中共滨州市委党校 李云峰
党的十七大报告明确指出，要“深化预算制度改革，强化预算管理和监督，完善各类国有资产管理体制和制度”。随着公共财政改革的不断深入，行政事业单位资产管理改革已成为新时期财政改革的重要内容，对于加快经济发展方式转变、完善公共财政管理体制、全面推进国有资产管理工作有着重要意义。本文通过分析行政事业单位资产管理过程存在的问题和成因，提出相应的解决对策，以规范行政事业单位资产管理，建立健全资产监管体系，使其安全、完整、合理配置和有效利用，保障行政事业单位履行职能需要，促进其改革与发展。
一、行政事业单位资产管理现状及存在的主要问题
行政事业单位资产是指行政事业单位占有、使用的，依法确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总称，即行政事业单位的国有（公共）财产。其包括行政单位用国家财政性资金形成的资产，国家拨给行政事业单位的资产，行政事业单位按照国家规定组织收入形成的资产，以及接受捐赠和其他法律确认为国家所有的资产，其表现形式为流动资产、固定资产、无形资产和对外投资等。目前，行政事业单位资产实行“国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用的管理体制”的三级管理体制，但主要由各使用单位自行管理，相对于企业国有资产，行政事业资产从管理体制、权责划分和法规制度建设等各方面，都显得滞后。
（一）资源配置不合理
多年来，由于缺乏合理统一的配置标准，导致资产配置不当和资产闲置、浪费现象比较严重，这样不仅导致单位间在办公用房、公务用车、办公设施等资产配置上的贫富悬殊、苦乐不均，严重影响职工工作积极性及队伍建设，而且影响社会经济秩序，产生行业不正之风和“小金库”问题。市场经济条件下，部门单位为了多给职工发奖金，搞福利，总是将尽可能多的剩余国有资产对外经营，形成非转经收益，但由于非转经后，产权归属不清，无人向经营者追索投资收益和所有者权益，造成单位能直接从中得到利益。这就使得单位争相办经济实体，甚至把相当一部分精力用在如何创收上，这既违背了“非转经”以弥补单位经费不足的初衷，也影响了政府社会管理职能的发挥。
（二）资产总量家底不清
部分行政事业单位资产产权归属不清、产权虚置，没有建立起相应的产权统计、登记、备案工作，造成家底不清，许多部门的国有资产产权登记混乱。较多单位购置固定资产时只列支费用，不入固定资产账；新建的办公楼完工后使用多年不办理竣工结算，多年来只挂在基建账上；接受捐赠的国有资产长期不入账。虽然各级财政部门每年都要进行国有资产产权年检登记，但其真实性、准确性不高，往往是事后登记，对其资产增减变动情况无法审查到位。在日常的管理工作中，大部分的国有资产是由单位的财务科或办公室单独管理，人员更换不进行清点移交；对借出、调出、拆迁、报废的资产不申报核销；上级部门无偿调入、接受捐赠的国有资产长期不入账。
（三）产权管理不到位
国有资产管理的核心是产权管理。按规定，财政部门代表本级政府行使行政事业国有资产所有者权利，各单位拥有使用权。事实上各部门都把占有、使用权当做所有权，把国有资产作为自有资产，谁占有，谁所有，谁建设，谁使用，谁管理。土地、房屋产权证由各使用单位分别持有，国有资产所有者长期空位虚置，导致缺乏有效约束控制力。
（四）资产流失严重
行政事业单位资产的管理目标是使这类资产保值、安全、完整和有效使用，然而，由于管理者缺位，行政事业单位账面资产与实物资产不相匹配的情况非常普遍，实物资产的管理上有很多疏漏。单位的资产管理意识淡薄，普遍存在“重钱轻物、重用轻管”的现象，如没有资产使用责任制，单位账目设置不健全，甚至个别单位没有固定资产总账；固定资产入账不及时，购建固定资产时只反映资金支出，不进行实物资产登记，到月末或年末一次性登记固定资产，造成固定资产的“漏登”或“错登”；长期未对固定资产进行清查盘点，处置固定资产不做账务处理，资产长期挂账等。还有些单位不遵守国家有关规定向财政部门履行报批手续，擅自做主，随意变卖、转让、更新、报废、贱价处置国有资产。
二、行政事业单位资产管理存在问题的成因分析
（一）管理体制不顺畅
长期以来，由于一直没有很好地解决由谁管理、如何管理以及按照什么原则管理等问题，导致行政事业单位国有资产管理体制不顺。原因主要有：一是管理机构设置不规范。在宏观管理层面，有些行政事业单位资产的宏观管理部门是财政部门，而有些单位则是国资部门；在微观管理层面，许多单位没有专门的资产管理部门或专职资产管理人。二是管理职责不清、职能交叉。财政部门与国资部门的管理权限不清，单位内部财务管理与资产管理权限不清等。三是“条、块分割”造成管理脱节。一些行政事业单位业务上实行“条条管理”，而财务又实行“块块管理”，这种业务管理与财务管理的脱节，造成各单位各自为政，缺乏统一管理和协调，导致行政事业单位国有资产管理的规章制度难以有效贯彻执行。四是观念认识上的偏差。长期以来，“重钱轻物”的管理观念导致了行政事业单位国有资产管理的相对落空。
（二）管理制度不健全
行政事业单位资产管理是一项全新的工作，全国各自的做法既有共性也有差异，建立一套既符合我国政治体制特征又适应当期情况的管理模式，需要不断探索。目前，国家在加强行政事业单位资产管理方面的制度规定比较零星分散，同时受到行政管理体制和地方部门、单位等多方面因素的制约，一直没能形成一套便于操作的管理制度体系。
（三）管理方式落后
缺乏从资产形成、使用到处置的科学有效管理方式，也是问题的重要根源之一。一是管理机构不健全，专业管理人员缺乏。绝大多数行政事业单位是由财务处（科）兼管国有资产，财务人员兼职负责这项工作，但兼职财务人员的变动较为频繁。甚至让不懂业务的办公室后勤人员分工这项工作。这种状况与国有资产管理的专业性相去甚远，使国有资产管理的许多工作无法真正落到实处，资产缺乏监管力度。二是管理手段落后。行政手段仍然占据主导地位，与市场的调节机制之间尚未有机结合，资产使用的职责机制、监督机制和绩效考评机制缺乏，许多该处置的资产得不到及时处置。受部门利益的驱动，各单位不断向财政要钱投资兴建或购置资产，造成资产的低效使用，影响资产管理的效能及运转效率。
三、提高行政事业单位资产管理水平的建议
为了充分发挥行政事业单位国有资产应有的作用，必须采取有效措施，解决行政事业单位资产管理中存在的问题，建立起适应新形势新任务需要的行政事业单位的国有资产的办法。
（一）进一步完善政府分级监管的管理体制
行政事业资产的终极所有权是国家所有，各部门单位只拥有资产的占有、使用权。根据“两令”明确的管理体制，各级政府代表国家行使着所有者权利，财政部门是政府负责行政事业单位国有资产管理的职能部门，负责代表政府对行政事业单位的国有资产实施综合管理（管政策、管审批、管收益）。因此，要进一步完善行政事业资产监管的管理体制，建立以财政为主导的资产监管模式，把深化行政事业资产管理改革作为完善公共财政体系的重要组成部分。科学界定“财政部门、主管部门、行政事业单位”三者职责，切实改变“监管缺位，单位越位”的现象，形成各司其职，各负其责，共同管理的良好局面。
（二）进一步完善行政事业资产监管制度体系
修改完善现行的《行政事业单位国有资产管理办法》等法规制度，形成比较系统和完备的管理法律体系。要对行政事业单位资产建设购置、管理目标、占有使用、职责范围、转让处置、违法责任追究等做出规定，以便有法可依、有章可循。改革现行的行政事业单位固定资产计价折旧制度，建立科学合理的固定资产计价体系，使固定资产账面价值与实际价值相符。规范单位资产购建、资产管理，报废报损、内部转移、转让出售等行为，加大对国有资产违法行为的查处力度，杜绝自行处置，私自买卖，防止国有资产流失。
（三）进一步完善行政事业资产集约化监管体系
立足于行政事业资产管理科学化、精细化，推进产权集中管理，收益专户管理，资产统一运营的集约化管理方式，逐步构建起从资产配置、使用到处置全过程的有效监管体系。一是产权集中管理。根据各地资产管理模式改革的成功经验，产权集中管理有利于打破多年来形成的“部门所有制”、“单位所有制”等弊端，有利于提高管理效率。根据各地实际，产权的集中管理可以采取统一更名，也可以采取权证集中统管的做法，切断部门单位随意处置资产的源头。二是收益专户管理。行政事业单位资产实行集中管理后，各单位的资产经营收益和处置收益全部缴入国库或行政事业单位国有资产收入专户，严格实行收支两条线管理。资产收益的所有权归政府，使用权归部门，可以减少预算内支出。财政部门不平调、不调剂、不用于统一平衡预算。三是资产统一运营。对于“非转经”资产，由财政部门或者委托专门的机构进行统一运营，按市场规则公开运作，提高资产使用和管理的透明度。
（四）进一步完善行政事业资产精细化管理体系
一是强化资产购置环节的管理。把所有资产购置事项纳入购置预算，切实实现资产管理与预算管理相结合，加强对购置预算审批权限和报批材料的管理，对超标配置资产的，坚决不列入预算。二是强化资产使用环节的管理。结合专管员制度，全面落实资产管理责任制，抓好基础性的账卡管理、实物管理工作，做到谁使用谁管理、谁损坏谁赔偿、谁侵占追究谁。另外，还要抓好日常对外出租、出借资产的报批管理。三是强化资产处置环节的管理。做到按处置权限进行处置，大的资产处置事项必须报政府审批，并采取公开转让的形式操作，杜绝暗箱操作，防止资产流失。四是强化资产收益收缴环节的管理。开展行政事业资产出租、出借的调查，掌握动态信息，实施监控，尽快扭转行政事业单位国有资产乱租、乱借，收入乱支的无序状况，遏制行政事业资产收益体外循环，做到国有资产收益全部专户收缴，纳入综合财政预算。
（五）进一步强化资产信息化管理体系
逐步实现财政部门之间，财政部门与行政事业单位之间，行政事业单位之间信息的畅通。创新行政事业资产管理方式，加强信息化建设对提高资产管理效率，促进资产的调剂或调配，优化资产配置和分布，保证资产的安全。将行政事业资产分类、分卡片，建立数据库，实施纵向到底、横向到边的联网运行，使资产增减变动、上报审批等全部在网上适时解决，提高资产管理效率。
