市场经济体制下，企业的合并重组应是一种单纯的经济行为，即市场主体在价值规律的作用下主动地调整存量资产，以提升自身的竞争力。但是，在中国经济的转轨时期，许多国企之间的合并重组并不是由市场主体—国有企业来自行决定。一方面，许多国有企业的自身实力有限，主动进行合并重组的实力不够；另一方面，国内资本市场发展的不充分影响了合并重组的进行。特别是考虑到国有资产的特殊性质，合并重组行为具有了一定的政治意义，部分重要企业的合并重组甚至被喻为关系国家安全。因此，早期国有企业的合并重组大都是在政府的撮合下进行，企业的自主性不强。新的国有资产管理体制下，中央及地方政府履行出资人职责，他们是国有股权的持有者。股份制改革之后，各级政府特别是地方一级政府手中聚集了一大批分散的竞争力不强的中小国有企业股权，这些分散的股权大大削弱了国有资本整体实力，增加了国资管理机构的工作量。无论是从更好地进行管理即发展壮大国有经济的角度出发，还是从优化配置资源的角度出发，整合国有股权都是必要的。在资本市场逐步健全的同时，通过股权划转可以实现国有企业的合并重组，做大做强一批国有企业。与此同时，也可以实现加速国有企业产业升级和提高国有资产的质量的目标。
一、国有股权划转可以实现国有企业的合并及做大
目前，我国国有经济依然没有改变分布过广、整体素质不高的局面。要提高国有经济的实力和竞争力，必须将有限的国有资本投入到需要国有经济布局的重要行业和关键领域中去，做大和做强这些行业领域内的国有企业。企业的做大做强，一方面可以通过自身积累来实现，另一方面可以通过合并重组来实现。要通过自身积累实现做大做强，不确定因素较多，而且需要的时间较长（往往需要经过多个生产周期）。考虑到目前许多国有企业中国有资本小而散的客观事实，通过这种方式实现做大做强，难度更大。因此，政府可以通过划转国有股权，用行政推动的方式来促进国有资本的流动，进行国有经济的布局调整，优化产业结构。通过划转国有股权，将政府控制的国有资本进行整合，这种整合可能是在同级政府内部进行的，也可能是跨政府级次或跨地区的；可能是同一产业和同一部门内进行的，也可能是跨产业和跨部门进行的。无论采取何种形式来划转国有股权，都可以在短期内增强这部分国有企业的规模和实力，提高国有资本的流动性和增值性。
1.同政府级次的国有股权划转及国企合并
国有股权划转常发生在同级政府间或同一政府主体内。新的国有资产管理体制下，中央和地方政府分别履行国家出资企业的出资人职责，监督管理本级国有资产。从管理成本上看，本级政府是本地区国有资产信息的优先获取者，是本级新增国有资产的主要出资人，本级国有资产质量的好坏和盈利能力的高低，往往决定了本级政府收入的多少、本地区经济发展的好坏，影响着社会就业等诸多问题。而且，从国家法律规定来看，同级次政府之间进行国有股权划转，其审批环节比较简单。因此，在同一政府内部或同级政府之间更有动力进行股权划转，实现国有企业的合并及做大。这种国有资产重组主要针对同行业内存在资源重复配置、企业之间存在市场重叠或存在资源优势互补等状况。
2.不同政府级次的国有股权划转及国企合并
计划经济体制下，国有资产管理实行条块管理，每一级政府都拥有一定国有资产的控制权和使用权，而在政绩和经济发展的压力下，每一级政府都有进行大而全的经济建设的冲动。因此，国有经济的全覆盖不仅是横向范围内的全覆盖，政府层级之间还存在着纵向的全覆盖，即在每一级政府内，国有经济都表现出“大而全”的特点，国有资产被分散到规模不一的数以万计的国有企业中。要在政府的推动下，进行国有资产重组，优化配置资源，不仅要在同级政府之间进行股权划转，更需要从宏观资源配置的角度出发，以全国市场为背景，进行产业发展和规划，进行资源整合，这就需要在不同级次政府间进行股权划转。常见的有国务院将中央级国有企业的股权下划给省或市一级政府，或是地方政府配合中央的发展需要，将本级国有股权向上划转。这种方式下，涉及的审批主体较多，环节较复杂，但从结果来看，这种跨级次的股权划转往往是国有大企业集团组建的必要环节，是迅速做大做强一部分国有企业的最有效途径。
二、国有股权的划转为国企重组创造了条件
重组是企业对存量资产进行的重新配置，目标是优化组织结构、重构资本结构或实现经济效益最大化。企业通过兼并、收购、联合等方式都可以实现重组的目标。在国企的重组活动中，最简单、最快捷的一种方式就是通过国有股权的划转来实现，划转国有股权可以发生在同一产业或同一行业内，也可以跨产业和跨行业进行。无论是哪一种方式，都要遵循一个原则：通过划转优化产业结构，调整经济布局，做大做强一部分国有企业，将国有资产分布到可以发挥最大作用的地方，在提高国有资本竞争力的同时，壮大国有经济。
1.同一产业或同一行业的国有股划转及资产重组
国有经济大而全的布局，使得稀缺的国有资本分布在大量规模大小不一的企业中，往往在同一个竞争性产业或行业内，存在多家国有企业。国有企业之间存在对市场和资源的争夺，影响了国有企业整体实力的提升，不利于国有经济的发展壮大。通过政府引导进行国有股划转，可以较好地解决这个问题。无偿划转那些本身竞争力不强、市场影响力不大的企业股权到同一产业或同一行业中的优势国有企业中，将这些国有资产的使用权交给更有能力的经营管理者。划入方国有企业通过划转得到股权，成为这些企业的股东，进一步在企业内进行资产重组，盘活这部分国有资产。通过这种方式，既可以保障国有企业在既定产业和行业内的控制力和影响力，发挥国有经济的主导作用。同时，也提高了国有资本的配置效率，减少了国有资产的流失。而且，政府主导进行国有股权划转是低成本的产权流动方式，可以为国有企业节约大量的资金。
2.不同产业或不同行业的国有股划转及资产重组
中国实施赶超的发展战略以及中国经济近几十年飞速发展的历史客观决定了产业要不断地进行升级。国有资本数量的有限性决定了其不可能也不必固守于某些落后的产业或行业中，这不符合资本的逐利本性，更不符合经济发展的客观规律。因此，在当前的经济发展形势下，国有资本的跨产业跨行业流动是一种常态。国有股权划转也必须遵守这个原则，划转的方向是不断地将那些处于产业链末端或低盈利的竞争行业的国有股权划转到具有较强竞争力和活力的产业或行业中，将国有资本聚集到产业链高端及那些具有潜力和带动力的行业领域中，通过做大这些产业或行业中的国有企业，来提升国有经济的竞争力，增强国有经济的控制力。
