否有利于发挥国有经济的调节作用，是否有利于经营性国有资产的保值增值。其次，由于预算实行单独编制，预算支出按照当年预算收入规模安排，不列赤字。针对这些编制要求，人大必须严格地进行预算资金的跨年度收支分析，保证“不列赤字”的规定落到实处。最后，人大应对一些非正常收益的可持续性进行分析，对于那些由于企业改制上市或出售资产而产生的非持续性收益，人大可以进行相对应的年度支出规模监督，杜绝盲目使用这部分不可持续收入的行为。
预算审批使得经营性国有资产在投入运行之初，人大就开始发挥监督作用，在经济行为发生之前进行把关，监督国家出资企业的经营活动和国有资产的使用情况。通过硬的预算约束监督，在一定程度上规范了企业的行为，促进企业提高自身的运营效率，减少盲目投资和盲目扩张等现象。因此，人大对国有资本经营预算的审批更好地维护了国家和人民的利益不受侵犯。
第二，听取和审议专项工作报告。各级人民代表大会常务委员会有权听取和审议本级人民政府履行出资人职责的情况和国有资产监督管理情况的专项工作报告。通过审议专项工作报告，人大常委会可以全面地了解经营性国有资产的运营和保值增值情况，间接地监督企业的经营活动。
第三，组织执法检查方式。执法检查是人大常委会履行监督职能、行使宪法和法律赋予的监督职权的重要体现。人大常委会组织执法检查使之可以对经营管理国有资产的运营进行全方位、多层次的监督。
第四，进行特定问题调查。各级人大常委会对属于其职权范围内的事项，需要做出决议、决定，但有关重大事实不清的，可以组织关于特定问题的调查委员会。调查委员会进行调查时，有关企业和公民都有义务向其提供必要的材料。
特定问题调查是人大常委会监督企业的一种方式，通过这种方式，人大常委会可以针对经营性国有资产使用过程中为公众所关注的问题进行调查。这种监督能够及时地发现问题并解决问题，减少由于少数内部人的不合法行为而导致的经营性国有资产的流失现象。
3.社会公众的外部监督
随着中国社会民主化进程的日渐加速，社会公众的权利意识逐步觉醒，社会公众参与监督管理国家和企业的意识也越来越强，开始要求行使监督权，从国有资产运行的外部密切地关注经营性国有资产的安全。
社会公众的外部监督是一种高效率和低成本的监督方式。世界上没有不透风的墙，企业的任何暗箱操作和权钱交易都不可能做到密不透风，即使其可以隐瞒过国资管理机构和国家相关执法监察部门。但是，在社会公众的关注下，想要蒙混过关是非常困难的。从数据上看，大多数国家出资企业的违法事件都是在社会公众的监督下被曝光的，社会公众的外部监督已经形成了不可忽视的无形的外部监督网。
目前，社会公众的监督主要是通过媒体、信访、电话举报等渠道实现。鼓励社会公众进行监督并创造条件让其进行监督是完善经营性国有资产监督体系的重要一环，也是减少政府监督成本、提高监督效率的重要途径。通过社会公众的外部监督对国家出资企业的管理人员形成一定的威慑和后果预期，在一定程度上减少了其不合规使用国有资产的可能性。
二、重视并允许社会公众对国家出资企业行使监督权
社会公众的外部监督具有高效率和低成本的特点，通过鼓励公众的外部监督还可以达到还权于民的效果。因此，国家应该采取积极的政策措施，加强社会公众对国家出资企业的外部监督，赋予人民应有的知情权，给予公共媒体充分的独立性。通过外部监督体系的逐步建立和各种渠道的逐渐畅通，达到构建和谐社会的目标，实现国有经济实力和社会民主状况的全面提升。
1.社会公众应该能够充分行使知情权
中共十七大报告强调民主监督的重要性，要求“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”，这是对《宪法》赋予人民的权利的进一步阐述。知情权从法理上定义为公众对与其相关的信息获知的权利。在西方国家的预算管理制度中，公众的参与渠道是畅通的，西方国家通过议会辩论制度、议会听证制度等制度安排保证公众对国家管理的知情权和监督权，与此相对应，公众对预算管理的参与意识和参与能力得到了很大程度的提高，形成了公众与政府之间的良性互动。我国虽然从法律上规定了社会公众对政府事务享有一定的知情权，但缺乏具体的制度安排；社会公众受传统观念的影响，参与意识也较为淡薄。政府在接受人民让渡的诸多权利之后，实际上成为信息的垄断者，往往只有政府才能获得最权威、最全面的经济信息、社会信息和外部信息等，社会公众往往是滞后的获知群体。目前，我国正处在民主化和法制化进程加速的新时期，社会的进步发展、法制水平的提高都必须以人民当家做主水平的提高为前提。因此，有必要采取措施充分实现人民的知情权。
在关系国家出资企业的管理方面，公民的知情权包括对国家出资企业的生产经营情况、财务情况、重大投融资和改制等活动的知情权和监督权。目前，新出台的《企业国有资产法》规定社会公众对国有资产经营管理的监督权，国家出资企业特别是国有的独资性质的企业，本质上是人民自己的财产，企业公开信息不仅仅是给予公民知情权，更是应当赋予国有资产最终所有者的权利。因此，公众理应要求企业的经营管理过程公开化、透明化，以此保障资产所有者的知情权，发挥公众的监督作用。
2.社会公众的外部监督更多地表现为媒体的监督
一般意义上的社会公众监督具有无组织性和非系统性，但是，随着现代信息技术的发展，媒体监督（主要是指报纸、刊物、书籍、广播等）特别是现代媒体（电视、网络等）开始成为社会公众外部监督的主要方式。媒体监督对促进社会公平，预防腐败和减少资产流失起到积极的作用。媒体对国有资产的监督是一种及时、连续、全面、系统和专业的监督，媒体强调报道的可信度和准确性，日益流行的网络媒体本身具有不受空间限制的优势，这一切都决定了媒体在国有资产监督方面扮演了不可替代的重要角色。从2004年中航油事件中媒体的事后报道到2008年媒体对电信重组的全程跟踪，媒体的监督作用在不断完善和加强，监督方式开始从事后监督开始转为事中监督。
社会主义市场经济体制下，有效的媒体监督要求媒体本身具有独立的身份和非政治的利益诉求，要求媒体从业人员具有较高的职业素养。最关键也是最重要的是需要国家法律赋予媒体公正报道的免责权、对相关机构人员的质询权和跟踪采访权以及相关信息的获取权和报道权。
首先，立法保护媒体的独立性。我国媒体必须接受政府部门的严格监管，国家行政部门或国资管理机构可能会出于自身利益考虑干预媒体的工作，给媒体施加压力，造成媒体报道的不公正、不全面。政府的随意干预必然使媒体丧失独立性，也就难以真正形成有效的外部监督。国家应当抓紧制定相关法律，保护媒体对国家出资企业的监督报道权。
其次，创新媒体监督模式，鼓励媒体进行事前监督和事中监督。从各类监督的效果来看，事前监督可以最大限度地预防不合法的行为发生；事中监督是一种过程监督，可以约束企业和相关人员的行为，对其形成预警；事后监督则仅仅是一种披露的职能，往往发生的损失已经无法挽回。因此，应该拓宽媒体的信息获取渠道，加大工作力度和深度，使之能更多地对国家出资企业的经营管理以及一些重大事项进行事中或事前的报道，减少国有资产的不必要损失。
三、人民代表大会的监督应该有更加具体的手段
目前，在对国家出资企业的监督中，人大的监督职能并没有充分地发挥出来，人大应该进一步创新监督方式和监督手段，帮助人民看管好这部分国有资产。通过国家出资企业的生产经营活动实现经营性国有资产的保值增值不仅是口号和目标，更是一项复杂的涉及多方面知识和技术的综合性工作。人大的监督职能也不能只是浮于表面的过场投票表决，而应切实深入到企业的日常生产经营活动中。
1.人大常委会下的特设机构专门负责国有资产的监督工作
企业的生产经营行为具有连续性，每年召开一次的人代会无法满足日常监督的工作要求，有必要在人大常委会（或人大财经委）下设立专门机构，负责国有资产的日常监督工作和重大事件监督。由专门机构负责处理这些工作，一方面，可以提高监督的时效性，让人大监督从事后监督变成事中、事前监督；另一方面，特设机构的存在以及其与企业和政府相关部门的常规沟通，使其进行的工作更专业，更有针对性。
2.人大外派的监事会进驻国有独资企业和国有独资公司
可以尝试由人大常委会委派监事会进入企业履行监事会职责，以此代替原来由政府国资管理机构派出监事的监督方式。
目前，针对国资管理机构的外派监事会行为，主要有以下一些顾虑：国有独资企业和国有独资公司的管理者均由国资管理机构负责任免，将监事会的任免权也交给国资管理机构，则企业的管理机构和监督机构将同时由一个机构任免，对同一个机构负责。一方面，企业内部监事和管理人员难免产生复杂的利益关系，影响监事监督工作的独立公正；另一方面，监事会的职能是对企业的管理人员和经营活动的监督，防止企业资产由于内部人控制而损失。由于国资管理机构和企业管理人员关系复杂，一旦出现共谋，由国资管理机构派出的监事会极有可能参与这种共谋，或简单的坐视不管，由此会导致国有资产由于制度漏洞而白白流失。
所以，可以尝试由人大负责委派监事组成监事会进行监督。人大与企业没有出资关系，更不存在行政上下级的关系，从公司治理的角度来看，如果从人大派出监事会更能够发挥出监事会独立公正的监督作用。
3.人大可以借助独立的中介组织对国家出资企业进行专项审计
对国家出资企业的监督，特别是预决算报告的监督，必然要涉及企业的财务报表和数据资料。人大代表中懂得财务的专业人士不多，这影响了人大审批工作的质量。人大可以借助中介组织的力量，在召开会议之前，聘请中介机构在财务报表完成的有效时间内进行专项审计，以此来提高人大对企业的监督质量。
