陈一谘、孙方明、邓英陶、王小强
中国农村发展问题研究组 白南锋、白南生、张木生、周其仁
我国广大农村正在进行一场广泛深刻的经济改革，亿万农民积极性的空前提高是这场改革取得成效的主要标志，各种形式生产责任制的建立则是这场改革的良好起点。
目前，全国农村已经建立各种形式生产责任制的核算单位达到97.8%。其中，实行“联产承包制”的占80%以上，而“双包到户”（包产到户、包干到户）已接近50%。生产责任制的建立远远超过了其本来意义，它不仅是劳动计酬方法和生产组织规模的改革，而且是经营方式的改革，实质上是生产关系的重大调整。因而，研究实行各种形式责任制，特别是双包到户以后，农村发展中出现的新问题和新趋势，对于把握农村经济发展方向和进一步发展农村大好形势，就是具有重大意义的事情了。
1981年七、八月间，我们在“双包到户以后农村发展的问题和趋势”这个总题目下，围绕若干专题，以安徽滁县地区为重点进行了农村调查。滁县地区农村较早地实行了各种形式责任制，目前双包到户达97%以上；该区地处江淮丘陵，自然条件中等，北三县比较贫穷，南四县相对发展；全区77年以前按农村人口平均的农业产值、社员收入和粮食产量、商品率均低于全国平均水平，近两年来则已大大超过。因此对滁县地区农村的发展变化进行比较深入的调查，具有一定的普遍意义和典型意义。
一、粮食生产问题
我国是一个十亿人口、八亿农民的农业大国，人们的食品结构不可能在短期内有重大改变。也就是说，我国的农业生产和食品消费在一个相当长的时间内必然还要以粮食为主。那么，目前我国粮食生产的趋势和前景如何呢？滁县地区近儿年的粮食生产状况给了我们启示。
1.近期粮食生产的趋势
滁县地区耕地面积650万亩（实有950万亩以上）。自76、77年起，粮食总产达到28亿斤，78年因严重灾害，下降到23亿斤；79年虽连续受灾，但因开始实行包产到组，又上升到28亿斤。80年半数生产队实行双包到户，粮食总产达到32亿斤，净增4亿斤；81年90%以上的生产队实行双包到户，粮食总产增6亿斤，达到38亿斤。短短两年的时间，粮总产就增长了三分之一以上，确实是前所未有的速度。
究其原因，最根本一条是：三中全会以来，落实了农村经济政策，实行双包到户责任制，极大地调动了农民的生产积极性。粮食大幅度增产的具体原因是：第一，扩大耕地面积，提高土地外延利用率。抛荒地开垦了，粮田面积增加了。第二，精耕细作，提高单产，表现劳动投入的增加及田间管理的改善，化肥施用量大大增加（81年全区比79年多施用一倍）；良种进一步推广；复种指数提高，等等。
2.中期粮食生产的预测
据凤阳、定远县委政研室同志估算，在正常情况下，粮食生产在三、五年内仍会以每年5%~7%的速度增长。滁县地区预测，85年粮食总产可能达到45亿斤以上，近几年还可持续较快增长，主要依据是：①劳动投入量更加合理，田间管理进一步改善；②农家肥施用量继续增加，土壤理化性状改善，肥力提高；③化肥施用量仍将有所增加；④良种进一步推广；⑤高产旱地作物增加。总起来说，就是较大幅度地提高单产。依滁县地区粮食播种面积计算，目前单产只有300斤，几年之内，平均单产有较大增长是完全可能的。
而85年以后，如果农业生产条件和耕作制度没有明显改善，粮食生产的增长速度将会减缓，变为低速增长。其主要依据是：①耕地面积、粮食播种面积均难以进一步扩大，开垦生荒将加剧水土流失和破坏生态平衡，导致得不偿失的局面；②复种指数难以继续提高；③化肥供给大幅度增长能力有限；④水利基本条件短期内难以进一步改善；⑤土地因肥料不足，形成相对产出负担过重。综合地看，就是原有的生产条件不适应生产继续发展的要求，粮食生产的增长便会达到某种边界。
我们可以看到，实行双包到户以后，由于农民积极性的调动，在三五年内，粮食生产的持续增长是可能的。但若不注意改善现有生产条件，采取新的经营方针，就不能保持粮食生产目前这种势头，发展速度的减缓则是必然的。像我们这样的大国必须立足于自己解决粮食问题，“绝不放松粮食生产”应成为我们的基本国策。问题在于，若干年后限制粮食生产增长的制约条件越来越多，而利用已有生产条件的潜力却越来越少。我们从现在起，就应研究未来的粮食生产前景问题。此外，粮食价格作为一个重要因素，也影响粮食生产的状况。由于目前粮价不合理，农民有可能在满足自给部分之后，转而生产其他收益高的农产品，使粮食的增长受到影响，因此如何使粮价和其他农产品价格均衡，也值得研究。
二、土地经营问题
土地是制约农业发展的基本因素。由于我国人口多土地少的特殊国情，双包到户以后，农户承包经营的土地，有哪些新的问题出现，就成为我们需要认真研究的重大问题。
双包到户之后，农民在土地经营上的积极性调动起来，过去把方地种成园地，现在园地又种成方地，并且地边地角、房前屋后的土地也被利用起来了。除了施肥增多以外，地里的石头捡走了，杂草拔光了，农户经营范围内的小规模农田水利设施，也都很快修缮完备起来。农户有了自主权，可据根地力和市场需要合理安排作物茬口，土地的利用率和经营效果普遍提高。
这一切，比过去那种漠不关心的经营方式是个很大的进步。但是，这并不等于说农户承包经营公有土地的问题就已经解决了。通过在滁县地区的调查，我们感觉在土地问题上，除了和其他地区一样，农户有在公有土地上盖房等现象外，还存在一些与双包到户相关的特殊问题。
1.土地承包问题
地分三六九等，有好坏、远近、水旱和平地与坡地的差别，供水情况也不一样。这次承包土地，多采取平均搭配的方式，这就造成承包地比较零碎，不仅不便于农民田间作业和管理，更重要的是打乱了水系。即使水利设施和使用可以由专人负责，但各户的种植品种、茬口不同，用水量、时间各异，往往造成用水的矛盾。滁县地区水田占耕地面积的58%，这两年基本没有很大的灾情。据反映，民事纠纷中直接因用水矛盾引起的约占20%~30%，许多基层干部担忧如果旱灾严重，这个矛盾会更突出。
不仅如此，由于人多地少，大部分地区土地是按人口或人劳比例承包的。两年来，人口劳力发生了变化。我们调查了两县四个公社2079户。人口变化的就有325户，变动率约15%。其中：按人口承包土地的，变动率约10%；按人劳比例承包土地的，变动率约20%。而凤阳县江山公社江山大队郭家小队，34户，两年来增减人口户为12，占35%。该公社前进大队小王生产队25户，增减人口户为10，占40%，凤阳县大溪河公社，12个领独生子女光荣证的农户，子女没有土地。有些青年娶妻生子，三人一份地，因而拒绝交公粮和集体提留。实行双包到户的地区绝大部分的土地已一次包完，并明文规定几年不动。随着时间的推移，人口劳力的变化将继续发展。如果一定时间内大部分农户不能脱离土地，几年之后，调整土地的问题势必提上日程。
应当指出，过去的土地经营，有形式主义作祟。靠近路边的地与僻远地方的土地，质量差别很大。在这种前提条件下实行双包到户，土地好坏搭配承包，是在所难免的。实行责任制几年之后，经营状况改善，已使不同地块之间的质量差别开始相对缩小。据我们在农村考察所见，远地近地，庄稼都长得一般整齐。正是由于经营的好转，才为农民调整土地的要求提供了现实的可能。
关于如何解决土地零碎承包打乱了水系和人口变动需要调整土地的问题，滁县地区都有较好的典型。全椒县三圣公社松树山小队，80年开始，按照土地的自然地块，逐块评产，最高评亩产700斤，最低评400斤，然后再将征购任务和集体提留以100斤———3.50元为单位，摊到不同质量的地块中去，用好田多负担，差田少负担的办法弥补不同地块的质量差距。该队还按照大小水塘的不同蓄水量，逐塘评水，大塘合用，小塘由队统一补助水方，以此解决用水条件不同的矛盾、在按地评产和按塘评水的基础上，该队把分散承包后的土地按照不同水系重新合成片。这次土地调整之后，社员都感到生产便于进行，减少了用水的矛盾。该队调整土地前一年，因用水矛盾引起的较大民事纠纷就有十起，今年一起也没有了，而且水利设施专管专用，社员乐于爱护，主动修缮，一改过去“用水一窝蜂，修塘无人动”的局面。
凤阳县江山公社小王庄生产队，79年实行包产到户时，就留下了20亩机动田，并规定与土地同时承包的固定资产折价一律不收，以保证集体对土地的支配权。如有人因婚丧嫁娶离开本队，土地必须上交，也作为队里统一支配的机动田。机动田平时由劳力多的农户承包，添加人口时，由机动田里按人均2亩包给。按该队计划生育下人口增长的情况，这个办法可以在十年内满足人口增长对土地的要求。
从全国情况看，土地承包中出现的问题，一般发生在双包到户较早、经验尚不很成熟的地区。以上两个实例说明，这类问题是可以在责任制进一步完善的过程中逐步得到妥善解决的。
2.土地使用问题
在坚持土地公有的原则下，如何使农民视自己为生产资料（主要是土地）的主人，既使用土地，又爱护土地，是一个有待进一步解决的问题。实行双包到户以后，农民有了一定的经营自主权，和过去比，也自然更加爱护土地了。但是，土地不够种的情况在我国还会长期存在。随人口变动，现有承包地还需要在稳定的前提下进行适当调整。这就为我们提出了进一步改善土地经营的新课题。目前，广大农民生活还比较艰苦，双包到户以后，农民一般都在土地上经营收益大、见效快的作物，并采取一些速效增产措施；往往不去主动经营多年才能收益的作物和采用有长期效果的增产措施。滁县地区76年尚有131万亩绿肥地，80年仅剩30万亩。与此同时，化肥施用量从76年的8.76万吨增至80年的23.98万吨，原有的荒地迅速开完，围湖造田的土地也都种起来了。在这种情况下，如何保证土地的肥力不至逐年递减，如何实施退耕还林、还渔等保持生态平衡的长远措施，将是一个急待研究的课题。
要让农民有长远打算，鼓励农民为改善土地质量从事长期大量的投资，就必须采取适当的形式对农民投入土地改良中的活劳动和物化劳动给予社会承认。同时，引导农民为长远利益考虑，种植养地植物、合理倒茬等，而相对放弃部分眼前利益，这就应当有相应的经济措施以资鼓励。农民对土地的长期打算，是与其对土地的长期经营权以及土地经营权转移之后，承认其在土地上的投资密切联系的。这里，并不单纯是一个农民的私有观念问题，归根结蒂，还是农民的经济利益问题。
很明显，调整土地，会使农民对原有承包地的投资随土地经营权的转移而转移，生态平衡措施、水利设施和其他公共设施占用耕地，也会使农民的直接利益受损。在这种情况下，简单地用“平调”的方法解决土地调整和公用设施占地问题，要么只能遭到农民的抗阻；要么则必然带来土地的掠夺式经营。因此，建议有关部门抓紧对这个已被实践提出，同时具有重大实际意义和理论意义的问题展开深入的研究，以便制定切实可行的政策。
3.土地转移问题
为了确实保证土地公有，实行双包到户的地区，都有不得转让、租赁、买卖土地以及不准雇工等具体规定。各地采取的扶贫等措施和其他工副业对农村的剩余劳力和资金的吸引，进一步为落实以上规定提供了物质保证。
滁县地区目前出现土地转移或变相转移以及雇工等，只是极其个别的现象。据凤阳县政研室同志反映，承包土地的农户中，绝大部分能够独立经营，但也有2%~3%的农户独立经营有困难，他们的家庭主要劳力或者是干部、工人，或者从事工副业、商业，或者干脆是缺劳力的困难户。这2%~3%的农户大体有三种情况：一是约有90%左右自己从事劳动，农忙请人帮忙，代价是吃顿好饭，或送点化肥。二是约有8%~9%自己种一部分土地，拨出一部分土地转让他人，代价是承担所有承包地的征购、提留；或者是承包地由人代耕，然后自己平价购买口粮，占粮食差价的便宜。三是有极个别的请人代耕，收获归己，仅偿付一些粮食。上述第三种情况虽属个别，且大多发生在亲戚之间，但确有较为明显的雇工性质。由于这种现象受着政府和社会舆论的严密监视，目前尚无漫延和扩大趋势。
滁县地区家庭规模平均4.6人，人均二亩多地。实行双包到户，土地人人有份，经营规模狭小是显而易见的。从长远发展看，随着工副业和专业化分工的发展，部分农民脱离土地，经营规模扩大，是必然趋势。届时，以何种形式实现土地经营权的合理集中，很需要及早组织研究，为制定政策打好基础。
三、贫富差别问题
实践证明，任何拉平贫富的平均主义办法都是不利于社会经济发展的。那么，如何在实现经济效率的同时，保障必要的社会公平，这是人们关心的又一基本问题。我们在滁县地区就实行双包到户后，农村贫富差别状况及其对社会稳定和发展的影响进行了调查。
1.农户的致富程度和差别
实行双包到户以后，滁县地区农民收入普遍提高了。社员集体分配人均收入从77年的79元提高到80年的103元，增加30.4%（按可变价格计算，则80年为128元，增加62%）；若加上社员家庭个人收入部分，则全区社员平均纯收入约200元，增收几近一倍。在我们进行家计调查的144户农户中，收入比集体生产时有所降低的只有1户。据地区和县政研室同志反映，95%以上农户的收入都比集体生产时有相当的增加。
在我们的调查中，滁县地区农民的致富途径目前有以下几种：绝大多数农户依靠传统农业（种植业和养殖业）为主提高收入，约占总收入80%以上；传统手工业收入占全部家庭收入比例不足10%，最高的户也只有35.9%；依靠现代工副业致富的户很少，仅有一户拖拉机运输收入占全部收入的68.7%；此外，还有极个别人在流通领域中致富，如经营役畜交易行市等。据地区和各县政研室的同志说，“冒尖户”约占总户数的10%以上，其中依靠不正当途径致富的约占冒尖户总数的1%~2%。
目前农户在收入水平上存在着差别，但这种差别并未呈现扩大的迹象。以代表该地区上、中、下三种收入水平的三个生产队为例（见下表），从收入最高户与最低户之间的差距看，均比集体生产时缩小了；
从农户收入水平的分布看，小岗、鲁庄两个队各农户收入水平比集体生产时更接近于全队平均收入水平。贫富差别没有明显扩大是由于以下原因：生产热情的普遍高涨；土地是按人口或人劳比例分配而不是只按劳力分配；各农户可在生产中自由地扬长避短；家庭中的辅助劳力可充分发挥作用等等。这样，各农户在劳力（参加集体生产的）质、量两方面的不平均被上述因素所缓和，使以前因劳力弱少而收入低的户相对增收的幅度更大。
但是，确实存在着“冒尖户”和“困难户”的差别。首先，10%以上的冒尖户富裕起来了。他们大体上是下面几种人：劳力多而强的户；有技术特长的户，或有手艺，或长于多种经营；一部分国家干部、大小队干部和社队企业职工；会作生意、跑买卖；极少数会搞歪门邪道。其次，有5%左右的困难户，他们则是下述三种人：一是“三缺户”，即：底子薄，缺资金；不会干，缺技术；子女多，缺劳力；二是老弱病残和遭到天灾人祸的户；三是一些懒汉、二流子。
一提起困难户，人们就想到“四属五保户”。实际上，“五保户”的收入是水涨船高的，一般他们都很满意。“四属户”情况则比较复杂，他们的平均收入和增收幅度高于其他农户的平均数。但为什么叫得厉害呢？一是他们中相当一部分人“靠”惯了集体；二是他们过去的生活水平高出一般农户1/3以上，现在虽也增收，但差距有所缩小；三是为了多得“照顾”；四是有城里的亲属为他们说话。实际上，他们中的困难户比重很小，且多是没门路的，如烈属、教师家属等。
2.农户对贫富差别的心理反映
农户间贫富差别的存在是否对社会稳定和发展构成威胁呢？回答是否定的。这有以下原因：
第一，农民收入普遍得到了提高。这是保证农民情绪稳定和生产热情持续高涨的坚实基础。多年来，他们穷怕了，所以首先关心的是有饭吃和有衣穿。因此，近两年来，由于实行双包到户而激发出的巨大热情，转移了他们对贫富差别问题的视线。
第二，致富机会（条件）基本上均等；土地和生产工具是平均分配的，农民认为每个人都是凭借自己的本事和汗水在平均分配的生产条件下以劳动创造自己的收入，而不是凭借社会地位和特权。这一点使他们感到非常满意。至于在这种情况下因资金量和劳动力质量方面存在着差异而带来的收入不平均，大部分农民目前认为是自然的合理的。
第三，农民的安全感有所加强。农民最大的不安全感莫过于不得温饱，双包到户以后很快解决了农民的衣食问题，因此，在人类需求的最低层次上，农民的安全感加强了。同时，社员收入的普遍提高和人与人关系的改善，使农民彼此间在资金、劳力等方面互相帮助的可能性增加了，就进一步使他们加强了安全感。
第四，贫富差别还没有明显扩大的迹象，富裕户侵占贫穷户利益的现象还很少见。
所以，目前农民对贫富差别反映不大，也构不成动摇社会稳定和影响经济发展的问题。
3.“扶贫”的必要性和可能性
发展生产的政策要求效率，社会福利政策则注重平等，把二者混为一谈是错误的。但是，在允许一部分农民先富起来，鼓励农民劳动致富的同时，必须看到，对少数困难户的扶植是必不可少的。从滁县地区来看，原有的困难户中大部分已摆脱不得温饱的境况，现有的困难户中大多数也增加了收入，但仍有一些困难户日子过得很艰难，并有个别困难户收入下降。以来安县复兴公社为例，口粮不足360斤，人均收入不足50元的困难户，已从77年占总数的30%下降到80年的4.5%。而现在这4.5%的困难户中，“三缺户”占七成，老弱病残占二成，懒汉、二流子不到一成。他们中的大多数也欢迎双包到户，但对贫富差别的心理反映则较其他农户强烈。如无相应措施，今后可能出现下述情况：困难户难以维持简单再生产，富裕户则凭借手中较雄厚的资金、技术和生产资料侵占他们的利益：均等的致富机会被破坏，困难户转让生产工具，甚至变相转让土地；贫富差别的进一步扩大，造成困难户的不满情绪和不安全感，等等。所以，作为一项重大的社会政策，滁县地区普遍采取了“扶贫”措施。
滁县地区扶贫工作的指导思想是“扶贫要扶志，扶志要扶本”。“扶志”，就是教育扶贫对象树立脱贫的志气和勇气，在适当的外援下，主要是靠自己的努力克服困难，提高收入，防止其滋生依赖思想。“扶本”，就是帮助扶贫对象发展生产，从根本上解决问题，而不是单纯搞生活救济，以使其真正摆脱贫困。当然，在某些情况下，也要从生活上进行一定的帮助，以解决当前的实际困难，使其在脱贫的道路上走好第一步。所以，可说是以治本为主，以治标为辅。具体做法是：
① 制定扶贫标准。一般是：缺乏主要劳力或主要劳力长期患病，收入不足以维持当地最低生活水平者；家底薄，欠债多，缺乏起码的生产工具、资金和生活必需品者；遭受天灾人祸，依靠自己的努力在短期内无法摆脱贫困者；未成年子女多，负担重，生活极端贫困者。因不正经劳动等原因（如志短身懒，或不务正业等）而导致贫困的，大多不作为扶贫对象。但要订生产保证公约，以利其改造。
② 确定扶贫对象。先对困难户摸底调查，登记造册，然后由群众评议，大队审查，公社批准，最后张榜公布。力图避免有所遗漏或包括了不应包括的对象，以免引起群众不满和影响扶贫效果。
③ 在资金上给予支持。但坚持发物不发钱。发给的实物大多是用于农副生产的化肥、种子、农药以及小猪、雏鸡等；其次，还有用于生活方面的衣服、房料等。
④ 在劳力和技术（包括生产和生活）上给予支持。来安县还搞了对于扶贫对象的干部包户制，县科局以上负责人和区、社、大队的大部分干部都确定自己的联系户，帮助其制订脱贫措施，签订脱贫合同，直到脱贫。
⑤ 在生产条件上多方面优先照顾。如：优先承包土地；优先安排使用耕牛、农具和机械；优先供水；优先供应化肥、农药、良种等等。
⑥ 从多方面减免负担。如生产队减免部分提留任务；社队企业减免粮油加工费；卫生部门减免部分医疗费；粮食、财政部门减缓免部分征购任务和公粮；水利部门减免水费；教育部门减免学杂费；有关部门优先供应平价物资等等。
必须看到“扶贫”决不是人为地拉平收入水平，更不是在收入上裁高补低，而是力图提高困户相对较差的生产条件和个人能力，使其能够利用与别人大致均等的致富机会，积极从事农业生产，以此提高自己的收入水平，摆脱贫困。所以，正确的扶贫不会导致平均主义，使生产效率降低，又可以保障社会公平，是可行的。
四、劳动资金的流向
研究农村经济的发展趋势，弄清农村劳力和农村资金的数量及流向是必不可少的。滁县地区双包到户以后，农民投入的有效劳动大大增加，无效劳动大大减少。出现了剩余劳力和资金的新动向。
1.农村剩余劳力增加
随着农业生产效率的提高和劳动人口的增加，农村劳动力的相对剩余明显化了。这种剩余一是常年性的，二是季节性的，我们研究的重点是第一种。据推算，目前滁县地区约有20%的农业劳动力（约22万人）可以游离土地。由于以下两方面的原因，剩余劳动力还有增长的趋势：
第一，人口增长速度虽会减缓，但劳动力的增长速度却仍在加快。滁县地区334万人口中，约有一半人不满19岁，今后若干年内，进入劳动年龄的人口远比退出的要多。若以18~60岁为劳动年龄。全地区劳动年龄人口将在今后十年内增加46%，18年内增加62%。
第二，耕地面积在缩减。全地区1980年平均每个农业劳动力拥有耕地5.41亩，比1952年的9.54亩减少43%，平均每年递减2.01%。由于劳动年龄人口的增加，即使耕地面积不再减少，预计今后18年每个劳动力平均拥有耕地还将比现在减少38%，约为3.3亩，平均每年递减2.65%，快于以往28年的递减速度。
因此，如果目前的农村就业结构不发生重大变化，剩余劳力在1980年开始的五年内将增加一倍，十年内将增加二倍，超过当时农业劳动力总量的40%。直至90年代，剩余劳力的增加速度才将有所减缓。
如果说目前存在的22万农村剩余劳力尚未造成明显的不良影响，那么五年后出现的47万、十年后出现的71万剩余劳力，就会形成较大的社会压力。目前全地区的非农业人口只有30万人，不到总人口的10%，靠城市部门容纳那么多剩余劳力是很难想象的。因此，应该看到出现大量农村剩余劳力的前景，抓住近三年矛盾尚未激化的时机及早做好各方面的准备。
2.农村资金状况好转
只有劳动力是不能发展生产的。多年来，农村存在着“缺乏投资→生产发展缓慢、劳动生产率低→资金积累慢→缺乏投资”的恶性循环。党的农村经济政策使滁县地区的农业生产开始打破了这一恶性循环，使农村资金普遍紧张的状况有了比较明显的缓解，增加了农业生产投资，展现了良好的发展前景。
过去，农村集体是在扣除了生产费用和其他费用之后再进行分配，社员收入基本上多用于消费。包干到户之后，农业生产费用和固定资产投资主要是由农户从自己的收入中支出，农民的收入不再只是消费资金，这一点在制订农村政策时应加以注意。根据调查，农户的生活性支出同生产性支出之比基本是三七开。在生产性支出中：六成以上用于农业生产费用，购置固定资产、工副业原料、其他生产性支出各占一成以上；在生活性支出中；五成以上用于吃、穿、住、用各占一成以上，其他支出不到一成。
双包到户之后，由于农民的切身利益与农业生产紧密地结合起来，提高了生产的积极性，出现了自愿压缩消费比重，增加生产投资的趋向。近三年来，滁县地区供销系统生活资料销售额的年增长率未超出过10%；农业生产资料销售额的年增长率则年年超过20%，其中1980年增长29%，从而提高了在销售总额中所占比重。
同时，应该看到，目前农村刚刚解决了基本的温饱问题，投资同扩大再生产的要求相比差距甚远，资金还是我国农村发展生产的宝贵的稀缺资源。如何引导和使用这些资金对我国农村发展意义很大。
3.剩余劳力和资金的出路近期内应重在发展家庭规模的多种经营
在劳力多资金少的条件下，发展农村经济的重点应放在哪里？换句话说，亦即农村剩余劳力和有限资金怎样投放才较为合理？
每个劳动者在他的生产过程中对这一稀缺资源的占用和消耗程度，是衡量农村经济不同部门吸收剩余劳动能力的一项虽是不唯一的，但却是极重要的指标。从全椒县来看，平均每个社队企业职工消耗的资金量是一个从事家庭规模多种经营劳力的3.8倍，前者占用的固定资产是后者的8.1倍，每一万元固定资产的占用，用在社队企业方面可安置10人，用在家庭规模的多种经营方面可安置81人。同时，从总体来看，家庭规模的多种经营积累资金的速度快于社队企业。据推算，每消耗100元资金，全椒县社队企业可创造71.59元的净收入，家庭规模的多种经营可创造233.33元的净收入，是前者的3.3倍，后者的固定资产生产率则为前者的4.1倍。
过去，在农村经济管得过死，工农业产品的比价又不合理的情况下，社队工业企业对解决农村资金短缺起过积极作用。最近两年，由于国民经济调整和农村生产关系的变动，给社队企业提出了新的要求：原有的社队工业企业应当在调整中求发展，进行必要的改革，以适应农村经济生活的变化。同时，在经营方向上，也应注意发展原料多、耗能小、有销路的产品，如目前农村急需的农具、建材、家具等。而要使农民手里的资金得到更好的利用，使农户的经济活力得到更大的发挥，从滁县地区看，近期内的重点是发展家庭规模的多种经营。家庭规模的多种经营不但占用资金少，相同资金额的生产率大大高于社队企业；而且等额的资金，投放于家庭，能够吸收更多的剩余劳动力。因而，引导劳力和资金流向家庭规模的多种经营，对于解决农村剩余劳力的出路，造成新的资金再生产源泉，具有特殊的意义。在这个基础上，会有众多的兼业农户产生，并进一步分化出日益增多的专业农户，改善人均占有耕地下降的趋势。
为此，我们建议；
① 目前，我国农村刚刚开始有些资金积累，农业生产的发展亟待投资，所以在国家对农业的投资不可能增加的情况下，应在农民生活消费逐步提高的基础上，有计划地鼓励和指导农民进行生产性投资。注意避免超过生产水平的早熟消费，例如暂时不要过多地宣传和鼓励农民去远处旅游。
② 在政策放宽的条件下，现行价格体系对农村劳力和资金的流向起着相当大的指导作用。国家在制订价格政策时，应预先对生产潜力、市场潜力及劳动力、资金的流动后果作出综合评价。
③ 农村劳动力和资金的流动目前存在着一定的盲目性，有些地区工商服务业兴办得过多，超过了实际需要；有些有前途的多种经营项目缺乏在领导、管理、技术、物资和资金方面的支持而得不到发展；有些地区在没有燃料保证的情况下购置农用汽车和拖拉机；有些农户产生了轻视继续发展粮食生产的苗头。对此，领导部门应利用经济手段、法律手段和必要的行政手段进行干预和指导。
④ 农民手中目前有相当数量待购的货币，怎样才能使这些待购的货币对发展国民经济起建设性的作用而不致冲击市场，是一个需要仔细研究和认真对待的问题。农民集资合股经营和鼓励农民向集体甚至国营企业投资的前景和效果如何，建议进行深入的调查研究。
⑤ 根据我国的实际情况，如何利用政策就地集中资金，就地利用资金，鼓励农民“离土不离乡”，即鼓励农民在本乡进行脱离土地的专业化生产，应是一项基本国策，建议有关领导部门组织人员着手进行研究。
五、协作联合的前景
近两年来，农村经济发展中出现了各式各样的协作联合形式。究竟这些新的协作联合形式的现状和前景如何，我们进行了考察，
1.协作联合的现状
据滁县地区今年五月不完全统计，除大量季节性、临时性的农户间简单协作外，全地区在14种经营项目上比较固定的经济联合组织共有6114个，参加的农户总数达26865户，占全地区总农户的4.5%，直接从事联合体经营的有23441人，平均每个联合体的参加户数为4.4户，直接从事经营的人数为3.8人。参加联合体的农民，绝大多数是将联营项目作为兼业。其中，兼业收入超过主业收入的占绝大多数，占全区总人数的2.1%。但是，完全离开承包土地的农户几乎没有。新的联合体主要分布在实行包干到户较早、集体工副业薄弱、征购基数较低、积累资金较快的定远、凤阳、嘉山三县。下表说明嘉山县经济联合体的发展速度是相当快的：
到目前为止，参加各种联合体的农户已达该县总农户的24%。
滁县地区的协作和联合由于经营项目不同，其具体形式有很大差异，根据他们对狭义农业的相关程度大体上可以分为三类：第一类是狭义农业直接生产过程和多种经营中的协作和联合，占联合体总农户的91.7%；第二类是制造业和对农产品进行初级加工的联合体，参加农户占联合体总农户7.2%；第三类是服务行业的联合体，参加农户占联合体总农户的1.1%。
2.协作联合的几个特点
第一，新的联合基本上属于种植业产前、产后的协作和联合。种植业本身因季节性、突击性而实行的简单协作，只有生产力水平低下，现有的生产工具不足以进行简单再生产的地方，才是必不可少的。
第二，新的协作和联合多数采取一种松散的、联而不合的股份形式，每个参加者在经济上单独核算，入股自愿，退股自由，并且每户可以同时参加多个联合体。
第三，新的联合与协作所体现的趋势早在50年代已有表现，它的重新出现在目前大多具有恢复性、不稳定性。
第四，种植业向种田能手集中，工副业向能工巧匠集中，只是初见端倪。专业农户及基于专业化分工而要求的经济联合，在现实的农村经济生活中还很少见。它们的发展由于自然、历史和现行体制的作用，一般说不会很快。
第五，现有的协作和联合在发展过程中有几个层次：①简单协作，如农忙季节的互助、换工、联户养鱼等；②手工作坊式的协作（有社会分工，但无内部分工），如联办豆腐坊、油坊；③手工工场式的联合体（初步具有内部分工），如粮棉加工厂、石棉瓦厂；④已有较完备内部分工的联合，主要是一些农户向集体企事业投股，联合经营的工厂。农户以股东身份参加工厂管理。
3.几点建议
新的协作和联合的进一步发展，需要创造一系列的条件。我们建议：
① 双包到户是新的协作和联合存在和发展的根本条件。因此，在相当长的时期内，双包到户责任制形式要稳定，不要轻易改变。种植业中，哪些生产环节上由农户单独经营，哪些可以进行协作和联合，要本着自愿、互利和宜统则统、宜分则分的原则由农民自己在实践中去摸索和解决，不要人为地去组织协作和联合。对已有的协作和联合不要硬性拔高，使之正规化，强迫农民去干他们不愿干的事。对于它的发展可以再观察一段时间，留有充分的余地。确有把握的，可以采取总结经验，作出示范的方法加以引导。但切忌搞成轰轰烈烈的运动，一哄而起，一哄而散。
② 建立统计和监督，利用经济手段将农民联合体纳入国家计划指导的轨道。财政部门应为他们建立银行帐户，给予贷款和吸收存款。有关业务部门要帮助他们建立起协作中的责任制、合同制以及建立和完善联合体有条件的内部的规章制度，有组织地培养管理和技术人才，逐步提高参加者的文化水平，培养文明商人。在税收上实行区别对待、低利低税、高利高税，对某些利润特别高的联合体应该收累进税，但可以先松后紧，既使联合体有利可图，也使国家得到一定的经济收益。
③ 鼓励发展低能耗、劳动密集型、有较高商品率的联合体。如多种经营、农产品初级加工、农村建材、建筑、拾遗补缺的商业服务等。对于盲目发展的项目，或布局不合理的项目，特别是对于高能耗的项目应采取税收、价格、信贷等经济手段加以引导和限制。
④ 加强对新的协作和联合的调查和综合研究。新的协作和联合作为双包到户合乎逻辑的发展无疑可以使人们反过来加深对双包到户的性质、利弊、前途的认识。在实践中，新的协作和联合涉及面广，几乎牵扯到农村经济的每一个方面。如何引导控制它的发展，是个综合性很强的课题，必须加强调查基础上的综合研究。在宣传上应注意分寸，避免片面性，以掌握主动。
六、建立合理的经济职能结构
相当长的一个时间，我国农村基层管理是党政企合一，农村基层管理中经济职能的承担者不清，集体和农户得不到应有的权限，严重防碍了生产的发展，双包到户以后的农村基层管理问题是个重大的问题。不同的生产方式要求有不同的管理。随着社会经济运动的变动，管理的内容和形式也必须相应变动。决不要以为照套某种管理模式就会轻易取得成功。下面我们来看看滁县地区双包到户以后农村基层经济管理职能的状况。
1.农户的管理职能加强
滁县地区农村这两年最引人注目的变化，就是农户在经济生活中的作用增大了。原来集体经济管理职能的相当部分，已经交付农户承担，主要有：
第一，直接组织生产劳动。这里包括：安排承包地的荏口计划；生产准备（机畜力、种子、肥料、农药）；增产技术措施的决定和实施；调配家庭劳动力耕、种、管、收；机具维修使用；变工换工；等等。四时八节，靠少数干部催种催收的时代终于结束。农户把这一套都管了起来。农活依然是劳累的，但却有节奏得多。在有效地抓住农时之余，农民家庭能比过去更从容地料理家务，赶集看戏，探亲访友，学习文化知识、农业技术。这很有利于劳动力的再生产和农村生活质量的提高。全区农业生产全面大幅度增长，说明农户管得很好。
第二，积累。农民上交的集体积累比往年增加了，同时农户本身也从事积累。全地区1980年农民自筹资金购买大中型拖拉机126台，手扶拖拉机1933台，加工机械1926台，农用汽车18辆，耕牛25298头，而当年生产基金比去年增长了21.3%。这不能大大提高农业再生产的能力。与此同时，农户的剩余资金，还可以投资入股的形式，参与社队企业的再生产。
第三，信贷。银行借贷正转向以户立据。各县农行反映，农户的信用比过去生产队的好得多。定远县过去每年贷出50万~70万贷款都收不回，1980年贷给农户180万，当年收回187万（7万元是陈贷）。嘉山县去年超还贷计划14%。
第四，分配和监督。现在分配程序是农户核算后上交集体。这样，不仅农民所得在可分配总收入中占有更多的份额，而且农民可以拒绝不合理的开支，预防和及时抵制挥霍浪费。这不仅保护了农民的劳动成果，保护了集体财产，也保护了干部。
随着经济的发展，农户承担的职能也会发生变化，进行重新组合。其一，一些农户已有向专业户发展的趋势。据全区20个不同类型公社的调查，农户家庭副业收入1980年比上年增长24.1%。不少农户都积极经营收入较高的经济作物（油料、席草、薄荷、桑麻等），养殖业（牛、羊、猪、禽、兔、蜂、鱼、蚕等），加工、运输、小买卖、编织、服务等。农户之间的专业化分工，也开始初见端倪，一些技术性较强的项目如育种、育苗、炕烟、农村的五匠等等，已开始由部分农户专门承担。这些变化，都将使农户的经营领域进一步扩大。使农户之间以及与市场、社会需求发生新的、更紧密、更频繁的联系。其二，双包到户的实行中，就有大量农户根据自愿互利的原则，联合承包一些非个体农户所能独立经营的社队企业。随着农户剩余劳力和资金的积累，还涌现出一批社员自筹资金办的联合体。这些不同形式的协作组织，客观上逐渐形成新的经济利益实体，它不仅具有与农户和其他经济单位从事复杂交换的职能，而且在联合体内部组合形成新的更复杂的计划、管理、分配、积累等职能。正因为这些联合组织和其他承包联合体，真正做到了互利的原则，所以效率高，竞争能力强。目前，专业化分工和在此基础上的联合，虽然还仅仅是个雏型，但是这种新的经济关系，具有更大的容量和发展前途。
2.必要的集体管理职能
经济职能部分转移到农户之后，农村集体经济还有没有？还要不要？事实的回答是肯定的。
集体经济存在的根据，不是人们头脑中的某种观念，而是经济活动的必然要求。从滁县地区来看：首先，这里平均每年都有几亿元工农业产品在城乡之间交流着，今天进行农业生产，已离不开这种巨大的物质交流，分散的农户之间只有结合为一定的联系，才能承受同集中的工业和城市之间的物质交流。
其次，农业技术中不是由单个农户的经验积累就可以发明、传播的部分增多了。农户越来越需要接受农业科研中心的技术信息。60万农户为了顺利得到技术信息，相互间必须联合起来。所以，全地区各级农科组织兴旺发达，而且科技责任制、样板农技户、农民科协等组织也应运而生。
再次，有些与农户本身有利害关系的问题，如扶贫、处理用水纠纷、调整土地等等，显然需要调停机构和人员。
最后，对人口的增长，生态平衡，耕地使用的控制，关系到宏观经济效果，无法指望完全由农户自己来实行。
上述几个方面，都发生在间接的经济过程中。即使在直接经济领域，也不是农户能把全部活动都担当起来的。有些事是单个农户以及目前的农民联合体都无力担当的，如紧急抗灾、兴修较大型水利、大宗土特产贸易等等。有些则是单个农户去干不合算，确实是组织起来进行有利。
此外，过去20年既积累了共同的财富，也欠下一些公共的债务。两者都是把农户联结起来的物质纽带。所有这些联系，内容不同且有密切程度之分，由此决定了农村经济联系形式的层次性和多样性。滁县地区的现状，大体呈现四个层次：（1）农户；（2）农民联合体；（3）国营或社队经营的经济组织；（4）同国家机关直接相通的社队组织。这四层联系都是非常现实的联系。农户不论承担了多大部分的经济职能，都还处在这些联系之中。所有这些联系都以土地公有为前提，都在国家计划指导下发生，都由党领导，因此，这些联系的总和，都是我国农村现实的社会主义经济关系。
综上所述，即使在大规模实行包干到户的滁县地区，集体经济没有也不可能把经济职能的全部，都交给农户。这里发生的，只是经济职能的部分转移。
3.关于经济职能结构
实践已提出建立适合我国农村情况的“经济职能分布结构”。它大体上是：由农户、农民联合体和国家在农村的经济组织，分别承担经济职能的各个部分。通过建立各个职能部分的有机联系，保证国家、集体、农民三者利益的协调。
农村体制问题，实质就是建立合理的职能结构。
从现有体制出发，以分离过去只由少数人统揽的经济职能入手，把确能由农户担当的部分转交给农户，而使保留的部分让现有干部队伍更有效地担当起来，摸索适合各地情况的转移比重和转移方式，逐步改变旧结构，形成新结构，是我国农村体制改革现实可行的道路。
滁县地区现在面临的问题是，当把经济职能的一部分有效地交给农户之后，如何把农户所不能担负的其他职能部分担当好。如果各层次、各部分的经济不能很好地协调起来，已取得的一些微观效益就可能在宏观上被抵销。因此，实行双包到户决不能以完成经济职能向农户的部分转移为终止。进一步的目标必定是，在农户积极性充分调动起来的前提下，把各项社会经济管理工作切实做好。这方面的工作还是大量的。有些问题的复杂性应得到充分的、清醒的承认。
七、农村干部状况
管理问题，一是管什么，二是靠谁管。从实质上说，管理是人的活动。双包到户对农村基层管理提出了新的要求，农村社队干部的状况如何是举足轻重的。
滁县地区有社队干部83000多人，其中公社一级2829人，大队一级6448人，生产队一级约76612人，全地区295万农业人口，60.4万农户，平均35.2人或7.2户有一个干部。这支干部队伍对于农村改革的成败有着特殊的作用。
1.农村干部的收益
我们在定远、凤阳、嘉山、全椒四县按不同经济水平，调查了54户社队干部家庭经济收入的变化情况，结果表明：35户公社干部家庭人均集体收入，由双包到户前的38.96元，上升到1980年的114.24元，提高209.1%（前后均不包括干部本人工资收入）。12户大队干部家庭人均集体收入，则由64.87元，上升到171.24元，提高163.97%。
大队干部得到的补贴平均为295.5元，小队干部为62.6元，这是现在农村干部补贴的中等水平。从收入提高的幅度来看，全区198元。年人均收入提高56.1%，上述四县人均收入提高的幅度，均低于54户干部家庭人均收入的增长幅度。因此，社队干部户无论从绝对意义还是相对意义上来说，不仅在经济上同双包到户没有利害冲突，而且是双包到户的受益者。
社队干部经济收入增长较快的主要因素是：①大大增加了劳动投入量。现在干部真正“从田埂上掉到了田里”，真刀真枪地干活了。大队、生产队干部大多要做220~300个劳动日。②干部联络广、消息灵，有较强的经营能力。③在利用生产条件如用牛、用水、买化肥、借贷款、请帮工等方面，有着种种事实上的方便。所有这些要素在双包到户下迅速转化成干部的经济收入。诚然，这其中还包括有一些“不正之风”，但比起纯粹的“穿大褂”不劳动是一种进步。
双包到户不仅满足了群众的要求，而且符合基层干部的经济利益，这是广大干部在推行责任制（包括干部岗位责任制）过程中，采取积极主动态度的根本原因，也是滁县地区领导得力，双包到户收效显著的一条基本经验。
2.农村干部的素质
干部在经济上受益，滁县地委又狠抓干部的政治思想工作，从而使全地区推行双包到户的工作，得以有领导、有计划、有步骤的健康发展，这是必须充分给予肯定的。但是，这并不等于说干部队伍的思想、精神和工作状况就已适应了建立责任制后的要求。特别是双包到户实行几年以后，面对一系列我们过去所不曾遇到的新问题，农村基层干部队伍的状况，已经表现出一定程度的不适应。这里所谓“不适应”，不是指政治态度上反对，主要是素质上的不适应。嘉山县一位公社书记说，现在“心里有点空，工作有点松，许多问题弄不懂”。说明就精神状况、工作状况而言，相当一个多数的干部，还没有完全摆脱旧体制的巨大惯性力。地委组织部9个公社党委的68名成员和41个大队支部208名成员的调查，指出两级领导中不称职分别占17.6%和18.3%，不熟悉业务的分别占13.2%和9.6%。干部队伍素质上的不适应比政治上的反对态度要难以克服。管理层的素质是历史条件造成的。由于我们党的工作重点长期没有转移到经济建设上来，大部分干部是在频繁政治运动的环境中成长起来的。不仅如此，我国农村文化落后和干部制度中的不合理成份，更使不大习惯于经济和法律手段的社队干部队伍，带有年龄和文化水平方面的缺陷。我们对五县11个公社、嘉山与凤阳县委组织部对80个公社的5052名社队干部作了统计，发现文盲占9.7%，小学程度占50%，而高中以上文化只占7%。45岁以上占27.3%。土改、建社时当干部的占32.9%。农村基层干部年龄大、文化低的特点是明显的。公社一级干部文化程度较高（初中以上占71.7%），但年龄偏大（45岁以上占51.3%）；大队干部、生产队干部较年富力强（45以下占78.3%，其中35岁以下又占44.95%），但文化却偏低（文盲占11.8%，小学程度占55%）；66.8%的干部是“四清”、文革时参加工作的，文化、年龄条件一般都相对好些，但其成长的历史环境，却最不利于良好素质的形成。
3.应当相对稳定农村干部队伍
有没有可能大规模地替换现有的干部队伍？为此我们考察了农村有组织能力分子的产生，即现有干部的替代问题。
第一，国家干部中愿意当公社干部的为数极少。组织部门从上调配公社干部，总是一件难事。大学和中专毕业生分到公社的更是凤毛麟角，且大部分不安心。从下面提拔，则有城镇户口限制，即使本人转成，家属也难有办法。天长全县一年只能解决40~50个城镇户口，但申请的有500多人。很多公社的青年、妇女干部只得缺额。
第二，大队及生产队干部都是本地产生，很少可以互相调剂。其后备就是本村的农民。双包到户之后，农民的利益主要同家庭承包地的经营联在一起，青壮年农民学技术、搞多种经营的兴趣很大，但对管理公共事务、“揽闲事”的愿望却降低了。公共事务本身还十分伤脑筋，比如计划生育，几乎个个干部打怵，有人曾为此挨骂、挨打、挨砸，更使本队难以产生替代力量。原来选定的干部苗子，“再也不长了”。有的“苗子”见到他的“栽培人”，远远躲着走。
第三，在农民的协作联合体中，可能成长具有新素质的管理干部。但这个过程与联合体的发展一样，需要较长时间。嘉山县是农民联合发展最快的地方，联合体的平均规模，仅只在4~7户之间。有的材料说：“在农民的新经济联合体中，没有管理者和被管理者之分”。其实只表明新联合体组织管理工作的初级发展。值得注意的是，许多较大规模的经济承包体、集资企业、贸易货栈的领导人，不是现在的干部，就是过去的干部。定远练卜公社，24户联合承包的茶场场长，是58年公社军事化时的“连长”；公社贸易货栈的核心人物，是合作化时的会计，高岗大队磷肥厂厂长，是原生产队长；年家岗公社的贸易货栈，主任是公社抽调的一位能干的大队支书。凤阳县考城公社的农工商公司，经理干脆就是本公社的党委书记。这给我们一个重要的启示：具有新素质的管理人才主要来自现有干部队伍自身。
社队干部层经济上受责任制之益，素质缺陷日益明显，替代十分困难的状况，是我们在考虑干部精简、管理方式改善和体制变动的目标、方式、步骤时所必须依循的现实出发点。事实说明，双包到户之后，农村单项的、技术性的、小经营的人才成长较快较多，而能够承担综合性的、较复杂组织管理任务的人才则非常难得。在农村基层，并不是存在一支素质高于现有干部的管理力量被压制着，而是这支力量还没有社会规模地成长出来。现实农村的每一步改革，必须继续依靠现有的广大农村基层干部，要在工作中培养他们，提高他们，并陆续增添新的血液，除此是别无选择的。相对稳定并逐步改造这支队伍十分重要。这方面任何不切实际的估价、判断和政策，都会对农村形势的进一步发展，产生不利的影响。
