一、问题判断
（一）农村土地产权制度绩效
从中匈土地制度的变迁对比可以看到，社会主义时期的匈牙利和改革开放前的中国同样都曾照搬苏联农业生产合作社模式，实行高度集权的管理体制，但匈牙利在1956年就因此发生了“匈牙利事件”，而中国却最终一步步将苏联模式演绎到极致。有意思的是，1956年后匈牙利依旧走的是农业集体合作化道路，但却相当成功，成功到如此程度：在实行土地私有制近20年的今天，笔者在匈牙利实地考察的时候，还有不少农民怀念土地私有化前的合作社，对当时合作社的评价仍十分高。这不禁引发人们深思，为什么同样都是搞合作化，1956年前后的匈牙利差别会如此大？同样都是土地公有制，都是走农业集体合作社道路，土地所有权结构十分接近，为什么中匈两国的农地制度绩效却大相径庭呢？笔者通过比较分析认为，其中关键因素在于对农民土地权益的重视程度不同。
1956年前，按照苏联模式，作为社会主义国家的匈牙利，其土地改革也是一味地片面强调公有制，搞强制集体合作化，严重忽视了农民利益，结果得到了一个很大的教训。1956年后，匈牙利依旧走的是合作化道路，与之前不同的是，农民加入合作社采取的是完全自愿原则，可以保留土地所有权，或者实行合作社有偿使用、逐年付清土地价格的办法。匈牙利政府还结合本国的实际状况颁布了一系列新的农业政策，这些新政策充分关注了农民土地权益，因此改革得到了农民的欢迎。通过改革，匈牙利不仅实现了农村土地规模经营，造就了集体经济的发展，大大增加了集体农民的收益，同时还兼顾到了个体农户自留土地的利益，加上运用一定的市场化手段来保证农民的土地产出收益，结果是极大地调动了农民的生产积极性，农业经济得到迅猛发展。看来，农业集体合作化道路本身不仅没有毛病，并且还能有效地发挥农地经营的规模效应，这一点在我国的互助组和初级社时期也能充分体现。
那么为什么中国和匈牙利走同样的道路，农地制度绩效却会如此不同呢？究其根源在于，中国长期以来对农民土地权益的忽视甚至是侵害，而匈牙利吸取了1956年的教训，改革中注意到对农民土地权益的有效保护。那么当时我国为什么会事实上忽视甚至侵害农民土地权益呢？笔者认为，主要原因在于，为了国家安全、为了意识形态和政治利益而事实上牺牲了农民的经济利益，特别是农民的土地权益。回顾历史便可知，当时为了赶英超美，证明社会主义制度的优越性，我国实施“赶超”的经济发展战略，优先发展重工业，而要实现这一战略目的，就当时的经济条件而言，唯一的途径就是让农业、农村、农民为工业化提供资本积累。
笔者以为，土地集体所有制确立和农业合作化的形式不仅可以克服农民土地所有制下小农经济的局限性，而且可以通过农村土地的集中实现规模生产，进而为工业化道路奠定坚实的物质基础，同时这一制度安排事实上却表现为更能起到经济、高效地“挖农补工”的作用。因为，如果通过计划手段从个体农户那征取财富来支持工业，这样制度运作成本比较高，而且更关键的是这种做法使得农民很容易感受到负担的沉重，其最终可能产生的后果将和以前旧社会的没有什么两样。在当时农村经济落后、农民还不富裕的情况下，要让农民为工业化提供资本积累，唯一有效的方法就是把农民财富集中起来，形成一定规模后再大块切走，从而达到为工业化进行资本积累的目的。而对中国农民普遍存在着较强的“不患贫而患不均”的心理，国家则可以利用此心理，通过适当的政治引导，就能有效地消除农民内部的不稳定，这样也可以使这种积累方式较长时间、较为顺利地运作，但农民权益却因此长期流失、农业发展也因此长期阻滞。
国家虽然并不是按照上述思路设计制度，但现实的制度却是发挥着上述的作用。直到1978年，农民实在不满当时的现状，冲破极强的政治压力，引发了以农村土地改革为起点的中国改革，这种严重牺牲农民利益的人民公社模式才得以结束。但长期以来忽视农民权益的做法，已经不可避免地造成了中国城乡二元经济结构，这也成为我国严峻的“三农”问题产生的根源之一。对比分析至此，笔者可以得到清晰的判断，农民土地权益是影响农村土地产权制度绩效的关键因素。
（二）私有化抑或公有化
通过进一步对比分析1989年前后匈牙利农业发展的状况，以及土地私有化后的匈牙利与改革开放后的中国的农业发展状况，可以显见，农村土地产权并不是只有私有化才是有效率的。西方产权理论认为，只有私有产权才是最有效率的产权形式。但其实，私有产权的效率是基于一系列隐含的前提条件的，包括所考虑的经济社会具有充分的经济选择自由、采用分散化决策进行生产活动、具有一个完善的市场体系等。田国强：《内生产权所有制理论与经济体制的平稳转型》，载《经济研究》1996年第11期，第11～12页。而这些条件往往是转型经济以及其他非规范经济所不具备的。匈牙利农地私有化改革的教训已经说明，土地产权私有化并不能有效地克服转型本身在经济自由化和市场化方面的缺陷，因此私有产权并不总是有效率的。
事实上，由于各国的社会制度、资源状况的不同以及制度沿革和耕作习惯不同，农村土地产权制度安排也各不相同，即便是在西方资本主义国家，其农村土地私有化和公有化的程度也不尽相同。如加拿大和澳大利亚，农村土地的绝大部分属国家所有。匈牙利土地私有化不仅没有带来更高的农业效率，反而造成了农民土地权益的大量流失，农业经济因此一蹶不振。匈牙利土地私有化告诉我们，彻底的土地私有化改革带来难以控制的不平等的利益分配，最终受害的还是势力弱小的农民。
具体到中国，早在1985年就有人建议我国农村土地实行土地私有制，直至今天，土地公有与土地私有的争论仍继续。笔者坚决反对搞土地私有化，因为这根本不符合中国国情。如果我国也像匈牙利那样实行土地私有，人们为获得土地的永久所有权，是否会出现对土地的抢购？私有化过程中能否保证受益者一定是农民，还是城市里的有钱人？退一步说，即便农民有足够的资本获得土地，或是由国家直接平均分配得到私有的土地，但是，在农村社会保障体系不健全、基层民主法制不完善、农民合作组织不发达、传统文化惯性影响强烈等复杂的国情现状背景下，土地产权私有化显然极有可能造成土地的不正常集中，而土地的兼并势必造成大量弱势的农民丧失土地，社会公平严重缺失，从而引起新的流血革命。而任何流血革命都将会对经济效率造成严重破坏，这时，所谓的土地私有化带来的高效率将从何谈起？
其实，可以这样理解，土地公有化是从国家（政府）的角度来看待农民的土地利益，而土地私有化是从个体农民自身的角度来强调土地利益的。国家对农民土地权益的考虑往往是将其放在整个国家发展的框架下来考虑，是基于整个社会安定的前提下考虑的，而农民土地私有化更多是基于个体农民当前土地财产权益的实现提出的。正因为如此，现实中看到的往往是国家与农民博弈互动的利益关系，而博弈的结果却是以牺牲农民土地权益来确保首先满足国家主义的经济发展诉求。这恐怕也是为什么不少人反对土地公有化而主张私有化的原因所在。
马克思主义认为，产权制度对生产力的促进或阻碍作用是具体的、历史的。只有当产权制度适合生产力发展要求时才是有效率的，否则就会内生变革，寻找新的制度安排。笔者以为，现行的以家庭承包经营为基础统分结合双层经营的农村土地制度，虽存在一定的制度缺陷，有不尽如人意的地方，但符合我国农村和农业生产自身的特点，符合生产关系要适应生产力发展要求的规律，其本身也是各利益主体共同选择的结果，因此必须坚持。现实中，宏观的国家主义现代化发展与微观的农民土地权益增进，二者利益诉求点不同，存在着事实上的利益博弈，但二者并不是绝对排斥的关系，其实质上是涉及改革与稳定、公平与效率的矛盾统一体，如何通过制度创新实现实践中的公平与效率的耦合、互相促进与动态平衡是解决问题的关键所在。
二、发展思考
综观中匈农村土地制度变迁可见，每次农村土地产权制度变迁都会对农村经济发展，甚至对整个国家经济的发展产生相当深刻的影响。农村土地制度是阻碍还是推动农业的发展，取决于农地产权制度对利益格局的规定和对利益关系的协调与整合。农村土地经营的主体始终是农民，中匈农地制度变迁的历程已经共同表明，无论采取何种形式的农村土地产权制度安排，农地制度的绩效都与农民土地权益的保护程度紧密关联。产权制度的完善是农民土地权益保障的内在需要，农民土地权益保障是农村土地产权制度完善的基本出发点与落脚点。
我国现行的土地集体所有、家庭承包经营的农村土地产权制度是历史形成的结果，它符合我国的基本国情和农村发展的实际，体现了制度的连续性和稳定性。但是，土地家庭承包经营毕竟是来自于我国农村基层的制度创新，由于缺乏理论的指导和系统的设计，更由于自下而上的制度变革会面临极大的政治压力，因此这一制度变革自然就侧重在农业生产经营方式的调整上，实现了农村土地所有权与使用权的分离，而在敏感的产权制度深层变革上就显得不系统、不彻底了。尽管农村土地家庭承包经营制度很快就得到了国家的肯定并处于不断完善中，但这一制度的产权结构至今仍存在着一系列明显的缺陷，诸如主体模糊、权能残缺、流动性差、稳定性弱等。这些产权缺陷不仅最终会大大降低家庭联产承包责任制的制度绩效，而且还会导致农民土地权利的贫困与经济的贫困，加剧城乡二元经济强度，破坏经济的和谐发展。为此，农村土地产权制度的创新势在必行。
一谈到农村土地产权制度改革就会引起公有与私有的所有权争论。主张产权私有的必须特别注意到一点，即土地从公有到私有就意味着土地产权的大变革，而这种“激进式改革”在目前的中国是很不适合的，而且是极度危险的。匈牙利通过“休克疗法”实现土地全面私有化，其结果是灾难性的。匈牙利私有化改革带来的社会“阵痛”在东欧国家中还是属于轻的，其他国家就更加严重。苏联私有化改革就更能说明问题，其结果是苏联迅速解体，经济全面崩溃。深刻的历史教训必须吸取，即便是发生在别的国家。“稳健的改革”才是适合中国的。笔者以为，既然在我国实行土地私有化会面临强大的意识形态阻力（阻力必将大大降低制度创新的绩效），私有化改革的社会成本巨大，甚至是危险的，那么为什么不能跳出意识形态的束缚，将更多的注意力转向对现有制度框架下的实际问题的解决上呢？况且，农村土地私有化在我国未必就一定有高效率，这一点笔者在前文就已经论述了。因此，笔者坚持，农村土地制度的创新不能以经济的大起大落和社会的动荡不安为代价，在相当长的时期内还必须是在坚持以家庭承包经营为基础、统分结合双层经营的农村土地基本经营制度的基本前提下的制度创新。
现行的农村土地基本经营制度，其核心是所有权与使用权的分离。笔者认为，农村土地产权制度创新应该在产权权能的分解和重组上做文章，因为产权权能的分解和重组其实质上就是对各种产权主体的利益关系进行协调与平衡，而利益格局直接影响经济绩效。由本书第一章有关产权理论的分析可以得知，产权是一种由不同权能组成的“权利束”，产权是可分割、可分离的。其实，我国早在明清时期在闽、粤等地区盛行的永佃制就已经将土地所有权和使用权进行分解并依此主张收益了。永佃制的基本特征就是“一田二主”，即地主拥有田底权（土地狭义所有权），佃户拥有田面权（耕作权）。不同的权能可以因此主张其相应的利益，如地主可以通过出卖、典押以及地租主张田底权收益，地主不能随意赶走拥有田面权的佃户；佃户可以永久耕作土地，也可以出卖、典押田面权。笔者强调，产权之所以重要，是因为产权背后对应着利益。产权权能的分割与分离，说明作为整体产权背后所对应的整体利益是可以分割与分配的。在一定的时期、一定的社会条件下，笔者将整体产权收益视为一个固定值。产权权能主张的利益实际上就是在这个固定值中进行切分，而如何切分就取决于产权权能束中各权能是如何界定的。既然是这样，那么就完全可以做到将农村土地产权收益中的绝大部分赋予农村土地使用权，而不是农村土地所有权。产权权能的界定意义重大，因为其涉及多方利益，任何产权制度的变革都会涉及产权权能的界定问题。如果在这个问题上因循守旧，不能因经济发展而及时完善产权内部权能关系、促使各权能保持内在一致性，则极可能将改革断送在利益争夺之中。因此，笔者提出，我国农村土地制度改革首要的问题就是要理清土地产权内部各权能之间的关系，将产权改革的重点从注重归属转向注重利用上来。
汲取中匈农村土地产权制度变迁的历史经验教训，笔者认为，从中国具体国情出发，我国农村土地制度的改革在较长的一段时期内应该坚持土地集体所有，以家庭承包经营为基础、统分结合双层经营的农村土地基本经营制度，在现有制度中不断修正完善，更清楚地界定土地产权各项权能，理清产权内部各权能关系，减少利益矛盾在产权改革中的阻力。从最终的改革目标来说，笔者设计，应该努力实现“农村土地国有规划、集体支配管理和农民使用收益”的三位一体的产权格局。
土地一方面是重要的农业资源，另一方面也是工业和其他产业存在和发展不可缺少的资源。笔者强调，在我国经济转型快速发展的阶段，农村土地所有权归属的设计要遵循“个人与国家”相互利益协调的原则，构建社会认可的国家现代化发展诉求与农民个人土地权益动态平衡的利益机制。国家为了经济发展与国家安全，必须对土地使用和处分进行宏观调控与具体规划，这项职能是作为地方局部利益代表的农民集体，甚至包括地方政府所无法履行的。事实上，国家对集体拥有的土地所有权权能进行干预，在法律地位上根本就不清楚的“集体”是无法与国家政权抗争的，因此就自然造成了“一权多主”的现象。这种“一权多主”其实质就是产权不清晰，结果必然是严重伤害农民土地权益，而且还使得土地资源利用效率低下。那么，问题应该如何解决呢？笔者以为，从长远的改革方向来看，必须将土地的狭义所有权归属国家，这样不仅符合产权“一权一主”的根本原则，也可以做到国家直接、统一管理土地，建立全国统一的土地市场，实现国家主义现代化发展的诉求。同时，由于产权权能是可以分割、分离的，通过严格的产权界定可以将整体产权收益的主体部分赋予土地使用权，农民通过拥有排他性的土地使用权来主张相应的土地权益，让农民得到真正长久、稳定的收益，消除城乡二元化经济差距。但是，目前农村土地全面国有的时机没到，这一点在本书第七章将进行专门论述。
按照上述改革思路，那是不是农村土地产权制度改革就是要去掉集体的作用呢？恰恰相反，我国是一个农民占人口绝大多数的发展中大国，农业生产力还不是很发达，农民整体素质并不高，农民权益的保障、农村经济的持续发展以及农村社会的和谐稳定都离不开集体，必须发挥集体经济组织在农村土地资源配置与利用中的积极作用。国家通过土地狭义所有权（归属权）权能来实现国家对土地资源的宏观管理，并通过税收形式主张一定的收益。但国家毕竟不能细致管理到全国每个农民的土地的具体分配和使用，这项任务就要交给集体完成，集体可以通过产权权能赋予其一定的处分权来实现这一职能，并通过管理费形式实现其对应的部分收益。只有这样才能提高土地实际利用的效率并切实保障农民土地权益。因此，在今后较长的一段时期里，笔者强调，仍必须要坚持和完善以家庭承包经营为基础、统分结合双层经营的农村土地集体所有制度。建立和完善农村农民集体经济组织也是当前我国农村土地制度改革中的重要任务之一。
