东营市东营区财政局 生金菊 成艳艳 任宁
随着国有资产管理体制改革的逐步深入，国有资产的发展已进入一个新的时期，如何加强行政事业单位的国有资产管理，提高国有资产的使用效率，是当前一个值得研究探讨的重要问题。近年来，各地政府结合当地实际，围绕行政事业单位国有资产管理体制改革进行了积极的探索和大胆的实践，取得了显著的成效。下面，结合国有资产管理体制改革的经验做法，对如何盘活存量资产、提高资产使用效益进行如下探讨。
一、行政事业性国有资产管理存在的问题及原因分析
长期以来，由于受传统体制影响，行政事业单位国有资产管理仍沿用计划经济条件下，以行政手段为主的粗放式管理模式，不仅难以发挥资产的潜在效益，而且造成大量资产的闲置浪费。特别是随着经济的发展和社会的进步，行政事业单位的资产来源和资产结构呈多元化格局，这在客观上造成国有资产管理更加复杂。由于缺乏市场经济条件下国资管理的全新体制与机制，巨额的国有资产分散于行政事业单位，处于所有者“虚位”、管理者“缺位”和占用者“越位”的管理状态，国有资产的综合效益难以发挥，制约了经济社会的协调健康发展。究其原因，主要有以下两个方面：
（一）管理体制不顺
以上行政事业性国有资产管理问题的存在，一个根本原因是由于管理体制不顺而导致的所有者代表没有真正到位和国有资产多头管理，无人对国有资产真正负责。这种问题不仅在经营性资产管理上存在，在行政事业性资产管理上同样存在。现行管理体制一般是以国资部门为主导、以财政部门为主导、以机关事务管理部门为主导的三种模式。无论哪种模式，一般都是以一个部门为主，另外的部门配合共同管理。从管理实践看，彼此的管理权责划分比较模糊，推诿扯皮致使管理效率低下的现象比较突出。因此，管理体制不顺、职能交叉、多头管理、权责不清是行政事业性国有资产管理力度不够的主要原因。
（二）管理机制不健全
目前，我国行政事业性国有资产管理缺乏从资产形成、使用到处置的有效管理机制，是存在以上问题的另外一个重要原因。一是在资产形成与配置方面，财政预算软约束，资产配备无标准，资金来源渠道的多样性以及缺乏透明、规范、高效的政府采购制度和相应的监督机制，导致资产购置方面较为严重的浪费甚至腐败。二是在资产使用方面，由于缺乏客观公正的资产使用效率评价标准与评价方法，以及有效的激励、约束机制，无法对资产的使用效率进行有效评估，资产使用效率普遍较低；资产实物管理与价值管理脱节，导致普遍存在账外资产情况。三是在资产处置方面，由于缺乏规范的资产处置程序，导致处置过程的随意性与资产浪费及流失。
二、健全体制、完善机制，是确保盘活国有资产、提高运营效益的基础
现行的行政事业单位国有资产实行“国家所有、政府分级监管、单位占有和使用”的管理体制，但是现行体制没有很好地解决政府管理、单位占有和使用之间的关系，结果常常导致国有资产部门所有和单位所有的现象；根据各地资产管理模式改革的成功经验，无论是经营性资产还是非经营性资产，必须强调所有权的集中统一，不能部门化，这样有利于提高资产的使用效益，要立足于行政事业资产管理科学化、精细化，推进产权集中管理，收益专户管理，资产统一运营的集约化管理方式。
（一）创新管理模式，建立集中统一的经营管理体制
按照“国家所有、分级管理、授权经营、分工监督”的原则，以建立科学高效、权责明确的国有资产管理和运营体系为宗旨，构建国有资产管理委员会、国有资产管理局和国有资产运营公司三级国有资产管理运营体系，创建管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制和市场化的运营机制，实现国有资产所有权、使用权和经营权相分离，权利、义务和责任相统一，切实改变“监管缺位，单位越位”的现象，形成各司其职，各负其责，共同管理的良好局面。
（二）明确职责主体，建立权责清晰的科学管理体系
在构建的国有资产管理体制三层组织架构中，第一层是国有资产管理委员会，即决策层，是国有资产管理最高决策机构，职责是对国有资产管理行使综合领导权，研究制定国有资产管理方面的政策措施，决定国有资产管理方面的重大问题。第二层是国有资产管理局，即监管层。负责资产清产核资、产权界定、调查统计、调剂、划转等基础性管理责任，拟订国有资产保值增值考核体系，对国有资产运营工作实施监督。第三层是组建国有资产运营公司，即经营层。负责对国资委授权经营的国有资产独立进行资本运营和资产经营，行使出资人权利，拥有国有资产（包括股权）的收益权和再投资权，承担授权经营国有资产保值增值责任。
（三）明确经营主体，建立科学高效的资产运营机制
国资委授权将行政事业单位国有资产全部划入资产运营公司统一管理运营，国资委授权其拥有相对独立的人权、财权和事权，使其有职有责，能够独立开展工作。资产运营公司是实行企业化管理的事业单位，按照现代企业管理模式，设立董事会和监事会，具有独立的法人治理结构，采取国有独资公司的形式，行使法人财产权，对授权国有资产行使出资人权利，所得收益扣除企业经营成本后全额上缴财政。
三、建章立制、规范管理，是确保盘活国有资产、提高运营效益的保证
在行政事业性国有资产中，办公用房、公有住房、办公设施设备等非经营性资产占主要部分，实现对非经营性资产的科学规范管理，是构建新型行政事业性国有资产管理体制的主要目的。受政府委托，国有资产管理部门作为本级行政事业性国有资产所有者代表，完整地行使本级行政事业性国有资产所有者权利，统一履行行政事业性资产管理职责，统一政策和标准，占有、使用单位接受委托，负责资产的日常管理、维护及有效使用，并对所属下级单位国有资产管理与使用情况进行监督。
（一）建立科学的产权制度
首先，要明晰产权。明晰产权、明确权责是加强资产管理的关键。行政事业性国有资产所有权和出资人权益由各级政府行使，各单位拥有使用权。受政府委托，资产管理专门机构从所有者代表角度加强监督管理，维护国有资产的安全、完整，保障国有资产的优化配置，防止存量资产的流失和增量资产的浪费，保障国有资产安全完整。其次，在具体管理中，应在清产核资、摸清家底的基础上，完善产权登记制度，由国有资产管理部门统一办理行政事业性国有资产产权登记。
（二）建立高效的配置机制
实行资产配置与部门预算管理和政府采购相结合，结合行政事业单位资产存量，优化资产配置，提高资产的使用效益。推动不同单位以及单位内部各部门之间调剂使用、共享共用机制，对各单位要求配置的资产能通过调剂解决的，原则上不重新购置。需要重新购置资产的，与预算管理和政府采购相结合，要按照资产配置标准进行集中、统一采购，进一步推进资产配置的科学性、合理性和规范性。资产使用环节，规范资产购置、验收、保管、使用等各环节的管理，改变“重购置、轻管理”的现状，做到家底清楚，账、卡、实相符。资产处置环节，资产处置、报废、报损一律由资产运营公司统一运营，采取公开交易、公平竞争的办法，实行“阳光操作”，可以通过成立集中的交易大厅挂牌出售的办法处置，也可以委托拍卖行进行公开拍卖，提高资产处置的透明度，严格按规定履行评估及申报审批手续，防止国有资产流失。
（三）建立科学的管理制度
强化内部管理，资产管理实行专人制。要建立科学规范的内部资产管理制度，派专人管理，管理人员要和资产管理处及国有资产管理局定期进行核对。在资产使用上必须进行造册登记，明确政府授权国有资产管理局对本级行政事业单位国有资产实行统一集中管理，实现权属统一，通过对行政事业单位国有资产分类，对行政事业单位国有资产进行合理划分，由政府国有资产管理部门根据资产的不同类型，对非经营性资产统一设置处理，对经营性资产进行统一监管、统一考核的手段实施管理，从而为政府统一盘活资产打下制度基础。
四、集中管理、高效运营，是确保盘活国有资产、提高运营效益的动力
随着经济的发展和社会的进步，各地行政事业单位积累了大量的行政事业性资产，有的地区甚至积聚了巨额的行政事业性资产，但长期以来，人们对此视而不见，仅习惯于对国有企业和经营性资产的管理，而忽视了这笔巨大的财富，其应有的市场价值和潜在效能没有被激发出来，造成地方政府一方面建设和发展急需资金；而另一方面大量的行政事业性资产闲置浪费。近年来各地在行政事业性资产管理体制改革方面进行了有益的探索，对如何盘活行政事业性资产、提高运营效益具有很好的借鉴意义。东营市东营区于2002年开始实施的国资改革，就是瞄准了行政事业性国有资产这头“睡狮”，通过体制与机制创新，让其焕发出生机与活力，闯出了一条符合当地实际、盘活国有资产、提高资产运营效益的国资改革新路子。
（一）集中统一管理，确保国有资产安全完整
东营区的改革首先是在理念上进行了创新，对行政事业性资产实行高效集中管理，念好“统、盘、活”三字诀。一是通过三层组织架构，将经营性、非经营性及资源性国有资产“统”管一体，实现对行政事业单位国有资产的高效集中管理。二是“盘”清资产、摸清家底，由资产评估机构对行政事业单位占用的国有资产进行彻底的清理评估，在全面掌握存量资产情况基础上，将行政事业单位占用的闲置办公用房，商铺等经济实体、企业中的国有股权及其他经营性资产全部划转到资产运营公司，变资产为资本，实行集中管理。三是激“活”现有存量资产，对房地产等实物性资产，原单位负责实物形态的管理，对资产安全完整负责，资产运营公司负责价值形态的管理，承担保值增值义务；对于企业中的国有股份，由资产运营公司代政府全权行使国有股东权利，由资产运营公司对国有股权进行管理，负责国有股权收益的收缴、股权结构的优化调整，享有国有股收益权和再投资权；以资产运营公司为平台进行市场化融资，缓解政府性投资项目建设资金紧缺的压力，有力地推进了区域经济发展和公益项目的实施。
（二）盘活存量资产，促进国有资产保值增值
东营区国资改革的突破在于，打破经营性资产与非经营性资产的界限，将全部的行政事业单位“死”资产变为“活”资产，以资产运营公司为载体，建立起以市场化手段为主导、集约经营、灵活多样的运营机制，实现经济效益和社会效益双赢的局面。
市场化手段运营，实现资产收益最大化。随着东营区人民政府实施整体搬迁，区政府将区直机关原办公院落全部划入区国有资产运营公司统一运营，资产运营公司对划转的资产统一整合、分类，并区别不同情况确定运营方案：（1）以售盘活：对适合整体开发的，由公司协调土地、规划等部门完善先期开发手续，招标确定开发商；对不适合整体开发的单个院落，采取公开拍卖的方式，出让所有权。（2）以租盘活：对产权关系复杂、无开发价值的沿街商铺、闲置办公用房则采取公开集中拍租的方式获取收益。（3）置换盘活：对手续不全、运营困难的则采用资产置换的方式，扩充存量资产。通过灵活多样的运营方式，实现变资源为资产，变资产为资本，变死钱为活钱，把预期收益变成现实资金，盘活存量资产，促进资本流动，优化资源配置，盘活了闲置资源，防止资源浪费，实现收益最大化。截止到目前，国有资产运营公司采取置换、公开拍卖、拍租等手段运营原区直单位闲置房地产多宗，实现资产处置收益近3亿元。同时，以新区建设为契机，国有资产运营公司斥资盘活了新区内6宗商贸地块，仅几年时间，其价值增长了2倍多，预计吸引外来投资超过10亿元。
搭建政府融资平台，促进区域经济发展。整合行政事业单位资产，把分散于各单位的资产变为资产运营公司的资本，由实物形态向价值形态转变，以资产运营公司为载体搭建起政府融资平台，将闲置的国有资产进行抵押、担保，招标确定合作银行，多渠道融通建设资金，解“政府”之难，使政府有能力进行市政建设和产业投资，为区域经济社会发展提供资金支持。依靠资产运营公司这个融资平台，东营区经济和智力的支撑——胜利工业园和石油大学科技园，现已分别建成省级工业园和国家级高新技术创业中心。目前，国有资产运营公司与市商业银行、国家开发银行、华夏银行青岛分行等区域内外多家金融机构建立了良好合作关系，为新区、农村基础设施、医疗卫生设施等区重点项目建设提供了资金支持。
搭建政府投资平台，拓展财政增收渠道。以国有资产运营公司为主体，以企业化运作和市场化运营为导向，运用国有资产收益和融资手段进行战略性、多元化投资，先后投资入股了金融、石油开采、化工、农业龙头企业等获利较高、关联度强的行业与领域，一方面拉动了相关产业的发展，实现了政府以经济手段推动经济发展、控制经济资源的目标；另一方面迅速膨胀了经济总量，扩大了财源，拓展了财政增收渠道。为了保证投资收益，国有资产运营公司通过委派董事、监事、财务总监进驻参股公司等措施，加强对参股公司的管理，充分行使对参股企业重点决策的表决权，从而确保国有权益不受侵害。目前，国有资产运营公司累计对外投资超过1亿元，带动社会投入6亿多元，年投资收益近千万元。
五、因地制宜、深化改革，是确保盘活国有资产、提高运营效益的关键
目前各地对行政事业性资产管理体制改革进行的探索，对盘活资产、提高运营效益具有积极的意义。其一，行政事业性资产的权责更加清晰，对非经营性资产采取明确管理层级、明晰产权职责，对经营性资产采取市场化盘活的方式，有利于提高行政事业性资产管理的效率和效益；其二，大胆地将占相当比重的行政事业性国有资产转化为经营性国有资产，这有利于降低政府部门的运营成本，推动政府职能转变；其三，对非经营性国有资产按一定程度的市场化方式配置，以此盘活了大量的存量国有资产，遏制了国有资产的流失；其四，将经营性资产剥离，为政事分开、管办分离，推进事业单位分类改革创造了条件。从上述意义上讲，行政事业单位国有资产管理体制改革无论是对于盘活国有资产、提高运营效益，还是对于深化我国企业与事业单位体制改革，均有积极的意义。
不过，行政事业性资产管理体制改革在实践过程中也需要注意以下问题：第一，这些改革提供了行政事业性资产管理的新思路，但其广泛适用性和成效性有待研究和实践检验；第二，在将行政事业性国有资产转化为经营性资产时，不能因此减少了行政事业性国有资产的公益性使用，要保证政府执行必要的社会公共管理职能；第三，在行政事业性国有资产转化为经营性资产的过程中，由于相关法律法规、制度及政策等约束机制的设计与完善相对滞后，极易产生个人或部门的寻租与腐败行为，导致不公平现象，对改革的成效与进程产生消极影响。因此，对行政事业国有资产管理体制改革的精神要予以肯定，但对其成效要进行跟踪，以期获得更多的经验，将我国行政事业性资产管理的改革不断推向深入。
