青岛市市北区财政局 孙玉洁
近年来，我国经济总体发展优异，继续保持着全球第一高速增长。2010年上半年的全国财政收入逾43350亿元人民币，同比增长27.6%，据保守估计2010年全国财政收入将成为仅次于美国的第二财政收入经济体。但我国经济建设支出的比重不断下降，更多的财政资金流向行政管理，行政管理费用的增长速度也明显超过了其他费用的增长速度。1978～2009年，我国经济建设支出比重从64.08%下降到约占27%；而1978年行政费用支出比重为4.71%，2007年增长到最高点27.6%，2009年行政支出费用增幅达到76倍。由此就财政支出方面，如何在支出上“精打细算”、减少行政事业资产重置浪费；如何在行政管理费用方面进行“瘦身”、建立节约型政府，成为公共财政的热点。随着改革的不断深入，及时建立行政事业单位资产“公物仓”管理制度呼之欲出。
一、“公物仓”管理制度在我国的初步试点
我国虽然是发展中国家，但据统计我国财政支出中行政管理费用支出3倍于美国等发达国家，而这其中资源的不必要浪费，管理过程中资产的日常维护保养、调剂转移等的不完善都是行政费用在财政支出比重中居高不下的一个重要原因。行政事业单位资产“公物仓”确切来说正是基于整合行政事业资源、提高国有资产使用效益、减少资产浪费而运行起来的。
2008年6月份石家庄市高新区开始推行“公物仓”管理制度，年节约财政开支近120万元；进而石家庄市开始推行，据2010年6月统计，推行一年来石家庄市共节约财政资金614万元。近几年试行的行政事业单位资产“公物仓”管理制度通过统筹利用行政事业单位资产，有效提高资产使用效益在我国局部范围试点成功，赢得了一片赞誉，同时也引发了各界对行政事业单位资产管理实行“公物仓”制度，减少行政事业资产浪费途径的新思考。
二、“公物仓”管理制度的国际经验
建立“公物仓”管理制度并不是我国一枝独秀的首创制度，这一点从国外政府资产管理模式上可见一斑。目前，国际比较典型的管理模式中都重视公共资产（政府资产）的日常管理，减少资产的流失。
如美国和加拿大，财政部负责资产预算、制定制度，而政府公共资产管理则由相对独立的专门的资产管理机构负责。重视规范化、程序化的闲置资产处置管理是美加模式中一个显著特点，并出台了法律规定闲置资产必须交由公共工程和政府服务部门统一处理。在德国和澳大利亚，由财政部门统一管理所有政府资产，但通过下设资产管理局来实施具体管理。国家财政部下设资产采购局、资产管理局、资产出售局，其中资产管理局负责大部门具体工作，包括房产、车辆的维修和保养。而在日本，与我国行政事业单位资产相近的概念是行政资产，日本较之其他国家，其行政资产管理体制是将行政资产管理纳入国有资产管理的大框架之下进行，而且颁布了三个层次严格、分明的行政资产管理法律、法规。
综合借鉴国际上资产管理中的模式，不难发现在公共资产管理上很多国家都采用财政部门主管、专门机构负责的管理方式；同时将资产的管理上升到法制化管理的角度；尤其需要引起关注的是这些国家非常重视资产管理链条中物资的维护、服务等具体管理，充分有效地发挥行政资产的利用效益，减少资金浪费。
三、建立“公物仓”管理制度的必要性
“公物仓”管理制度是基于诸多历史原因并在行政事业资产管理的不断改善过程中孕育而生的。
首先，建立“公物仓”管理制度是节约财政资金的要求。各级政府部门每年安排的临时性会议、展览、典礼等，无不需要用财政资金购置大批物资，这些物资购买往往是不计效益和代价的，而且各部门常常自行闭门置办，许多物品使用一次就束之高阁或者折价处理，造成严重的资金浪费。
其次，建立“公物仓”管理制度是规范罚没物资管理的需要。行政执法中罚没物品在以往的处置过程中没有规范的存放场地，各公安分局、工商所、执法部门对罚没物品的保管要求也不一致，罚没物品的处置渠道和出口不尽规范。有些罚没的物资甚至存放多年，损坏丢失情况严重，造成国家资产的损耗乃至流失。
再其次，建立“公物仓”管理制度是提高资产使用效益的要求。我国目前正在进行经济建设，比如青岛市已经承办了2008年奥运会建设奥帆基地，而正在筹建中的跨海大桥、修建地铁等许多重大项目逐步上马，这些项目只能由政府主体承办，相应的就需要组建临时机构，这些机构的资产若实行专门购置，或已购资产在利用上因为临时机构撤销等原因都将无法保证物资的有效保管、循环利用；加上政府不断进行机构改革出现众多机构兼并，而相应需上缴管理的物资则因管理部门变更、人员变换减少等原因造成不必要的资产流失。
最后，建立“公物仓”管理制度是建立统一的管理模式的需要。由于部分政府各部门只负责管理自己的行政事业资产，没有相应统一的日常管理模式；对于众多调剂的办公物品等随意的堆积放置、不能合理有效的保养维护，类似这样不完善的日常管理方式都不同程度的造成资源不必要的浪费。
综上所述，缘于经济社会发展衍生的财政管理需求，“公物仓”管理制度的推行从一定程度上减少资源浪费，有效提高资产使用效率。目前，“公物仓”的平台作用已日趋显著，部分省市也已经在对“公物仓”管理中适时地下发了“公物仓”管理的各项条例、出台了配套的管理办法，不断加强行政事业单位闲置资产的管理和调拨使用，充分利用存量物资进行循环利用、减少浪费，由此形成的“公物仓”管理制度也必将成为财政管理的一种创新，在提高国有资产使用效益和财政运行效率中成为行政事业资产管理模式的有益探索。
四、我国现行的“公物仓”管理制度的积极作用
“公物仓”管理制度是推进行政事业资产的共享共用和集约化管理。当前，在部分省、市推行的“公物仓”管理制度是借鉴外国模式并结合我国的具体国情，是区别于资产采购、处置的行政事业资产链条中的监管模式。
首先，可以实现物资的循环利用，减少重复配置、随意处置、闲置浪费等资产流失现象。对于一次性安排的大型节庆、会议、展览、突击性工作等进行统一购置物资。同时资产更新或其他原因形成的收回可继续使用的调配物资必须纳入“公物仓”集中管理，做到“颗粒归仓”。
其次，可以建立分类入库、统一保管、优化配置的规范管理保管制度。将罚没的物资合理安排存放场所，实现分类管理、保管要求相统一，切实减少保管不善、损害、丢失造成的国家资产流失。建立“公物仓”财务管理制度，对集中管理的物资定期盘点，确保账实相符、账账相符，保证管理物资的安全完整。
最后，可以严格控制资产配置采购和处置资产的口径，建立行政事业单位资产的监管体系。对于行政事业单位的资产采购实现优先调剂原则，并对无法再使用的物品实行信息公开、公开拍卖，透明化处置管理。
五、完善“公物仓”管理制度的几点思考
第一，从“公物仓”管理制度下发的条例中可以看到，囊括的管理范围通常为：办公用品、电子产品或者一些教学设备、医疗仪器等专用设备。而部分政府部门的房屋资产管理、公务车的使用效率上存在很大的缺陷，在“公物仓”可以有效发挥调剂、管理行政事业资产的作用的同时，并没有突破局限将这类物资纳入管理范围。
第二，部分政府下发的“公物仓”管理暂行办法、规定等并没有实现与政府预算、采购相挂钩。为有效避免资产重复配置，应当从源头上将所有行政事业单位购置资产进行严格把关，切实按照出台的资产配置标准进行采购，并将优先调剂的原则落到实处。
第三，实现行政事业单位部分物品的租赁，形成“公物仓”特有的市场化但不过分商业化的物品“租赁制度”。所谓“租赁制度”应当包括两个方面：一方面可以适当考虑租赁社会上的部分物资，避免购买某些使用效率过低物资影响其使用效益，减少造成行政资产非人力作用的自然损耗；另一方面也应当可以将“公物仓”持有的物品对外进行租赁，盘活行政资产，实现资产的增值。
第四，利用计算机等技术的手段，不断实现信息化资产管理。各个国家都已经开始重视利用信息化手段管理其公共资产。在世界上部分国家各部门普遍使用了资产条形码扫描采集技术，实现计算机管理。同时筹建资产管理的信息共享系统，将政府资产管理信息系统与国库、银行及财政监察等系统联网，实现数据共享，提高工作效率。我们不能止步于“公物仓”管理的定期查账和盘点，也应适当考虑减少因为建立“公物仓”而造成的人力、财力的新增负担。
第五，建立相应的法律、法规制度。从更高层次上去实现行政事业资产的监管体系，并将“公物仓”平台发展成自身更为规范化、合理化的行政事业单位资产的管理体系。
第六，“公物仓”管理制度的立足点不仅要“节流”，还要“开源”，更应当建立更为高层次的配套措施和相应办法，能够充分利用行政事业单位的闲置资产，盘活存量，实现资产的有效增值。建立行政事业单位资产“公物仓”管理制度无疑是对我国资产管理模式的探索，起码实现了行政事业单位减少资产浪费打上一贴“体制补丁”，但透过“公物仓”这贴“补丁”反凸显出政府资产投资和日常开支缺乏绩效机制约束，建立健全常态化的绩效监管制度才能从根本上弥补政府绩效缺位“短板”。
