山东省档案局办公室 郭志敏 王德明
行政事业单位国有资产是国有资产的重要组成部分，是行政事业单位履行职能的物质基础，在国家管理和国民经济建设的发展中，起着十分重要的作用。管好用好行政事业单位国有资产，使其服务于社会经济和各项事业发展，客观上要求我们理清管理思路，制定政策措施，创新管理体制。做好新时期行政事业资产管理工作，必须坚持贯彻落实科学发展观，在执行法规、完善制度、健全机制、科学管理上下工夫，使行政事业资产管理在服务改革与发展中发挥更大效应。
一、加强行政事业资产管理的重要意义
行政事业单位是政府履行公共服务的重要载体，其拥有的大量资产是保障国家正常运转的物质基础，管理好这些资产，对于国民经济的发展意义重大。
（一）加强行政事业单位国有资产管理是维护社会稳定发展的重要条件
国家是承担对社会经济活动进行组织和管理的主体，要做好这种组织管理工作，在全国开展宏观决策和宏观调控及宏观经济管理活动，必须具备一定的物质条件，否则就是一句空话。行政事业单位国有资产是这些物质条件的重要组成部分，管好用好这些资产有利于国家维护社会的稳定发展。同时，行政事业单位国有资产又是建设社会主义精神文明最直接的物质基础，是行政事业单位建设社会主义精神文明的一部分，加强行政事业单位国有资产管理将有利于促进社会朝着科学、规范、有序的方向发展。加强行政事业单位国有资产的管理不仅是维护国家管理、维护国家资财的需要，同时也是构建社会文明的需要。
（二）加强行政事业单位国有资产管理是防止国有资产流失、杜绝腐败的需要
目前在行政事业单位资产管理中存在资产转作他用行为控制不严，资产处置缺乏有效监管，收支比较混乱等问题，容易导致一些部门和单位利用资产对外投资、出租等取得的收益私设小金库、贪污、挪用，以及侵吞国有资产等腐败现象的发生。要防止国有资产流失，杜绝腐败现象的发生，根本的途径就在于加强行政事业单位国有资产的管理。要切实加强行政事业资产管理，提高行政事业单位的财政监督管理能力，从源头上预防和治理腐败行为。
（三）加强行政事业资产管理有利于促进社会主义市场经济的发展
随着我国社会主义市场经济的发展，我国的财政收入大大增加，但是财政支出也变得更加庞大，政府只有降低运作成本，才能提高资源配置效率，发挥国家财力的最大效益。行政事业单位的国有资产对于国家经济的发展具有重大的影响力，只有改善事业单位国有资产利用效率低下及资产流失严重等问题，才能更加适应国家节约财政支出的要求，以有限的财力发挥最大的效益，为人民造福。
二、行政事业单位国有资产管理存在的问题
由于管理分散以及国家监督机制不完善，导致行政事业单位的国有资产管理存在诸多问题。主要表现在以下几个方面：
（一）行政事业资产管理不规范，制度落实不严
由于受传统管理模式的影响，社会普遍认为行政事业单位的资产不产生效益，一直以来重钱轻物，重购置轻管理，不严格按照规章制度办事，造成了单位资产管理不规范和混乱，家底不清，难以保证资产的完整和安全。有的单位不遵守国有资产管理的相关规定，不申请、不报批，私自将“非经营性资产”转为“经营性资产”，致使产权界定不清；有的单位在资产处置过程中，不经国有资产监督管理部门批准，随意处置，或私自作价处理；有的单位集体私分或变相私分国有资产。
（二）行政事业单位国有资产管理制度不完善，约束机制不健全
国有资产属于国家，行政事业单位的国有资产主要是财政拨款形成的，但是长期以来，国家对于行政事业单位国有资产都疏于管理，国有资产管理体制本身也存在着缺陷，也就不能准确的界定行政事业单位国有资产由谁管理，怎么样管理的问题，导致产权归属问题不清晰，管理体制不顺。这就导致行政事业单位对于自身的国有资产存在认识上的偏差，很多行政事业单位不是代表政府行使所有权，而经常把国家拨给的国有资产当作自身的资产来使用。其次，行政事业单位国有资产的各级管理部门中，职能划分不清晰，出现交叉现象，内部财务管理与资产管理权限不清晰，这都是国有资产容易出问题的很大诱因，职能交叉，职能划分不清晰，这对国有资产的管理不利。另外，我国行政事业单位资产管理的考核制度还不健全。对于资产的完整性和使用有效性等缺少客观公正的考核标准和方法，没有建立起有效的激励约束机制和考核评价制度，造成单位没有责任意识，对已占用的资产管理不严，只顾花钱，不问效益；只重购置，不重管理，致使行政事业单位国有资产管理和使用效率长期以来得不到提高。
（三）行政事业资产配置不合理，闲置浪费现象严重
首先，行政事业单位对于国有资产的配置不合理，我国大部分行政事业单位的资金来自于国家的供给，在会计核算方面，不具有企业性质的行政事业单位大多采用收付实现制进行会计核算，对于单位的资金需求并没有进行合理的预算，资产管理与预算管理脱节，由于不能进行有效合理的财务预算，资产重复购置现象比较严重。政府拨给的财政资金并没有得到合理的利用，整个行政事业单位缺乏科学合理的配置标准，对于国有资产的使用带有很大的随意性，资产配置不合理，而且行政事业单位经常出现盲目攀比的现象，利用国家的资产制造形象工程，严重浪费了国家的资产，造成国有资产大量的闲置浪费。其次，行政事业单位对于国有资产的使用及处置时浪费现象严重，在使用的过程中疏于管理，资产的实物管理与价值管理脱节，资产并没有得到充分的利用，大量国有资产被闲置，这都跟各个单位审批制度不合理有很大的关系，在对国有资产进行处置时，随意处置的现象时有发生，造成国有资产大量流失。
（四）行政事业资产管理手段不科学，工作效率低下
目前，许多单位在资产管理上还是采取传统的手工或半手工的操作方式，管理手段落后、工作量繁重，并且资产管理的差错率高、核对困难、监控不力，管理效率低下。有些行政事业单位没有专门的国有资产管理机构或专职的管理人员，通常是由各单位财务处（科）兼管国有资产，财务人员兼职负责这项工作，而兼职财务人员变动又较为频繁，从而使得在资产管理方面重视程度不够，管理方法不科学，工作效率比较低。
三、加强行政事业资产管理的几点建议
为充分发挥行政事业单位国有资产应有的作用，不断提高资产使用效益，防止国有资产流失，必须根据改革的需要，建立健全适应市场经济要求的新的行政事业单位资产管理体系和制度，进一步加强行政事业单位资产的管理。
（一）严格执行相关法规制度
为了规范和加强行政单位、事业单位国有资产管理，维护国有资产安全及完整，合理配置国有资产，提高国有资产使用效益，建立适应社会主义市场经济和公共财政要求的行政事业单位国有资产管理体制，财政部已出台《行政单位国有资产管理办法》（中华人民共和国财政部令第35号）和《事业单位国有资产管理办法》（中华人民共和国财政部令第36号）。上述办法从管理机构及职责、资产配置及使用、处置、清查、评估、统计、报告、监督、检查、纠纷调处、法律责任等方面对行政事业单位国有资产管理作了统一规定，这是加强行政事业单位国有资产管理的法律规范，各级各类行政事业单位必须严格遵照执行。
（二）进一步完善行政事业资产管理制度体系
加强资产管理，制度是关键。行政事业资产管理整体上还比较薄弱，需要用科学的制度来支撑。但目前资产管理的制度起步比较晚，基础也比较弱，需对行政事业资产管理制度体系进行科学合理的设计。从资产配置、使用、处置、评估等一系列配套制度的制定入手，加强制度创新，循序渐进地制定不同层次的行政事业资产管理办法，逐步建立和完善行政事业资产管理的制度体系。在完善资产管理制度的基础上，适时提高行政事业单位国有资产的立法层次，构建完整的行政事业资产管理的法律制度体系。在规范的法律制度体系下，实行“国家统一所有、政府分级监管、单位占有使用”的管理体制，明确“财政部门—主管部门—行政事业单位”三个管理层次的管理职责。即财政部门对行政事业单位资产进行宏观管理；主管部门负责对所属行政事业单位国有资产实施监督管理；行政事业单位对本单位占有使用的国有资产实施具体管理。
（三）加强行政事业资产的规范化管理
规范化是行政事业资产管理的目标之一，要想达到这一目标需要抓好资产的配置、使用、处置、收入等各个环节的管理，实施全程式、跟踪式管理。一是加强资产购置环节管理。在资产配置环节上，需要加强与部门预算管理相结合，研究制定行政事业资产配置标准体系。加强资产配置与预算管理和政府采购相结合，依靠资产配置标准进行采购，进一步推进资产配置的科学性、合理性和规范性。二是加强资产使用环节管理。在资产使用环节好，是建立健全资产管理内部控制制度、责任制度、内部工作机制和工作流程，规范资产购置、验收、保管、使用等各环节的管理，改变“重购置、轻管理”的现状，做到家底清楚，账、卡、实相符。对行政事业单位出租、出借国有资产或对外投资、担保等行为要建立严格的审批程序和监督机制加以制约，避免出现产权纠纷，保障国有资产安全完整，防止国有资产流失。三是加强处置环节管理。在资产处置环节上，明确资产处置范围、审批程序、处置原则、处置方式、收入管理等要求。规范处置行为，采取公开交易、公平竞争的办法，实行“阳光操作”。可以通过成立集中的交易大厅挂牌出售的办法处置，也可以委托拍卖行进行拍卖，提高资产处置的透明度。在国有资产处置过程中，要严格按规定履行评估及申报审批手续，防止国有资产流失。对于资产处置的变价收入和残值收入，按照政府非税收入管理的规定，实行“收支两条线”管理，收入直接缴入国库或财政专户。四是强化资产收益收缴环节管理。开展行政事业资产出租、出借的调查，掌握动态信息，实施监控，尽快扭转行政事业单位国有资产乱租、乱借，收入乱支的无序状况，遏制行政事业资产收益体外循环，做到国有资产收益全部专户收缴，纳入综合财政预算。
（四）建立行政事业资产共享共用机制
随着社会经济的不断发展和公共财政体制的不断完善，政府对行政事业单位的保障力度进一步加大，行政事业单位国有资产的规模也在不断扩大。但是资产重复配置、闲置浪费、效益不高等现象也不同程度的存在，迫切需要建立行政事业单位资产共享共用机制。对一些单位重复配置、闲置的资产，通过无偿调拨和有偿转让的方式，调剂给需要的单位使用，使资产发挥更大的效能；对部分大型科研仪器设备，建立共享共用机制，通过仪器共用信息平台，多个单位共同使用，提高科研仪器设备的使用效率，减少大型资产的重复购置，节约财政资金；对一些大型会议、大型活动购置的资产，在使用完毕后，可上缴财政部门统一管理，建立申请领用制度，减少重复购置，避免资金浪费。
（五）建立激励考评制度
资产是行政事业单位占有或使用的经济资源，是执行行政事业职能的基本保证。如果一个单位家底不清，资产流失，就容易滋生腐败。对此，通过建立有效的激励考评制度，让行政事业单位充分认识国有资产管理的重要性和必要性，处理好管钱与管物的关系，扭转重钱轻物、重购轻管的错误思想。要制定行政事业资产绩效的评价方法和评价标准，建立有效评价机制，并将其作为重要的考评标准。定期组织对各行政事业单位的资产管理情况进行考评，把考评的结果作为单位争先创优、单位主要负责人业绩考核的重要内容。
（六）进一步完善行政事业资产管理信息系统
加强信息化建设对提高资产管理效率，促进资产的调剂或调配，优化资产配置和分布，保证资产的安全具有重要作用。行政事业资产管理的精细化、规范化，最终要靠信息化。规范和加强行政事业资产管理，必须建立一整套科学、合理的行政事业资产管理信息系统，将管理思想、管理制度、管理规范固化为数字化的管理程序，实现对行政事业资产的动态管理。通过信息网络，财政部门能够全面、实时掌握各级各类行政事业单位的资产现状及增减变动情况，实现有关资产管理申报审批事项的网上处理，随时为领导决策和单位部门预算编制提供有效的信息支持。行政事业单位也能借助信息系统进行资产的日常管理，实现对资产购置、管理、使用、处置、收入、核销等环节的网络自动化管理，提高管理效率和工作效能。
总之，各行政事业单位要切实加强国有资产管理，降低其运行成本，提高使用效率，维护资产的安全、完整，合理配置和有效利用国有资产，促进资产管理向规范化、科学化、法制化和信息化方向发展，以便更好地为国家建设和社会发展服务。
搭建共享平台 完善体制机制 促进大型
科学仪器设备资源共享效能提高
滨州市财政局 韩慧芝
滨州市科技局 顾清水
为了全面了解滨州市大型科学仪器共享管理情况，掌握大型科学仪器协作共用工作中存在的问题，有针对性地提出政策措施，进一步提高滨州市大型科学仪器设备资源协作共用效能，7月15～20日，滨州市科技局与滨州市财政局有关科室组成联合调研组，对滨州市大型科学仪器设备资源共享管理运行情况进行了专题调研。调研采取重点调研和一般调研相结合的方式进行，分高等院校、科研院所、政府部门和企业四类选取典型单位，采取座谈交流、实地查看等方式进行重点调研，一般会员单位采用发放调查表的方式进行调查，基本摸清了滨州市大型科学仪器设备共享管理情况。
一、基本情况
2006年初，省财政厅、省科技厅和省教育厅提出大型科学仪器设备共享管理的初步设想。2006年7月份，省政府办公厅出台了《山东省大型科学仪器设备资源共享实施意见》，省科技厅、省财政厅、省教育厅联合出台了《山东省大型科学仪器设备协作共用暂行管理办法》，省科技厅牵头搭建了山东省大型科学仪器协作共用网，各市建立了分网站，全面启动了我省大型科学仪器设备资源共享管理工作。
滨州市于2007年6月份全面启动大型科学仪器设备资源共享管理工作，滨州市科技局、滨州市财政局、滨州市教育局联合出台了《滨州市大型科学仪器设备协作共用暂行管理办法》，滨州市政府办公室转发了滨州市科技局等部门《关于加强滨州市大型科学仪器设备资源共享管理的意见》，科技、财政、教育等部门联合成立协作共用工作组，全面负责大型科学仪器设备资源的协作共用工作，日常管理工作由滨州市科技局负责。滨州市依托山东省滨州市大型科学仪器协作共用网，以信息公开带动仪器共享，组织政府部门、滨州市属高校、科研院所和部分企业加入协作共用网，及时组织有关单位将符合条件的大型科学仪器加入协作网，公开大型科学仪器设备的名称、性能、图片、联络人员等基本信息，建立起了开放、共享、协作、共用的大型科学仪器管理新模式，大型科学仪器共享管理工作走在了全省前列，滨州学院先后两次获得省科技厅大型仪器设备考核奖励。目前，滨州市共有大型科学仪器协作共用会员单位12家，其中，高等院校2所（滨州学院、滨州职业学院），科研院所3家（滨州畜牧兽医研究院、滨州市水利勘测设计研究院、滨州冬枣研究院），大型企业2家（滨州渤海活塞股份有限公司、滨州博莱威生物技术有限公司），政府职能部门下属单位4家（滨州市纺织纤维检验所、滨州市计量测试检定所、滨州市产品质量监督检验所、滨州市药品检验所）、医疗机构1家（邹平县中心医院），入网仪器55台/套，入网仪器价值3756万元。
二、取得的成效
滨州市大型科学仪器设备资源共享管理工作开展3年来，以滨州市大型科学仪器设备协作共用网站为平台，架起了高等院校、科研院所、政府部门和企业等不同科技创新主体之间的仪器共享、协作共用、联合攻关的桥梁和纽带，推动了滨州市科技创新活动的开展。主要成效体现在以下四个方面：
一是增强了大型科学仪器共享共用意识。过去，大型科学仪器分散在各个性质不同的单位，彼此沟通交流少，仪器占有信息相对封闭。一方面，部分高校、科研院所和中小企业因经费紧缺，无力购买急需的大型科学仪器，限制了科技创新活动的开展；另一方面，个别单位存在大型科学仪器资源闲置和重复购置现象，造成了设备资源和财政资金的浪费。滨州市大型科学仪器协作共用网站的开通，解决了大型科学仪器占有单位和使用单位之间信息不畅通、不对称的问题，开辟了协作共用新模式。高等院校、科研院所、政府部门和企业之间开展项目合作、检测服务等多种形式的协作共用，大型科学仪器的共享共用逐步被各类科技创新主体认可，不求所有，但求所用的共享共用观念得到强化。滨州盟威集团2009年实验室对外服务收入达到200多万元，不但为企业创造了利润，而且通过对外检测服务，能够及时掌握同行业的技术标准和研发动态，培养锻炼了技术研发队伍，推动了企业的技术创新活动开展，逐步凸显出了“实验室经济”的蓬勃活力。
二是提高了大型科学仪器设备的使用效率。原有的大型科学仪器设备独占独用模式下，许多大型科学仪器使用效率低下，个别仪器甚至一年用不了几次，有的花几十万元从国外购进的大型科学仪器，随着某个科研课题的研究结束，被闲置在实验室角落。大型科学仪器的使用寿命一般在10年左右，只有提高使用效率，才能充分发挥其使用价值。滨州学院近年来每年都投入近千万元用于购置科学仪器设备，现拥有仪器设备价值在8000多万元。在推行大型科学仪器设备资源共享管理之前，大型科学仪器主要用于教学和科研两个方面，现在很多企业慕名前来委托完成某些测试项目或者联合进行技术攻关，极大地提高了仪器的使用效率。滨州学院先后利用拥有的美国安捷伦气相色谱仪、美国沃特斯高校液相色谱仪等大型精密仪器设备，帮助侨昌化学有限公司研究解决了甲苯和乙醇的回收、混苯废溶剂的提纯及二甲基亚砜的回收提纯三个研究课题，为企业增加经济效益500余万元。
三是减少了大型科学仪器设备的重复购置。许多单位在进行课题研究和项目攻关时，利用大型科学仪器协作共用网能够找到需要的大型科学仪器时，可以通过网上预约服务、委托检测和联合攻关等形式解决，避免了重复购置，减少了资金的浪费，提高了财政资金的使用效益。滨州市质量技术监督局建立的国家生态纺织品检测中心滨州分中心，能够帮助滨州市大型纺织企业检测各种生态指标，满足出口的技术要求，避免了纺织企业在大型仪器检测设备方面的重复购置，企业可以仅限于配置常规仪器设备就能满足检测需要，极大地降低了企业研发成本。
四是提升了中小企业的科技创新能力。科学仪器和高素质科研人员的匮乏，是限制科技型中小企业快速成长的关键因素。因为资金问题，科技型中小企业无力购置急需的大型科学仪器，聘请不到高素质的科研人员。大型科学仪器设备资源共享管理，开放了高等院校、科研机构和政府职能部门设备资源和人才资源，中小企业借助重点实验室、工程研究中心、企业技术中心等大型实验基地，孵化科技成果，实现从技术到产品，从产品到商品的快速转化，缩短了科技型中小企业的成长过程。
三、存在的问题
大型科学仪器设备资源共享管理是近3年才推广实施的一项新工作，打破了过去大型科学仪器设备独占独用的传统管理模式，在对接市场机制过程中，由于思想观念、管理体制、运行机制等多方面因素的影响，共享管理工作也存在许多问题。主要表现在以下四个方面：
一是信息公开不全面。由于大型科学仪器设备资源共享管理涉及多个部门、各种不同性质的主体单位，加之缺乏有效的激励约束机制，原有大型科学仪器设备没有全部纳入协作共用网，新购大型科学仪器单位入网的积极性不高。许多大型科学仪器设备拥有单位不愿意公开信息、不及时更新信息，使得滨州大型科学仪器协作共用网上入网仪器少，检测机构、仪器专家等配套信息不全，满足不了滨州市日益增长的科技创新活动的需求。
二是设备共享积极性不高。大型科学仪器设备安置对环境有较高的要求，日常的维护和维修费用比较高，还需要建立一支高素质的分析测试专业人员队伍。多数单位因经费紧缺，无力购买急需的大型科学仪器，借助项目经费购进了，又承担不了日常维护和维修费用。对于仪器共享服务收费物价部门没有明确的标准，多数是拥有单位和使用单位之间通过协商方式确定有偿服务标准，影响了拥有单位和使用单位的共享积极性。
三是管理运行体制不规范。大型科学仪器共享管理涵盖仪器购置、使用、管理和处置等多个环节，涉及科技、财政、教育、卫生、环保、农业、质监等多个部门，缺少一种协调沟通、联合审查、共同推进的工作机制，单靠科技等一两个部门的力量很难推动。
四是激励约束制度不健全。滨州市现在还没有建立起大型科学仪器设备共享管理的配套制度体系，没有设立大型科学仪器设备共享管理专项资金，绩效考核制度还没有实行。新购置大型科学仪器共享不共用，既没有约束制约办法，也没有奖励激励机制，管理单位缺少推动工作的有力抓手，导致大型科学仪器设备资源共享管理工作停滞不前，急需从管理体制、运行机制和配套政策上加以解决。
四、对策和建议
（一）以信息公开促进大型科学仪器共享
科学仪器设施信息公开是共享的基础和前提，只有实现仪器设施的信息公开，才能解决供需双方信息不对称的问题，才能在更大的范围实现科学仪器设施共享。财政国有资产管理部门、政府采购部门应从财政性资金购置的大型科学仪器设备资源信息公开入手，建立行政事业单位科学仪器设备信息数据库，督促有关单位及时将符合大型科学仪器标准的科学仪器设备及相关的测试服务机构、专业操作人员等相关信息在滨州市大型科学仪器设备协作共用网公开，面向社会开放服务。
（二）实行源头控制促进大型科学仪器共享
参照省科技厅、省财政厅和省教育厅联合出台的《山东省新购大型科学仪器联合评议暂行管理办法》，结合滨州实际，建立新购大型科学仪器设备联合评议管理制度，凡是申请利用财政性资金购置大型科学仪器设备的，必须填写购置申请，由科技、财政、教育等部门组织专家进行评议，利用大型科学仪器设备信息数据库进行检索，对滨州市没有又确有必要购置的大型科学仪器，政府采购部门予以积极支持。没有经过检索和专家评议的仪器购置申请，财政预算部门不纳入财政预算，政府采购部门不予以采购，科技、教育部门不予支持。同时，新购大型科学仪器在安装调试到位后15日内必须将相关信息在滨州市大型科学仪器协作共用网上公开，否则，政府采购部门可将仪器予以招回，或以后不再予以仪器采购支持。
（三）推行动态管理促进大型科学仪器共享
财政国有资产管理部门会同科技、教育等部门对有关单位闲置的大型科学仪器，组织专家鉴定其运行状态及使用价值，对于运行良好、仍具有较大使用价值的大型科学仪器设备，采取资金补偿、调剂、划拨等方式，配置给急需或拟新购仪器单位，最大限度地发挥仪器价值。大型科学仪器协作工作组定期审查大型科学仪器协作网入网大型科学仪器的先进性，提出大型科学仪器升级改造方案，根据滨州市科技创新平台建设的总体规划，集中采购、动态补充重点领域需要的关键大型仪器。
（四）搭建大型平台促进大型科学仪器共享
依托高等院校、科研院所的重点实验室、测试分析中心，大型企业的工程研究中心、企业技术中心及政府职能部门的专业测试机构，着眼于服务黄河三角洲高效生态经济区建设的发展需求，突出生物医药、纺织家纺、机械制造、石油化工、现代农业、节能减排等重点领域和优势产业，整合分散在多个部门单位的大型科学仪器设备和专业测试人员，建立区域大型分析测试中心、重点实验室和专业测试服务机构，搭建黄河三角洲大型科学仪器共享服务平台，推动滨州市大型科学仪器共享管理实行实质性的共建、共知、共享、共用工作目标。
（五）建立激励机制促进大型科学仪器共享
落实《滨州市大型科学仪器设备资源共享管理意见》，财政部门设立大型科学仪器设备资源共享管理专项资金，推行年度绩效考核制度，对大型科学仪器设备共享管理工作先进单位和优秀机组采取以奖代补的形式发放一定的补助资金。同时，财政部门每年可从通过大型科学仪器协作共用中节省的购置仪器费中提取一定比例的费用，作为大型科学仪器设备拥有单位的设备维护费和人员培训费。对于企业实验室对外仪器共享服务收入，税务部门可免于征税，专项用于实验室建设，作为自身科研滚动发展的基金。市级应用技术研究与开发专项经费中设立大型科学仪器升级改造专项资金，优先支持重点领域的仪器购置，打造有影响的公共服务平台，发挥财政资金“四两拨千斤”的作用。
