现状及对策分析
烟台市财政局
加强和规范行政事业单位国有资产管理，是贯彻落实党的十七大精神，加快行政管理体制改革，建设服务型政府，强化社会管理和公共服务的必然要求。推进行政事业单位国有资产管理改革，构建一个产权明晰、配置合理、处理规范、管理有序，确保国有资产安全完整、充分发挥效能的国有资产监管模式，才能更好地保障行政事业单位认真履行职能，提高公共管理和公共服务水平，维护社会和谐稳定，为促进经济社会各项事业顺利发展奠定基础。目前我国行政事业单位国有资产管理方面还存在着许多不足之处，本文对此进行了简要的分析，并提出了几点建议。
一、行政事业单位国有资产的特点
行政事业单位国有资产是指由行政事业单位占有、使用的，在法律上确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总和。包括国家拨给行政事业单位的资产，行政事业单位按照国家政策规定运用国有资产组织收入形成的资产，以及接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产，是确保行政机关正常运转和事业单位事业发展的重要物质基础。它们分布在行政管理、公检司法、科研教育、文化卫生和部队等各个系统，而这些系统是各级政府保证国家机器正常运转的、不可缺少的职能部门，担负着社会管理、社会进步和国家安全等繁重的社会任务。其内在特征为：
（一）配置领域的非生产性
从社会范围来看，非经营性资产主要分布在非生产领域的各种组织中，如党政机关、文化、教育、卫生等事业单位、各种人民团体等。
（二）使用目的的服务性
由于行政事业单位国有资产主要配置于社会的非生产领域，其作用在于保证行政事业单位各项工作能顺利开展，因此行政事业单位国有资产的使用不应以盈利为目的，只能以服务为根本目的。
（三）资金的补偿、扩充的非直接性
行政事业单位国有资产消耗资金的补偿来源和为适应行政事业单位的发展而扩大非经营性国有资产规模的资金来源，不可能从行政事业单位国有资产使用的结果中获得，只能来源于经营性国有资产的收益转移和各种财政收入的行政、事业预算支出。行政事业单位国有资产的规模及其扩张速度，只能以经营性国有资产的规模适度和不断发展为前提。因此，行政事业单位必须节约、有效地使用国有资产，并尽可能地强化国有资产使用者的节约意识和经营核算意识。
（四）占用、使用的无偿性
由于行政事业单位国有资产主要配置在非生产领域，在使用的目的上具有广泛的服务性，因此，这部分国有资产在占用、使用过程中的重点是保证其实物形态的完好无损，以满足顺利、有效地开展行政事业工作的需要。这一点不同于经营性国有资产的要求，经营性国有资产不仅要保值，而且必须不断增值。
二、行政事业单位国有资产管理中存在的主要问题
长期以来，由于我国对行政事业单位国有资产管理监督机制的不完善，以及受计划经济时期管理模式的影响，行政事业单位国有资产管理存在诸多问题，不仅给国有资产的安全造成了极大隐患，而且使国有资产使用效率低下，加大了政府运行成本。主要表现在以下几个方面：
（一）思想重视不够
由于行政事业单位国有资产属于非经营性资产，不能直接投入到生产经营过程中去创造经济效益，一些地方政府和单位只重视抓经营性国有资产管理，而忽视了对非经营性资产的管理。思想上的轻视，导致这部分资产在利用和管理上出现漏洞。
（二）账实严重不符
行政事业单位国有资产账面原值与现值存在很大差距。部分行政事业单位特别是实行会计集中代理核算的地方，由于价值管理和实物管理的脱节，加之人员素质、责任心以及核算软件的缺陷，有些连固定资产明细账也不设，更谈不上固定资产账账、账实、账卡核对，造成固定资产所反映的内容与实际情况相去甚远。
（三）部分单位占有大量与行政管理无直接关系的国有资产，“非转经”后存在诸多问题
出租的铺面、经营的宾馆、培训中心、印刷厂、修理厂、内部商店等，这些资产并不是行政事业单位履行职责、行使职权所必需的，与行政管理无直接关系。况且，“非转经”后还存在着盲目投资、产权不清、管理混乱、收益分配向个人倾斜等问题。巨额的资产闲置与低效率运行，造成资产使用效率低下和政府运行成本较高。
（四）国有资产占有量差距较大，形成部门之间办公条件苦乐不均
行政事业单位资产主要来源于财政投资，由于投资和占用的无偿性，使得行政事业单位资产购置无计划或计划性不强，盲目攀比。同时，各级财政部门在安排支出时，也没有将资金拨付与单位拥有资产挂钩。特别是在安排修缮费和基建支出时，没有参考人均资产比率，导致部门间办公条件苦乐不均，一部分资产闲置浪费，利用率低，损耗严重。
（五）国有资产管理制度不够完善
国家在1998年政府机构改革中撤销了国有资产管理部门，执法主体资格不复存在，有效的监督无从谈起。同时，尽管原国家国有资产管理局先后制定了部分法规制度，如《行政事业单位国有资产管理办法》等，这些法规制度对行政事业单位国有资产的管理曾起到过积极的作用，但由于缺乏完善的配套措施，导致对这部分资产管理手段落后，下列现象较为普遍：（1）随着单位领导和财务人员的变动，国有资产移交手续不全，损失严重（2）一些单位不经批准，不按规定进行资产评估，擅自低价出售国有资产（3）一部分国有资产被本单位或外单位职工长期无偿占用，不能回收。
三、对国有资产管理缺失的主要原因分析
（一）管理机构不健全，管理人员缺乏
目前，绝大多数行政事业单位是由财务处（科）兼管国有资产，财务人员兼职负责这项工作，但兼职财务人员的变动较为频繁。还有个别单位把国有资产片面理解为就是固定资产，以人员紧缺为由让不懂业务的办公室后勤人员分管这项工作。这种状况与国有资产管理的专业性要求相去甚远，使国有资产管理的许多工作无法真正落到实处，资产缺乏监管力度。
（二）管理手段落后，效能不高
行政手段仍然占主导地位，与市场的调节机制之间尚未有机结合，资产使用的职责机制、监督机制和绩效评价机制缺乏，许多该处置的资产得不到及时处置。受部门利益的驱动，各单位不断向财政要钱投资兴建或购置资产，造成资产的低效使用，影响了资产管理的效能及运转效率。
（三）制度建设滞后，管理不规范
现有的《行政事业单位国有资产管理办法》主要是针对存量资产的管理，而对资产形成这样一个重要环节缺少有效的规范。国有资产管理的法律、法规以及政策、措施建设滞后于资产质量、数量、结构的变化。有的资产配备办法和标准已沿用多年，有的资产尚无有效的管理办法，没有根据改革发展形势和市场经济的要求，适时建立和完善法规、规章，造成资产管理的不规范。
（四）行政事业单位的资产调剂困难，社会化利用程度低，闲置浪费损失现象严重
一些使用单位对本单位的资产没有承担起相应的责任，使购置的资产没有得到充分利用，有的甚至长期被闲置。如有的单位购置计算机后，因其在技术上已经落伍，使用不久就闲置不用与此同时，还有不少单位因缺乏资金，买不起设备，政府主管部门又无力进行调剂。行政事业单位资产占用上存在的“苦乐不均”和无力把闲置资产“盘活”的状况是造成行政事业单位资产重复购置、国家拨付的行政事业费一增再增，但仍不敷需要的重要原因之一。
四、提高行政事业单位资产管理水平的措施
（一）切实理顺管理体制，强化管理职能
行政事业单位国有资产管理涉及财政部门、主管部门和行政事业单位三个主体。财政部门是政府负责行政事业单位国有资产管理的职能部门，对行政事业单位国有资产实施综合管理。具体来说，财政部门，一是要管好政策制度。确保行政事业单位国有资产管理制度化、规范化、科学化。二是要关注关键环节。从源头上加强和规范管理，提高行政事业单位国有资产使用效率和效益。三是要管出整体效应。要积极探索和建立一个侧重资产全面管理及整体运行质量监管的平台，把每一项工作都纳入到这个平台上，充分发挥财政部门综合管理的职能作用，提高资产管理的权威性和有效性，稳步推进行政事业单位国有资产管理工作。主管部门对本部门所属行政事业单位的国有资产实施监督管理。主管部门是行政事业单位国有资产管理中必不可少的中间环节，起着承上启下的重要作用。对外，各主管部门负责审核、汇总并向财政部门提出本部门及所属单位国有资产配置、使用及处置意见，编制资产配置项目预算，完成本部门国有资产统计报告工作，承办职责范围内或财政部门授权的资产管理工作。对内，各主管部门需要结合本部门及所属单位履行职能、开展工作的需要，在统一的管理制度框架下，制定和完善本部门国有资产管理的实施办法，在规定权限内审核审批资产管理事项，组织实施对本部门资产管理和使用情况的监督检查和考核，督促本部门所属单位按规定缴纳国有资产收益，协调和组织部门内部资产调剂工作，推动资产共享、共用，盘活资产存量。行政事业单位对本单位占有、使用的国有资产实施具体管理。其承担着国有资产管理基础环节的工作，它管理使用国有资产的状况直接关系到行政事业单位国有资产的安全完整和有效利用。行政事业单位应建立健全资产管理内部控制制度，加强对资产产权、实物资产和资产账目的管理，建立资产使用管理内部责任制，避免盲目配置、闲置和浪费资产，严格按规定程序报批本单位资产配置、处置和对外投资、出租、出借和担保事项，确保本单位国有资产的安全完整、有效利用和保值增值。
（二）创新管理机制，推动资产管理科学发展
1.建立资产管理与预算管理有效结合的机制。资产管理是预算管理的延伸和基础，预算管理是加强和规范资产管理、合理配置资产的有效手段，二者是一个有机整体。财政部门一方面要充分发挥预算约束机制，结合部门预算编制，对部门和单位国有资产配置实行项目预算审核制度，促进行政事业单位国有资产合理配置和充分有效利用。另一方面，要把资产管理作为提高财政管理水平、降低资产维护运行成本、提高财政资金使用效益和减轻财政支出压力的重要抓手，增强资产管理的服务功能，逐步形成资产管理与预算管理有效结合的工作机制，通过强化资产管理，实行预算管理制度化、规范化、科学化和精细化。
2.完善资产运行管理机制。在资产配置环节，财政部门要充分利用资产清查结果，对行政事业单位占有国有资产的均等化水平进行调查研究，分类制定统一和规范的行政事业单位资产配置标准和相关实物费用定额标准，充分利用现有存量，以存量制约增量，以增量调整存量，合理配置行政事业单位国有资产。在资产使用环节，财政部门要充分掌握行政事业单位现有资产存量及使用状况，盘活存量，促进资产的有效利用。同时，要加强行政事业单位对外有偿使用国有资产的监管，实行国有资产对外有偿使用审批制度和等级备案制度，对单位的对外有偿使用资产实行跟踪管理。在资产处置环节，财政部门要以规范资产处置程序和加强收益监管为重点，细化明确行政事业单位国有资产处置的范围、调剂、申报程序、审批权限以及收益收缴等，把资产处置管理与资产配置管理有机结合起来，形成有序的资产管理良性循环机制，提高资产管理水平。同时，要进一步规范和完善资产使用和处置过程中涉及的中介专业评价鉴定机制，建立评估档案管理制度，对行政事业单位国有资产评估活动进行有效监管，实行评估项目核准制和备案制，确保国有资产安全完整。在资产管理基础环节，各部门要制定规范有效的管理措施和制度，对行政事业单位的实物管理、价值管理和财务管理进行指导、监督和考核，切实提高行政事业单位资产管理水平。
3.逐步建立资产使用绩效考核机制。财政部门要结合政府职能转变、经济社会发展需要和财力供给状况等，分类测算行政事业单位资产占有均等化水平，及时为资产有效利用提供参考依据。同时，要在行政事业单位资产管理中逐步引入权责发生制理念，认真研究行政事业单位国有资产管理的评价方法、评价标准和评价机制，按照职能需要、功能属性、公共服务标准、公共服务质量等，建立资产投入效果评价指标体系，逐步推行资产占有使用目标考核管理，建立行政事业单位资产绩效管理的长远目标模式和长效机制。
4.建立资产整合和调剂机制。财政部门要尽快研究建立资产的调剂使用制度，构建一个统一的调剂资产管理平台，逐步改善资产分配不公平的现象。财政部门在审核部门和单位的资产配置申请时，能够通过调剂解决的，原则上不重新购置，通过存量管理，推动资产的优化配置，提高使用效益，减少资产闲置和浪费现象，节约政府公共资源。同时，按照高效节约的原则，积极探索对行政事业单位大宗资产以及部分价值昂贵、使用率不高的专用设备试行专业化集中管理，提高资产使用效率单位需要的该类资产，由主管部门统一申报配置和管理。
（三）夯实管理基础，不断提高资产管理工作水平
一是完善管理制度，尽快研究制定一系列可操作性强的管理制度和措施，建立完善的行政事业国有资产管理制度体系，全面提高行政事业国有资产管理水平。
二是夯实管理基础。结合实际，研究制定并组织实施行政事业单位国有资产管理基础工作规范化考核标准，督促单位建立、健全和完善资产管理内部控制制度，实行资产管理岗位责任制，严格执行国家统一财务会计制度、资产管理事项申报审批和等级备案制度，全面提高行政事业单位资产管理水平。同时，要对行政事业单位国有资产管理实行动态管理，完善行政事业单位国有资产管理信息系统，对行政事业单位国有资产配置、使用、处置进行全程跟踪管理，及时掌握部门和单位国有资产存量及其变动情况，为资产管理和部门预算编制提供及时准确的基础信息。
三是健全管理机构，加强干部队伍建设。财政部门和行政事业单位要健全管理机构，配备、充实专门的资产管理人员，做到职能、机构、人员到位，以更好地履行资产管理职责，做好资产管理工作。在健全机构的基础上，要建立一支政治过硬、业务熟练、作风优良的干部队伍，以提高资产管理干部思想和业务素质为核心，通过有计划地学习、培训、交流等形式，不断提高干部的政治思想觉悟、理论水平和业务能力，尽快适应行政事业资产管理新形势、新职能的需要。
