山东省财政厅行政事业资产处 纪红
据2009年山东省行政事业资产报表数据统计，截至2009年12月31日，全省（不含青岛）行政事业国有资产总量为3418.79亿元。作为行政事业单位资产管理部门我们应该如何去管理如此庞大的资产，使行政事业单位国有资产真正做到物尽其用，成了摆在我们面前亟待解决的重要问题。现阶段，由于各种原因，我国行政事业国有资产管理还存在许多问题，需要采取新的措施，提高其管理水平。
一、目前行政事业资产管理存在的问题
（一）行政事业单位资产管理部门职能不清
2006年财政部令第35号、第36号正式下发，明确了行政事业资产管理工作由财政部门负责，但是由于种种原因，在某些省份省级机关事务管理局也承担了行政事业单位国有资产管理的部分职责，财政部门与机关事务管理局在行政事业单位国有资产管理的某些职能上，存在交叉和分工不明的问题，往往造成单位资产管理的混乱无序，如有的单位土地使用权登记为本单位，但该土地上的建筑物所有权却登记在机关事务管理局名下，这样就造成了产权的归属不清；有的单位未按规定经财政部门批复，就任意处置资产。以上情况说明，管理体制上的问题，导致了资产管理的制度制定和行政监督工作出现两个部门“谁都可以负责，谁都可以不负责”的混乱现象。可以说，体制不完善是行政事业单位国有资产管理弱化的一个根本原因。
（二）行政事业单位内部资产管理混乱
个别行政事业单位对资产处置随意性强，认识不到国有资产流失的严重性，具体体现在以下几个方面：
1.财务会计信息不及时，对由固定资产购置、维修、调入、捐赠等方式形成的资产不能及时入账，有的甚至不入账。例如，有些单位房屋建筑物等资产由于建设资金不足或竣工决算不办理等原因，不能及时转增固定资产。一旦该单位将这部分土地、房屋建筑物资产转为经营性资产（出租或投资），财政部门很难进行监控，往往造成资产和收益的流失；同时，一些宝贵的无形资产（如专利权、专有技术等）及其带来的收益也经常被单位忽视，缺乏有效的管理。
2.单位内部无专职的资产管理部门，随意处置资产的现象屡有发生。一些单位的资产（特别是房屋建筑物、土地和车辆）未经财政部门批复就自行进行交易，随意卖给其他单位或个人，随意对房屋进行拆除、翻建，甚至未经批准就调减账务，屡屡造成国有资产的大量流失。
（三）单位对行政事业单位资产管理的意识有待提高
一些行政事业单位存在只重视资产的购置环节，忽略资产使用和处置两个环节的现象。这些单位肯花大力气争取资金进行资产的购置，但资产购入后，往往忽略了使用环节，把“用好现有资产，实现资产的使用效益的最大化”的重要性抛在了脑后，所以单位内部经常出现大量的闲置资产。例如，有些新购置的设备由于操作不当和保养不善，出现故障后便束之高阁，不再使用；个别单位使用的办公楼，财政投入几千万的资金，建成后却由于各种原因闲置，有的甚至进行出租来盈利；还有些单位利用闲置的国有资产随意进行对外投资，倘若单位投资前没有进行合理的投资可行性论证，极容易因投资企业经营不善，企业资不抵债，导致投入的国有资产无法收回。
有些单位日常对其下属单位的资产管理工作重视程度不够，不能完全掌握其下属单位的资产情况，一旦进行机构改革，其下属单位需撤销或分立，单位内部人员和财务状况变动都很大，如果清查再不及时、不到位，很容易造成单位的资产凭空消失，无处可查、无人可问。
在资产收益管理方面，一些单位也存在各种不按规定管理资产的情况，如收入不入账；收入、结余在往来款项中反映；应当缴入财政部门的收入不上缴等。这些问题的存在都是反映出行政事业单位的资产分配不合理和单位资产购置、使用、处置环节的随意性。
二、行政事业单位资产管理工作存在以上问题的原因
（一）行政事业单位资产管理体制不完善
行政事业单位的资产庞大，如果相关的管理制度和体制不完善，管理职责不清，资产管理与预算管理、财务管理脱节，就无法进行系统化管理，无法提高管理的有效性，所以完善资产管理的体制势在必行。财政部令第35号、第36号明确规定，财政部门是行政事业单位资产的管理部门，所以只有财政部门才是行政事业单位的资产管理主管部门，不应再有另外的管理部门，否则容易形成有的单位的资产无人管，有的单位的资产谁都要管的局面。
分析资产管理体制不完善的主要原因是由于目前我国处于特殊的经济体制转轨时期，机构、职责都在不断调整变化和磨合过程中，管理体制尚未定型。
（二）资产管理与预算管理、财务管理脱节
行政事业资产配置、使用、处置等环节虽然各自独立，但又有密切不可分的关系。预算管理、财务管理应以行政事业资产管理部门对单位使用和处置财政拨款的情况评价结果为基本依据，同时行政事业资产管理部门也应通过缜密的调查分析，客观全面的对各行政事业单位的财政经费使用情况进行评价，为预算等相关部门提供可靠的数据支持。
行政事业单位资产管理部门、预算管理部门和财务部门应该是一个体系，该体系中固定资产的配置、入账、处置虽然有专门的部门和人员进行管理，但整个体系作为一个整体，其各个部门间的密切协作、互相支持，互相监督，才是管好行政事业单位资产的必由之路。
（三）单位配置资产还存在较大的盲目性
首先，行政事业单位的资产实物定额配置标准办法还未制订，预算编制工作中没有配置标准可以依据，即无法确定单位配置的资产实物是否合规、合法。
其次，目前行政事业单位的资产信息共享共用平台尚未建成，购置新的资产还是以单位申报为主，财政部门难以核实其购置的必要性，故无法在预算编制环节准确地进行控制。
（四）行政事业资产管理执法不严，缺乏完善环环相扣的监督机制
任何规章制度的推行都离不开监督，没有监督的规章制度永远都只能是空纸一张，虽然国家《刑法》明确规定国有资产流失有罪，要对责任人进行刑事处罚，但实际情况是，由于财政系统内部未针对刑法的要求，制定财政系统内部的监督执法规定，致使国有资产流失现象没人去查，也没人知道如何去查，所以现阶段我国的国有资产流失情况仍然没有改善，不少大额国有资产流失事故的责任人仍未被追究责任。
三、行政事业资产管理出现以上问题的解决方案
为了从根本上解决上述问题，最大限度地减少国有资产流失，实现国有资产增值，让国家投入的每一份钱都用在经济建设的刀刃上，资产管理部门和行政事业单位应共同努力做好以下几个方面的工作：
（一）健全行政事业国有资产管理体制，建立、健全规章制度
财政部门应尽快对现行的行政事业单位国有资产管理办法等法规制度进行修订完善，形成比较系统和完备的管理法律体系。要对行政事业单位资产建设购置、管理目标、占有使用、职责范围、处置、违法责任追究等作出规定，以便有法可依、有章可循。
（二）建立岗位责任制，明确责任人
行政事业单位内部对于资产管理工作要明确责任人，严格执行行政事业单位国有资产管理办法等规章制度，建立固定资产管理岗位责任制，对固定资产定期进行清查盘点，并按照资产管理的有关规定办理报批手续。各单位应建立资产管理责任机制，实行单位主要领导为全面责任人、分管领导为主要责任人、使用部门负责人为直接责任人的三级管理责任制。明确相关责任人的职责范围，将资产管理责任落实到人，定期考核责任履行情况，切实管好各项资产管理工作。
（三）健全监督约束机制，规范行政事业单位资产的配置范围和标准
1.规范资产配置标准，明确不同单位的职能配置相应的资产，既能满足其工作需要，也便于国有资产管理部门规范化管理。
2.制定资产配置实物标准和价值定额，强化国有资产预算控制。一个单位需要购置何种资产、如何配置与处置资产，应当充分分析其存量资产的现状及其履行工作职能的需要，并将二者进行科学的匹配，匹配的过程亦即编制预算的过程。强化资产预算管理旨在资产购置的科学和配置的合理，从而提高资产的使用效率，与此同时，从制度层面防止政府部门或单位组织在机构设置与人员配备上的盲目扩张。
3.进一步强化预算约束。要把预算安排与单位资产使用效率挂钩，将基建或固定资产购置支出预算安排，与其使用效率相结合。从资金预算上，对各单位资产的占有、管理和使用情况进行有效制衡，切实把各单位管好、用好国有资产的积极性调动起来。
（四）坚决贯彻资产管理与预算管理相结合的原则
其一，应完善并优化目前已经投入使用的资产管理信息系统，实现动态监管，随时掌握资产基本数据，夯实国有资产预算管理的信息基础。其二，切实开展部门、单位资产购置计划的审批工作，强化资产配置标准在预算编制工作中的前置控制功能。其三，理顺财政部门内部资产管理和预算编制部门的关系，切实形成合力，提高工作成效。其四，逐步加强对资产收益的规范管理力度，区别行政和事业单位的不同特点，逐步纳入收支两条线管理。其五，要通过预算管理与资产管理的密切结合来落实部门和单位资产管理责任制，对不能履行资产管理职责的部门和单位，财政部门暂停审批新的资产购置预算。
（五）加大国有资产的使用监管力度
财政部门对各单位的资产使用实行绩效评价，资产使用与单位业绩挂钩，作为资产配置的参考依据。建立资产使用管理责任制，做好行政事业资产管理的建账、建档、建卡等常规工作，对出租、出借国有资产实行集体决策制和单位负责人负责制相结合的管理办法，并严格实行责任追究制度；对批准核销的应收款项，要进行登记备查，做到账销档存。
（六）加强对行政事业单位闲置房产的管理力度
随着近些年行政事业单位闲置房产的增多，对闲置国有房产的合理处置便成为行政事业资产管理的重点，要管好行政事业单位的闲置房产，首先，要在统一配置标准的前提下，实行本级部门范围内统一调配，加大资产调剂的力度；其次，指定某一部门负责实施统一招租，资金收入纳入政府非税收入管理；再次，对零星闲置房产进行资产优化，采取公开拍卖的方式，筹集一部分资金用于急需的用途。对行政事业单位闲置房产，应当鼓励其在盘活、用好资产的前提下进行规范，公开操作程序，将收益纳入单位预算，统一核算、统一管理。
（七）加强资产信息系统建设，实现行政事业单位资产的动态管理
2009年底山东省建立了行政事业资产管理信息系统，经过近一年的运行，已建成了单位—主管—财政部门的资产报表的上报—审核—汇总模式，全省（除青岛）1.5万个行政事业单位建立起了资产卡片信息，卡片量已经达到2千多万张。目前资产的网上处置流程也已经开始试运行。行政事业资产管理信息系统的建立，不仅对各行政事业单位资产的详细信息进行了登记，并且详细注明了资产存放地点、管理人员和管理部门的信息，使单位的每项资产都纳入到资产管理信息系统进行统一管理，从根本上防止了账外资产的发生；该系统对于各单位的每项资产卡片信息进行动态管理，财政部门和主管部门可以随时对单位增加、减少的资产卡片进行监控，从而加强了资产的管理，防止随意处置资产的现象。目前该系统将逐步建设完善，能够更加全面地反映国有资产的存量状况。下一步将逐步实现资产配置网上审批模式、资产处置网上审批、资产收益上缴的网上申报、资产共享共用平台建立等，行政事业资产管理信息系统的建立和逐步完善将逐步盘活单位的资产，严防国有资产的闲置浪费，更好地为行政事业资产管理提供完善的信息技术平台。
