山东省特殊教育中等专业学校资产管理处主任 黄克俭
一、学校国有资产概述
（一）学校国有资产的定义
学校，是行政事业单位的重要组成部分。行政事业单位国有资产的定义也适用于学校国有资产定义：即指事业单位占有、使用的，依法确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总称，即指事业单位的国有公共资产。
（二）学校国有资产的特征
国有学校的事业单位性质决定了学校国有资产与企业国有资产在会计核算、使用和管理上有许多不同的地方。学校国有资产包括国家拨给学校的资产，学校按照国家政策规定运用国有资产获取收入形成的资产以及接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产，其表现形式为固定资产、流动资产以及对外投资等。它的表现形式为：配置领域的非生产性；使用目的的服务性；资产的补偿、扩充的非直接性；占有使用的无偿性。
（三）加强学校国有资产管理的必要性
学校国有资产是保证学校教育教学工作顺利开展的物质基础。特别是近几年来，伴随学校办学规模的逐年扩大，国家对基础教育事业的投入不断增加，学校资产也一直保持着持续、快速的增长速度。学校资产数量急剧增加，总量日益庞大，质量稳定提高的现状也就对学校国有资产管理工作提出了更高的要求。作为一名学校资产管理工作者，通过多年的工作实践日益感觉到：随着经济建设的不断发展，国家对学校的投入不断增加，国有资产的比重也在不断增加；另外，学校所面临的经济社会环境也日益复杂，国有资产流失的现象不断出现。因此，如何加强学校国有资产管理，不断改革创新，建立起一套科学先进、配置有效、使用合理、处置优化、监督公正和管理有效的国有资产管理体制，以适应新时期学校发展的需要，已显得十分必要。
二、学校国有资产管理目前的主要问题
同其他行政事业单位一样，学校也存在着国有资产管理中普遍存在的问题：家底不清、账实不符、闲置浪费、效率低下、配置不均、占有失衡、管理不善、甚至流失严重，同时还存在着体制不顺、职责不清、制度缺失、方法落后、侵占挪用资金等一系列问题。2007年上半年，根据财政部统一部署，全国行政事业单位开展了一场声势浩大的行政事业单位资产清查工作，这是新中国成立以来规模最大的一次摸家底工作，它对各个行政事业单位的各项事务资产（包括货币资金和有价证券）进行了全面的清理、核对和查实。同时也对各单位的基本情况、规模、制度、资金往来等方面进行了全面的清查、清理。这次检查有效地促进了学校国有资产管理工作水平的提高，但另一方面也进一步暴露了学校目前在国有资产管理中存在的问题，这些问题的存在不仅给国有资产的安全造成了极大的隐患，而且也加大了学校的运行成本。主要表现为以下几个方面：
（一）家底不清、账实不符
家底不清、账实不符，造成信息失真。特别是固定资产账面价值与实际价值相差甚远，“有账无物”或“有物无账”的现象十分严重。资产核算中表现为不清晰，账面只反映资产总值，不按照资产性质、类别设置明细科目，或者只记载金额不记载实物数量，甚至漏记、漏登。主要表现为以下几种情况：
1.近年来，许多学校都大量新建了教学楼、学生宿舍、现代化田径操场等，但经常出现建筑物实际已投入使用几年，而由于种种原因尚未办理竣工结算手续，导致固定资产不能按时入账的现象，因此，单位会计也就无法准确反映资产数量的多少，难以核算资产价值的增减。
2.多年来，学校一直执行的是《行政事业单位会计制度》，按照规定固定资产不能提取折旧，账面价值是单位按购买时的实际价格入账的价值。一些资产虽然有效使用期限未满，但由于科学技术的高速发展，随着这些设备经济性的贬值，已逐渐丧失其实际使用价值，但在单位的资产账户中仍然以其原始价值反映，从而造成单位资产价值的严重不实。例如，学校在20世纪80年代末90年代初购置的一些教学仪器、电脑、语音设备等多数已不能适应现代教学的要求而不再使用，但其账面价值仍然很高，严重背离其实际使用价值。
（二）闲置浪费、效率低下
资产使用效率不高、闲置浪费、运营效率低下的现象在很多单位普遍存在。长期以来，国家对学校的投入主要为财政拨款，学校占有并使用国有资产却无须承担国有资产的保值、增值责任，资产的构建权、使用权与处置权长期分散在各个单位手中。由于可以无偿占有、使用国有资产，各单位总是想方设法多向财政要资金，尽量多占用国有资产，很少考虑本单位实际需求与使用成本以及最终效益。最为典型的就是电脑等现代办公设备的盲目购置、重复购置。如近年来学校都将多媒体教学引入课堂，适当地安装一部分多媒体设备也确实很有效地提高了教学效果，但在目前财政资金对教学投入仍然紧张，有的农村学校甚至连基本教学条件都难以保障的情况下，再权衡高昂运行维护成本和最终效益，个别学校是否有必要在每个教室都装一套多媒体设备也就值得商榷了。
（三）配置不均、占有失衡
造成事业单位资产使用效率低的原因之一是各单位对办公资源配置不合理，管理不科学，使用行为约束力软弱。各级事业单位之间往往会出现国有资产占有量差距较大，同级单位不同部门之间也会有资源配置不均、使用不公的问题。有些单位资产占用过剩、闲置浪费；有些单位资产占有不足，只得不断向上级申请经费购买。上级部门在分配经费时，由于缺乏合理、统一的配置标准或标准没有被严格执行，靠的是“长官意志”，资源分配的结果难以准确地反映各单位的实际需要。具体到基础教育，就是教育资源特别是硬件资源配置水平差异非常明显，原本就由于经济条件、地理位置以及历史原因等，一些城市、发达地区的学校往往集中了大量的优质的教学资源，校舍维护、教学仪器设备等更新速度较快，而与之形成鲜明对比的就是广大边远地区、农村学校的办学条件，无论是教学楼还是教学仪器、教学设备与前者相比较都可以说是相当落后甚至是简陋。而且实际的经费投入前者仍然优于后者，所得的投入往往更高、更好，甚至于前者更新淘汰下来的设备都远先进于后者在用的设备，从而进一步损害了教育原本应有的公平性和加剧了优质教育资源的稀缺性，不利于和谐社会的建设。
（四）管理不善、流失严重
一些学校对资产管理职能弱化，资产的浪费与流失情况严重。有的学校只有固定资产总账而没有明细账或是即使建立了明细账也形同虚设；有的学校没有建立资产管理的责任制度和定期的财产清查制度，导致资产的丢失毁损现象严重；账卡、账物、账账难以相符；没有按照事业单位国有资产管理的要求进行处理，随意报废或是变卖，不经主管部门批准随意处置，有的甚至固定资产报废也不做核销处理。除此以外，国有资产流失的途径还包括：
1.“非转经”所导致的资产流失。部分学校在前几年大办实体和第三产业过程中，把国有资产无偿划拨集体使用，既不缴纳资产占有费，又不缴纳资产租赁费，无偿占有和使用国有资产，个别人利用职权索取资产使用者的“好处费”。
2.资产处置不规范导致资产流失。个别学校在资产处置过程中，不经国有资产监管部门批准随意处置或私自作价处理，将非法所得转入单位“小金库”，甚至装入个人腰包。
3.无形资产方面的国有资产流失。学校的无形资产，如专利权、著作权、商标权等未进行资产评估，没有入账或登记，低价转让或无偿使用的现象时有发生，严重影响了国有资产的保值、增值。目前，学校虽然没有进行过商誉的评估，但其事实存在，如一些以重点学校名义开办的“民办学校”或“联办班”等，其实际上就是利用重点的声誉招生收费，这些单位往往由于其很多办学条件都不成熟，从而又在事实上给名校的“商誉”带来损害。
4.单位决策失误造成无效增加导致的资产隐形流失。比如，本人曾经工作过的一所学校，一台账面价值25万元的八成新的锅炉长期闲置不用，其原因就是在购买时未充分考虑其使用时的安全要求和高昂维护成本，又因其不适应市场需求而变卖价值极低无法出售，从而造成该资产的隐形流失。
（五）体制不顺、职责不清
长期以来，事业单位国有资产管理体制一直未理顺，职责划分不清晰。管理机构设置不统一、不规范，管理职能主体缺位与越位并存。财政部门、国有资产管理部门、审计部门、纪检监察部门、教育主管部门都对学校国有资产管理工作负有监管重任，但这些权限和职责又存在交叉和分工不明。如国有资产购置、处置权限，资产清查及问题处理复查等，每个部门的职责范围都不十分明晰，没有具体的规章制度，往往是各行其是，形成大家都管又都不管的状况。这也就给个别学校弄虚作假、隐瞒不报、随意处置国有资产等违纪、违规行为提供了可乘之机，财政部门则无法准确掌握国有资产的存量情况。而有效的监督是防止违规、违法行为方式的重要措施，就学校自身内部来讲，由于历史沿袭和人员编制等原因，大多没有设置专门的国有资产管理机构或专职人员，有的即便是设有专职人员也仅仅是局限于固定资产的记账，更多的学校往往是由财政部门代行资产管理部门权限。这种机构设置的缺失也就造成了学校国有资产管理工作的先天不足。
（六）制度缺失、方法落后
缺乏有效而健全的事业单位国有资产管理制度，管理方法落后与现实要求不符，亟待创新管理手段。学校虽然有相应的资产管理制度，但在实际执行中，常常由于领导在资产配置过程中的随意性，部门之间的配置不够合理，导致制度执行不力，资产管理落不到实处而造成不良后果。其表现为：
1.固定资产管理员不知道会计账面上的资产存量，财务人员也不了解资产的实际状态；
2.对原有资产处理不经过严格的审批程序，资产的划拨、变卖、借用、核销等，个别人说了算；
3.对于无偿调入或捐赠的资产未纳入单位资产管理的范畴，甚至资产处置收入不入账、账实不符，而且在出现问题时相关人员相互推诿，难以分清职责，极易造成资产的损失。
三、学校国有资产管理存在问题的主要原因
（一）资产产权不明晰
产权关系不清晰、职责分工不明确，从而导致事业单位国有资产流失。在法律规定中，尽管政府拥有国有资产的所有权，但从现实意义上来说由于行政事业单位点多线长，存在的形式多样，分布在不同的部门、不同的地区，而作为国有资产管理重要职能部门的财政部门缺乏必要的手段和力度，无法对国有资产进行及时、有效的监管，导致国有资产实质上被各主管部门所占用和控制。对于事业单位的国有资产一直以来就没有统一的部门代表国家行使所有权。因此，资产的使用单位，甚至是使用者个人都可以实质上占有这些资产，成为国有资产的实际所有者，也正是由于这种产权关系的不明确导致国有资产流失严重。
（二）管理意识淡薄
思想认识模糊，特别是单位领导不重视、资产管理观念严重落后。学校的领导大多是管教学出身，对于教学工作很内行，但对资产管理不精通，对国有资产缺乏正确的认识，对一些流失现象视而不见，普遍存在重资金轻实物和重购置轻管理的现象。同时，很多单位负责人在购置资产时随意性乃至盲目性较大，使用者对资产的实际使用效果和购置成本及日常维护费用性价比考虑较少，紧跟新形势，盲目攀比、随意购置、重复购置的现象十分普遍。个别单位在购置小汽车、电脑、办公用具等仪器、设备时甚至存在谋取个人私利的现象，从而导致了资产配置过剩、闲置及超标、超容的现象发生。
（三）管理制度缺失
缺乏行之有效的国有资产管理制度、职责不清，同时对行政事业单位的国有资产的监督力度不够。2006年7月颁布执行的《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》尽管在宏观层面确立了行政事业性国有资产管理体制，但是这两个办法主要是针对存量资产的管理，对行政事业单位资产的形成和配置两个重要环节都没有做出明确的规定，无法对行政事业单位国有资产进行有效的监督、管理和科学的配置。目前，对行政事业单位国有资产具有监督管理权限的部门很多，但是由于管理观念、机制、方法都相对落后且经常是各部门各行其是，形成了大家都要管又都管不好的局面。此外，审计监督体系不到位，审计监督体系未能发挥应有的作用，对已经发生的问题，主管部门、财政部门不追究处理，社会审计无权处理，导致只查不改，最后就不了了之了。
（四）人员业务素质不适应管理需要
各行政事业单位国有资产管理往往存在机构不健全、人员不到位的情况。就以学校为例，一般都是由学校后勤处或是办公室兼管国有资产的管理工作，让没有经过专业培训的普通后勤人员负责此项工作，通常采用手工记账，部分单位因为后勤人员变动频繁，随意性很大，因此与国有资产管理工作的专业化要求相距甚远，致使国有资产管理的许多具体工作的方法、手段无法真正落到实处，资产也就难以得到有效监管。
四、解决和完善学校国有资产管理存在问题的对策
（一）加强认识、转变观念
加强认识、转变观念，建立、健全国有资产管理机制和问责制度，强化资产管理意识。加大宣传培训的力度，努力提高各单位负责人对资产管理工作重要性的认识以及其在单位资产管理工作体系中的主导地位。对于广大学校来讲，就是要明确学校的法人代表为国有资产管理工作的第一责任人，并同时建立起一支由办公室主任或后勤处长、财务科长、会计人员、固定资产管理员、资产实物保管员以及修理维护人员等组成的较为稳定的国有资产管理队伍。确保把资产管理的职权、责任真正落实到每一个具体的管理部门和责任人，保证各项制度、规定落到实处，对造成经济损失的责任人追究相应的责任。
（二）构建有效的资产管理考核体系
构建有效的资产管理考核体系，建立和完善与监管有关的各项法规，进一步加大各部门的监管力度。财政部门、审计部门、主管教育部门、和国有资产管理部门要加大监督检查力度，定期对学校的财务收支情况进行审计、对固定资产要定期进行实地盘点或抽查，把监督管理工作纳入日常化、规范化、制度化的正常工作轨道。严格执行国有资产管理的各项规章制度，真正做到有法必依、执法必严、违法必究。对发现的违法违纪、损害国有资产权益的问题要及时进行严肃处理。
（三）完善立法、加快闲置资源整合
完善立法，坚持依法管理资产，杜绝资产流失，盘活闲置国有资产，提高资产的使用效率。具体措施如下：
1.立法机关应当根据现行情况尽快制定出完善的国有资产管理法规，财政部门制定出相关配套的政策、完善部门预算制度、政府采购制度和国库集中支付制度，单位制定出严格的内部控制制度，从而有法可依、有章可循，为国有资产管理奠定良好的法规制度环境。
（1）建立严格规范的管理制度，覆盖国有资产形成、使用、处置的每个环节。
（2）建立财政部门、主管部门、资产管理部门三级国有资产管理体系，财政部门负责对行政事业单位国有资产实施综合管理、调控及资产收入、处置管理；主管部门主要履行授权范围内国有资产的监管职能；特别是要强调资产管理部门职能是对国有资产承担的常规管理责任，从而确保资产的安全完整。
（3）建立健全资产清查盘点制度。定期结合单位的财务收支、资产增减情况进行实地盘点，严防国有资产流失。各级财政部门、主管部门和行政事业单位应根据监管职责，依法行政，严格执行资产配置、使用、处置、产权变动等规定，做好资产监管工作。凡占有、使用国有资产的行政事业单位，不论其是否纳入预算管理，实行何种预算管理形式都必须向国有资产管理部门申报，办理产权登记手续。要建立健全固定资产台账、总账和明细账、固定资产使用卡片，防止筹资配置、长期借用以及通过上级补助、奖励、接受捐赠等渠道取得的固定资产不登记入账的现象发生，做到不让各类资产游离于监管之外。要定期对资产管理使用情况进行检查，发现问题及时纠正。凡兴办实体的单位，必须理顺产权关系，做到事企分开，不得将财政资金与单位所有资金形成的国有资产转移到经济实体。要依法处置国有资产，资产处置要按照公正、公平、公开的原则进行，按处置权限向上级主管部门和财政部门报批，经批准的资产要及时进行账务处理。处置收益要及时上交财政专户，实行收支两条线管理。
就基层学校而言，其办法就是在学校资产管理部门统一牵头下设立一个专门的固定资产管理小组，负责学校固定资产（包括房屋、土地、办公设备、仪器设备、家具、无形资产等）管理办法及其实施细则的制订和修订、学校国有资产的清查、登记、统计、租赁、采购、评估、调拨、转让、报损和作废的审核和批报等工作，从而避免多头管理、谁也不负责任的局面。其具体的职责：负责制定本单位的国有资产管理办法并组织实施；负责资产账、物管账及资产清查、登记、统计、报告；负责办理资产调拨、转让、报损和作废等报批手续；负责资产的合理配置，履行资产投入的申报手续，并对批准投入的经营资产进行监督管理；建立“一卡、二账、三制”。“一卡”即固定资产使用卡；“二账”资产分类明细账和财务总账，实行定期清查，做到账卡相符、账账相符、账实相符。“三制”即计划购进收发领用制度、财产保值定期盘点制度、资产处置制度。
2.修订当前执行的行政事业单位的会计核算制度，把现收现付制改为通用的应收应付制。建立起新的行政事业单位固定资产计价制度，引入权责发生制计提“固定资产折旧”的方法，以防止账实不符现象的发生。具体操作方法可由财政部门根据资产的不同性质确定合理的固定资产折旧方法，如平均年限法、年数总和法等，以反映出实际固定资产规模及固定资产的新旧程度，为单位制定资产购置计划和编制预算提供可靠依据。
3.针对国有资产流失现象，基层学校更要注重建立起严格的财产移交制度。在财产使用上应坚持“财不随人”的原则。正是因为人事调动，而且财产也往往因为人事调动出现“财随人去”的现象而化公为私。为此必须严格实行财产移交制度，以维护国有资产的完整性，对调离本单位或离退休人员，要先向财产管理部门办清所有财产的移交手续（即收回由个人占有使用的财产，核销财产使用卡）后，人事部门方可为之办理调动或离岗手续。
4.针对资源闲置浪费现象，财政部门应结合现有的单位部门预算，在经费预算的基础上进一步建立起以政府采购制为主的国有资产管理的专门预算。在充分分析单位的存量、资产的现状和工作职能的顺利开展以及未来发展的需求，对事业单位固定资产配置进行研究并制订出合理的配置标准，进而提出合理的资产购置、配置以及处置方案。在行政事业单位固定资产管理信息系统建立之后，将各部门单位的闲置资源交由一个部门集中整合，进行科学的管理。即应建立行政事业性资产集中处置与调剂、转让市场化，将行政管理与市场经营两种手段有机结合，制定与单位经济利益挂钩的资产处置办法，鼓励各单位将闲置资产拿出来进行交易，通过所有权变更或使用权转让等方式将闲置资产化为有效资源，如将一些重点学校更新下来的教学设备通过行政事业国有资产调剂中心统一调剂给一些边远落后学校。这样既可以节约资源，减少浪费，又可以发展边远地区的教育水平。
（四）建立信息化系统、提高管理人员素质
建立国有资产管理信息系统、提高管理手段。加大国有资产管理人员的培养，使国有资产管理工作规范化、科学化、专业化。充分利用2007年资产清查契机，运用现代化信息网络技术，摸清“家底”，掌握资产的数量、构成及其使用情况，提高行政事业单位国有资产管理信息化水平，购建固定资产管理的信息化平台，实现资产的动态化管理，实现管理方式和管理手段的飞跃。在推进信息化过程中要着重注意以下几点：
1.统筹规划、统一运作。要建立起一套完整的资产数据库，达到国有资产监管部门与各国有资产使用部门之间的信息系统能够互相兼容，要有统一的产权登记，统一的处置管理，统一的资产分类标准，从而达到有可靠的基础数据保障。
2.抓好信息标准化建设，提高管理规范化水平。国有资产信息网络化管理的最终目标就是要实现通过运用现代化信息网络技术对行政事业单位资产的各个环节进行监督管理，对行政事业单位的国有资产从预算、购置、使用及处置过程实现网络化管理，全面动态的掌握国有资产占有使用情况，将事前、事中、事后管理相结合，提高资产的使用效率。
当然，要想顺利实现以上目标，根本还是要做好管理队伍的建设。考虑到基层学校的现实情况，财政部门、主管部门应每年对基层国有资产管理人员进行国有资产管理的培训，强化他们对业务知识的学习，包括国有资产管理、会计基础、财务管理和财经法规以及计算机基础操作等，实行资格考试，持证上岗。同时加强对现有人员的继续教育管理和证件年检工作，明确他们的责任，使其对国有资产的监管力度得到不断的加强，以保证国有资产管理扎实有效。
总之，国有资产管理是一项系统工程，各学校在国有资产管理中应统一思想、提高认识、理顺管理体系、明确产权关系，充分利用、结合2007年的财产清查结果，摸清“家底”、建账立卡，彻底改变重钱轻物的思想，只有这样才能使学校的资产管理迈上一个新的台阶。
