中国农村发展问题研究组 周其仁 王小强
一、双包后农村基层单位经济职能的部分转移
在96.8%的生产队实行了包干到户的滁县地区农村，这两年最引人注目的变化，就是农户在经济生活中的作用增大了。原来集体经济仅由少数人承担的管理职能的相当部分，已经交付农户承担。主要有：
（一）直接组织生产劳动。这里包括：安排承包地的茬口计划；生产准备；增产技术措施的决定和实施；调配家庭劳动力耕、种、管、收，机具维修使用；耕畜喂养；变工换工，等等。
（二）小规模经营。第一宗是家庭副业，大致有种植、养殖、加工、运输、小买卖、编织、打猎、服务等类，项目有几十个之多。各县农村都冒出一批善于经营副业而致富的农户，引起乡亲邻里的羡慕。第二宗是承包集体工副业，即公有户营。农户对这种经营十分上心，特别是采取投标方式，更是激发起农户之间争着显示经营能力的比赛。户增收入、队获利润，社会则得到更多的农副产品，是农户承包的普遍结果。多年办得不好的集体工副业，有了勃发的生机。第三宗是对较大规模的社办企业投资入股。社员股东并不经营企业，但也给原经营方式注入了积极的影响。
我国农民本有着小经营的浓厚兴趣和多种才能。可惜多半被“割尾巴”扼杀。只能在自留地上小加施展。现在冲破了左的思想束缚，不仅大田种出了自留地的水平，而且在更广泛的领域里，证明了并将继续证明农户拥有小经营决策权的合理和必然。
（三）积累。一方面集体的积累水平得到了保持，有的还有所提高。另一方面，相当大的一部分积累职能，已由农户承担。全地区1980年农民自筹资金购买大中拖拉机126台，手扶拖拉机1933台，加工机械1926台，农用汽车18辆，耕牛25298头，当年生产基金比上年增长了21.3%。此外，大农具也大量增加。农业积累水平的提高，极大地增加了农业再生产的能力。
（四）初级计量。主要是计量投入劳动和经营成果，它是生产、经营、分配、积累、监督的工具，对提高经济效果有着莫大的意义。我们讲了多少年按劳分配，但是劳动量究竟怎样计量，却一直没有在实践中解决。过去用工分来计算社员投入的劳动，既繁琐又不准确。包干责任制的分配“直来直去不拐弯”，主要就是不拐“工分”这道弯，以最终产品的货币量和实物量，来看投入的劳动的状况。农民感到准确、简便。
（五）经济监督。一是会计制度不健全，帐目记不清。来安县3111个生产队，有700个干脆无帐，定远县永康公社，帐目齐全的队只占16.7%，只记流水帐的占27.8%，“条子就是帐”的占55.5%；农民没法实行经济监督，难以弄懂他们就是公社的主人，无法象关心自己的财物那样去关心集体的财产；二是过分集中体制，造成少数人权势太大。非份剥削长期赘附于“一大二公”的体制上，是一个极为严重的问题。天长县1980年清查398.45万元的现金帐，发现干部超支达171.93万元，此外，还有吃喝25万元，挪用5.8万元，私分1.1万元，总计203.83万元，平均每个公社5.82万元。该县永丰公社1979年吃喝招待2.87万元，乱补私分1.01万元，两项合计，等于738个农民的全年收入。这种情况相当普遍。“公仆随便花，主人不说话”，年年四清年年不清，成为绝症。所谓农民对集体经济丧失信心，绝大多数直接起因于此。包干到户之后，交纳到集体的一切钱物，首先要过农户的手，无名堂的负担，他们决不会认帐；农户交出用汗水换来的钱，眼睛盯得非常紧，对实在不公道的事，农民可以宣布不交补贴或不给某某干部补贴，导致矛盾暴露，从速引起上级注意并处理。这样来自农民的监督，已成为滁县地区非常现实的力量。加上领导机关自上而下的抓作风，就有效地保护了农民劳动的成果，保护了集体财产，也保护了干部。
（六）劳动和休息。休息事关劳动力的再生产和劳动力质量的提高，实为重要。农业生产，每一个劳动者担当的作业繁多，季节性强，又是露天作业，因此农业生产的劳动和休息有它自己的特点。过去那种捆的死死的作业方式，在每个劳动日所值无几的对照之下，早就难为农民所容忍。即使在收入较高、吃粮较多的队，统得太死也不受欢迎。包干到户后，农活依然十分繁重、劳累，但由农户自己来安排作息，就显得有节奏得多。农时不误，休息却舒心了。
集体经济职能，部分交给农户承担，在滁县地区大规模地发生了。这种变化不是偶然的。因为：
第一，农业生产需要极为灵敏的调节，这多半是由于农业生产是在地理、气候、生产能力、社会需求等复杂易变因素的组合影响下，以有生命的动植物为对象进行活动的特点所决定的。20多年的实践证明，只有公社、大队、生产队的统一指挥，而无农户参加经营管理，生产调节不灵，就必然损害生产，损害农民的经济利益。生产搞不好，社员得不到利益，就更使社员对集体生产失去积极性和主动性。农业生产力的性质要求冲破这一恶性循环。
第二，在农业生产力水平很低的条件下，农业内部各项作业差别很大，换算困难；各道“工序”的质量难以检查和控制，投入的劳动，同农业最终产品之间的联系又极不稳定。在这样的情况下，对生产及经营过程如何进行合理、简便、使全体生产者信任的“计量”，是人民公社体制始终没有解决好的问题。这就不可能进行事实上的按劳分配。按劳分配不能实现，又阻碍着生产力水平的提高。通过分配形式的改变，把计量、统计的一部分职能，转交给农户，有助于生产者积极性的调动。
第三，如何在文化落后，文盲半文盲普遍存在的中国农村，逐步实现由全体劳动者自己来管理整个经济活动，是一个十分困难但又必须实现的事业。事实证明，过去的体制，由少数人把一切经济职能全部包揽下来，是没有可能真正管理好的。因此，农民对公共事业冷漠，这就使少数干部的工作更难以开展。三级干部也被拖乏了。农村许多消极现象都来源于此。让农民担负起他们能担负的一部分经营管理职能，使另一部分经营管理工作，可以为我们现有的基层干部所胜任。
第四，我国传统农业技术中精耕细作、多种经营等必须吸收的好的经验，是同农户经营联结在一起的；现在还很落后的劳动、交通、信息传递方式，又使血缘、地缘关系还保留着很大的力量；几千年的道德、伦理观念，对农村家庭的维系作用显然比在城市中有力得多。这一切，都使农户的经营能力，仍然是我国农村中一种现实的经济力量。只有利用传统，才能走出传统。何况，当今世界，生产力高度发达的地方，农户在经济中的作用，被证明同高度社会化生产毫不相悖。这就有理由使我们根据今天中国的情况，来探索小农走向生产社会化的途径、模式和方法。在公有制条件下，利用农户经营管理的形式，滁县地区的包干责任制给了我们许多新的启示。
二、双包后集体经营的作用
集体经济存在的根据，不是人们头脑中的某种观念，而是经济活动的客观要求。让我们来考察一下滁县地区的情况吧！
首先，看集体积累起来的物质基础。近五年来，滁县地区平均每年增加农业动力545486马力，大中型拖拉机118.8台，手扶拖拉机962.8台，排灌机械909.8台，碾米、榨油、轧花、磨面等机械615.4部，农村用电1159万度，以及其他工副业设施，使这一切在生产中发挥作用，不能不靠集体的经营力量。同时，全地区平均每年提供征购粮34880万斤，油料894729.8担，棉花183567.4担，烟叶171543.5担，麻类16297.2担，糖类3729.2担。伴随而来的，是日益增长的资金与消费品的交流。这一切，都同“鸡犬之声相闻，老死不相往来”的时代不同了，今天农业生产的进行，已离不开城乡之间巨大的物资交流。分散的农户只有结成一定形式的联系，才能承受同集中的工业和城市之间的物资交换。因此，计划、价格、供应、收购等职能都必须由国家和集体来承担。
其次，看农业技术。当今的科学技术，不是由单个农户的经验累积就能够发明、传授、掌握的部分增多了。农户在技术上越来越多地需要接受农业科研中心的技术成就。滁县地区在县以下工作的农业技术人员仅355人，每人面对1800个农户和2万亩耕地。农户为了顺利得到技术信息，互相之间的联系，将日益增多。现在，科技责任制、样板农户、农民养牛、养兔、养鱼协会等应运而生，决不是偶然的。与此相类似，随着农副产品增多，市场信息对农民也重要起来，农户在完成国家计划产品之余，究竟如何安排自己的种植和经营，都同能否了解国内外的需求息息相关。这显然不是单个农户所能独立担当的。
再次，大型农田基本建设和管理，如大型水利设施的管理和使用、远距离放水监视、水渠清淤、修水库等；农业生产中如用水、大型机械农具的利用，荒山荒坡植树造林，抵御自然灾害，兴修民办公路，大宗土特产销售；社会生活中如照料五保四属户、扶贫、救济、教育等等，都非单个农户之力所能经营、所能组织的。有些事，农户虽也能干，但不如协作着干合算，比如20亩烟只需一个炕房，一头耕牛可负担25~30亩田。分散经营，就造成生产能力的浪费。这些都必须由集体或地方行政机构来解决。
最后，人口增长、生态平衡、耕地使用的控制，关系到宏观经济效果，关系到包括农民在内的全体人民的长远利益。在现实中又往往同农户的眼前利益有矛盾，不易为农户所重视，也必须由国家或集体来管理。何况，20年来，既共同积累了财富，也共同欠下一些债务。两者也都是延续农户之间经济联系的物质纽带。
上述这些客观的经济联系，内容各不相同，具有密切程度之分。由此决定了农村经济联系形式的层次性和多样性。从滁县地区现状来看，似乎呈现出四个层次：
第一层，由农户联结农户。如全椒县有的农户养牛，按约定的条件为包地少、不养牛户代耕，实行农户间“有代价的支援”；嘉山县司巷的农业科技样板户，以高产增收吸引周围农户，向周围农户传授农技知识；天长县专门繁育良种的农户，以及女山湖边专营鱼苗、运输的农户，都可以归入这一层次。这层的联系的特点，是极松散的、不稳定的，但又是比较灵活的。
第二层，农民的协作联合。规模由几户到几十户不等，其特点是涉及较广的领域，凭借经济手段，可以突破行政区划和三级所有的界限，有较大容量和稳定发展的前途。
第三层，由国营或社队直接经营的粮站、食品站、供销社、信用社、生产资料公司、社队企业等经济组织，及科研推广单位来联结农户。其特点是行政、经济手段并用，主要任务，是把农户同巨大的国内市场，同国家的经济、科研成果联系起来。它们组织引导农民发展经济的任务繁重，目前还存在不少问题，有待进一步研究改进。
第四层，由各级国家机关经社队干部来组织、领导农户，确保国家、工业、城市及农村本身的长远利益，是这一层的主要任务。如进行人口、耕地控制，督促征购，保护已有集体财产，扶持贫困，分配紧缺物资，管理水利设施，组织农户和农民联合体眼下都无力承担的建设活动，等等。这一部分工作很重要，极需加强。
这四层经济联系都是滁县地区现在的农村经济生活中非常现实的内容。农户只有在这些联系中，才可能担当其所负的经济任务。所有这些联系，都在党的领导下，以土地公有为前提，在国家计划指导下同社会主义大工业联结起来。
以上事实说明，在大规模实行包干到户的滁县地区，集体经济的经济职能，没有、也不可能全部交给农户。这里只是经济职能的部分转移，只是农村经营管理权在它的全体主人们中的一次较为合理的分布。
三、关键在于提高社队干部的管理素质
滁县地区现在面临的问题是，当把经济职能的一部分交给农户之后，集体经济的组织如何把农户所不能担负的各种经济职能，很好地承担起来，建立起各经济职能之间的有机联系。如果各层次的经济联系不能通畅，不能协调，那么农户积极性所换得的微观效益，就有可能在宏观上被抵销。
为此，我们需要考察一下我们社队干部的状况。因为在现实中，农村集体经济的管理工作，主要是由社队干部承担的。滁县地区共245个公社，2114个大队，24204个生产队，有社队干部8.3万多人，其中公社一级2829人，大队一级8448人，生产队一级约76612人。全地区60.4万农户，平均7.2户有一个干部。
包干到户之后，干部家庭的收入，也都提高了。我们调查了45户社队干部的家庭，发现同包干到户以前比较，公社干部家庭人均收入从36.96元上升到114.24元（不包括干部本人工资）；大队干部家庭人均收入由96.22元上升到193.33元；小队干部家庭人均收入由64.87元上升到163.97元。对包干到户责任制，社队干部绝大多数是欢迎的。
但是，社队基层干部的现状，还不大适应农村经济发展的要求。据对276名公社和大队干部的调查，两级领导中不称职的分别占17.6%和18.3%，不熟悉业务的分别占13.2%和9.6%。此外，尚有许多社队的主要领导思想安于现状，不适应形势。嘉山县一位公社书记说，现在“心里有点空，工作有点松，许多问题弄不懂。”看来，有一定的代表性。是否可以认为，我们的基层干部队伍，还没有完全摆脱“一大二公”体制的巨大惯力。
我们农村历史性的文化落后，“一大二公”体制、左倾错误，以及频繁的整基层干部的运动，很难产生具有良好的经营管理思想和能力的干部。当现在有必要也有可能从根本上改善农村干部的素质的时候，却又受到他们年龄和文化方面的限制。
根据我们对5县11个公社的调查，及嘉山、凤阳县委组织部对80个公社的调查，基层干部中文盲占9.7%，小学程度占50%，高中以上文化程度只占7%；年龄45岁以上的占27.3%。
基层干部的工作作风、活动方式、能力、知识结构、干劲等方面的缺陷，在当前农村的深刻变革中有点显眼。于是，“干部不顶用”、“太多”、“负担重”之类的呼声四起。采用并队、联队、规定减少受补贴人数等裁减干部的办法，不推自开。许多县社准备大规模并队精简干部。这种势态的有利之处，在于伸张了农民群众积郁多年的合理要求，对于改革人民公社体制，是十分必要的前提；不利之处是致使许多干部消极等待裁减，有的干脆在工作上已经自己先裁了自己。这在生产队干部和大队副职干部中很普遍。另外，似乎已形成一个循环：干部管得越少，“裁减干部”的呼声越高；呼声越高，干部想管的越少。这在考虑体制改革问题时，需要特别予以注意。
我们必须顾及到我国农民群众依然还在某种程度上存在着涣散的弱点。克服农民群众的涣散，是长久的事情。除了应进行有成效的教育以外，还必须在农民中找寻、培养和依靠有觉悟有组织能力的骨干。为此我们考察了农村骨干的产生问题。
包干到户之后，农村单项的、技术性的、小经营的人才，成长较快较多，而能够承担综合性的较复杂的组织管理任务的人才，则非常难得。在农村基层，并不是存在一支素质高于现有干部的管理力量被压制着，而是还没有这样一支力量较多地涌现出来。目前，基层干部的成长，存在着这样一些情况：
（一）公社干部是国家干部，组织部门从上边往公社调配干部较难。大学生分到公社的本已凤毛麟角，过去大部分不安心。从下面提拔，则有城镇户口限制，即使本人转成，家属也不好安置。特别是一部分家不在本公社的，包干到户后，要顾工作又要顾种地，真是两头费心。所以，公社干部从下面提拔也难。很多公社没有青年、妇女干部，只得缺额。
（二）在农民的协作联合体中，能够成长具有新素质的经营管理干部，但这个过程很慢。目前，联合体尚处在初级阶段，规模都比较小，生产经营也比较简单。嘉山县是农民联合发展最好的地方。有固定联合体1078个，共4415户参加，其规模是平均4.1户，临时性的协作组织1322个，有9728户参加，其规模是平均7.4户，凤阳县考城公社的情况也差不多。
值得注意的是，许多较大规模的经济承包体、集资企业、贸易货栈的领导人，不是现在的干部，就是过去的干部。这给我们一个重要的启示：具有新素质的管理人才，主要来自现有干部队伍。前提条件，一是帮助一部分擅长经营管理的干部摆脱行政事务；二是使他们的经济才干有用武之地。这要取决于整个经济体制的改革。
（三）大队及生产队干部都是本地产生，绝不可以互相调剂。其后备就是本队的农民。包干到户之后，农民的利益，主要同家庭承包地的经营联在一起，青壮年农民学技术、搞多种经营的兴趣很大，但对管理公共事务、“揽闲事”的愿望却降低了。同时，公共事务本身确还十分伤脑筋，比如计划生育，有人曾为此挨骂、挨打、挨砸，更使本队可能的替代力量望而生畏。我们过去选拔干部，差不多都以历次运动的积极分子为后备层，现在不搞运动了，如何识别、培养农民的经济活动与组织能力，也远没有形成一套办法。农村基层干部代换的可能很小。现状和趋势是：挥之即去易，召之再来难。
社队干部，经济上受到责任制之益，而素质缺陷，却日益明显。替代十分困难的状况，决定了我们必须依靠现有社队干部，把单个农户所不能承担的经济职能，切实地承担起来。因此，目前亟需对基层干部加强教育培养。只有稳妥地把握住这个环节，才能搞好体制改革，才能保护实行生产责任制的成果，才有经济的进一步发展。
四、从经济职能的变化看体制改革
我们在调查过程中，形成一些看法和建议。
1.实践已提出建立适合我国农村情况的经济职能分布结构的问题。这种结构大体上是：由农户、集体和国家在农村的经济机构，分别承担经济职能的各个部分。通过建立各职能部分的有机联系，协调国家、集体和农民三者的利益。
2.确立这种合理的职能结构，是农村体制改革的实质内容。我们要从现有体制状况出发，因地制宜，切忌一刀切，逐步改变基层单位经济职能的旧结构，形成新结构。
3.确立合理的经济职能结构，有一个过程。在变革的过程中，始终要把教育和培养基层干部放在十分重要的位置，使他们既有为人民服务的精神，又具有一定的经济知识和经营管理的能力。
4.干部必须精减，但不宜用行政命令进行。可否考虑：①在调查研究基础上。根据职能结构的大体设计，确立各类干部的职责，规定相应报酬，以能否胜任，来决定干部的去留；②干部的报酬，应同完成任务的状况联系起来，同经营管理的经济效果联系起来。这就需要制订一套考核基层各项工作的办法。
5.农村体制改革宜稳不宜急。近期目标似不宜立即提普遍的“政社分家”。第一，我们事实上还没有两支能分别承担行政、经济职能的干部队伍。第二，有些问题，如征购、人口、土地、生态、水利的控制，目前还不能脱离行政经济双重控制。第三，近两年农村社会经济形式的变动，已经较多，需要稳定和完善。第四，不利于使干部集中注意力解决当前急需解决的问题，巩固责任制的成果。因此，体制改革先搞试点，稳步前进是对的。在体制问题上，宜重内容、重实质性进展，轻名称变动。那样，引起各界震动较小，有助于改革。
