淄博市淄川区国资局 郭鸿
随着我国经济的快速发展，国有资产日益壮大，国有资产不仅是国民经济发展的重要基础，而且还是建设有中国特色社会主义的重要保障。做好行政事业国有资产管理工作，对于进一步发挥行政事业国有资产在政府履行行政职能、发展公益事业和打造政府融资平台中的物质保障作用，推进国有资产有效经营，防止资产闲置和浪费，做到监管有效，防止流失，以实现国有资产优化配置，确保国有资产保值和增值，都有十分重要的意义。
一、行政事业国有资产管理现状及存在的问题
行政事业国有资产主要是指由行政事业单位占有、使用，在法律上确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总和。它是整个国有资产的重要组成部分，也是政府部门行使职能及各项事业发展的物质基础。由于行政事业单位分布面广，涉及领域宽，因此管理中存在的问题仍然不少，主要表现在以下几个方面。
（一）单位资产家底不清
行政事业资产账实不符的问题普遍存在。一是账面数与实物数不符。事实已经形成的固定资产特别是接受捐赠的资产不入账，或不及时入账，形成账外资产。有的资产已经报损报废，却未及时消账。二是账面资产价值与实际价值严重背离。低于现值或高于现值的情况并存，如房屋建筑物，一般都是按竣工决算额入账，如果按现值重估，其价值远大于原值。
（二）资源配置不合理，日常管理力度不够
国有资产名义上为国家所有，实际上为部门和单位所有，政府很难统一调配。行政事业国有资产的配置缺乏合理的、有约束力的配置标准，部门之间占有、使用的国有资产，从数量规模到资产质量档次，都差别很大，而有些单位对国有资产的重视不够，“重钱轻物”、“重投资轻管理”疏于对国有资产的日常管理，导致部分国有资产的来源不清，去向不明。
（三）资产产权管理不到位
国有资产管理的核心是产权管理。按管理职能推断，财政部门应当代表本级政府行使行政事业国有资产所有者权利，各单位拥有使用权。事实上各部门都把占有、使用权当作所有权，把国有资产作为自有资产，谁占有，谁所有，谁建设，谁使用，谁管理。相关权证由各使用单位持有，国有资产所有者长期空位虚置，导致缺乏有效约束控制力。
（四）非转经资产缺乏有效监管
主要表现为单位在改变资产用途时，未经资产管理部门审批，随意出租、转让、抵押、处置，随意开发建设，擅自以土地作为投资联营、联建，隐形交易，造成了土地资源的浪费、国有资产的流失。特别是以资产收益为主要来源的机关职工福利，单位差别很大，形成公务员福利待遇不平等。同时，缺乏有效监管的经营活动容易成为部分干部腐败的温床，不利于党风廉政建设。
（五）资产处置混乱
一是单位擅自改变资产的产权关系，将国有资产划转给企业或实体，逐步变为集体和个人所有；二是擅自将国有资产为企业担保和抵押，造成国有资产的损失；三是把国有资产当作部门资产，不经财政、国资管理部门的批准，应经评估处理的资产不经评估，随意划转，随意变卖。
（六）部分单位领导对资产管理重视不够
由于对家底不清，管理混乱，单位领导普遍只重购置不重管理，长年不清理、不对账。有少数单位究竟有多少资产，领导和会计都说不清楚。还有一些单位的资产长期被私人占用或被其他单位长期借用而不清理，使资产游离于管理之外，造成资产损失和浪费。
二、存在问题的原因
（一）管理体制不理顺
长期以来，由于一直没有很好地解决由谁管理、如何管理以及按照什么制度管理等问题，导致行政事业单位国有资产管理体制不顺：一是管理机构设置不规范，在宏观管理层面，有些行政事业单位国有资产的宏观管理部门是财政部门，而有些地方则是国资部门，在微观管理方面，许多单位没有专门的资产管理部门或专职资产管理人；二是管理职责不清、职能交叉，财政部门与国资部门的管理权限不清，单位内部财务管理与资产管理权限不清等；三是“条、块分割”造成管理脱节，一些行政事业单位业务上实行“条条管理”，而财务又实行“块块管理”，这种业务管理与财务管理的脱节，导致国家关于行政事业单位国有资产管理的规章制度得不到有效的贯彻执行；四是观念认识上的偏差，长期以来“重钱轻物”的管理观念导致了行政事业单位国有资产管理的相对落空。
（二）管理机制上的不健全
缺乏从资产形成、使用到处置的行至有效的管理机制，也是问题的重要根源之一。一是在资产形成与配置方面：财政预算软约束，财产配备无标准，资金来源渠道多样以及缺乏透明、规范、高效的政府采购制度和相应的监督机制，导致财产购置方面较为严重的浪费甚至腐败；二是在资产使用方面：由于缺乏严格的、规范的、先进的管理手段，导致资产使用效率普遍较低；三是在财产处置方面：由于缺乏规范的资产处置程序，导致处置过程的随意性与资产浪费及流失。
（三）管理制度上的不完善
缺乏法律规范与强有力的政策指导，法律与政策滞后于财产管理实践：一是资产会计核算不规范，账簿设置的不齐全，账外资产数量大，管理缺乏有效的约束机制；二是国有资产监督不到位，行政事业单位国有资产在转让、出售、处置、变卖等活动中普遍存在着私下交易的情况，使国有资产产权变动脱离了监督，导致了国有资产产权变动中国家权益被侵蚀；三是“非转经”国有资产产权虚置，管理缺位，在实际工作中，很多单位的“非转经”没有按照国家有关规定办理资产转移、审批手续，造成产权虚置，管理缺位；四是管理队伍不整齐，有逐渐萎缩之势，很多行政事业单位国有资产管理都是由财会机构兼管，管理很不到位，有的由后勤部门管理，有的单位由于领导不重视，基本属于弃管状态。
三、行政事业国有资产管理的思路
（一）理顺现有资产管理体制
建立所有权与使用权相分离的体制。也就是将行政事业国有资产管理的宏观管理职能赋予财政部门（权利主体），行政事业单位经营性资产赋予管理公司（责任主体）。代表本级政府统一行使行政事业国有资产所有者管理职能。由财政部门统一行使行政事业国有资产所有权，各行政事业单位对所占用的资产拥有使用权，资产管理公司行使经营权。建立科学高效的资产形成、使用、处置和监督管理机制，优化非经营性资产的配置，提高资产使用效率，为本级政府履行行政职能、发展各项事业和打造政府融资平台提供物质保障。同时，通过统一监管行政事业经营性资产，提高资产运营效益，防止国有资产流失和国有资源的浪费。
（二）明确职责范围，确保管理到位
明确行政事业资产管理范围、职责。确定本级政府专司行政事业资产管理的部门后，其管理范围应当覆盖本级所有行政事业单位，同时还要包括行政事业单位所属单位占用的国有资产。在实际管理中，要区别情况，采取不同的管理方式和管理手段，对行政机关及直属事业单位采取产权集中统一管理的方式，通过对非经营性资产统一调配处置和非转经资产统一监管考核等手段来实施管理。资产经营公司着力构建好政府融资担保平台、投资和国有资产经营管理平台的建设。通过“平台”的搭建，完善行政事业国有资产管理运行机制，以市场化方式运作，盘活行政事业国有资产，通过对资产的统一经营、统一管理、统一处置等一系列运作，确保国有资产保值增值，增强资本实力，提高融资水平，最终形成以政府资源为背景、以资产为纽带、以资本营运为核心的国有资产经营管理公司。
（三）建立健全国资规章制度，规范运作
1.规范行政事业国有资产基础管理。一是要通过制定统一的资产配置标准，加强资产购建预算管理；理顺资产供给渠道，完善资产使用机制；健全资产调剂制度，对长期闲置、不能有效利用的固定资产，实行跨部门调剂，实现资源优化配置；逐步建立与行政机关业绩挂钩的资产利用效率评价制度；建立健全必要的审批管理程序，完善资产监督机制，通过国有资产年度统计报告制度，准确地、及时地掌握行政事业国有资产存量、分布、结构、使用的动态情况，为资产管理分析和决策提供可靠的依据。二是尽快完善信息网络建设，真正准确掌握资产分布和随时了解资产流动情况，实施网络化管理，为行政事业国有资产管理和决策提供基础数据，为资产预算编制、资产调剂、资产使用效率评价等提供可靠的数据和技术支持。
2.切实加强行政事业重要资产管理。行政事业资产管理的重点是土地和房产。一是摸清资产底数，按账查物、按物核账，准确地掌握现有土地和房产的面积、地段分布及使用情况，建立土地与房产档案数据库。二是对行政划拨土地使用权和办公用房产权，实行集中统一管理。将各部门现占有使用的房屋和土地产权统一变更，转移到融资平台的名下，实行产权证统一登记、统一管理。土地和房屋产权集中统一管理，是建立新型管理体制的基础和核心。三是坚持整体规划、统一开发建设的原则，实行建设主体与使用主体分开，凡是本级财政投资的建设项目，必须由资产管理部门实施专业化统一管理。四是加强和改进机关办公用房管理。研究制定统一的机关办公用房、用品配备标准，加大房产调剂力度，解决机关办公用房苦乐不均的问题。适当采取集中办公的办法，逐渐统一建设行政机关联合办公区，实现绝大多数行政单位迁入联合办公区的目标。
3.进一步强化行政事业经营性资产管理。一是按照“政企分开”和“非经营性与经营性资产分开管理”的原则，由政府授权资产经营管理公司统一管理本级行政事业经营性资产，行使出资人权利。各行政机关今后逐渐过渡到不再直接管理所属经营单位经营活动，集中精力完成好本部门的行政职能。从而真正构建权力与义务、责任相统一，管资产与管人、管事相结合的行政事业经营性资产管理新体制。二是对纳入统一监管的经营性资产进行全面核实评估，确认现存国有净资产总量。然后将国有净资产全额移交资产经营管理公司，资产经营管理公司再返投各经营单位。由此确立投资与被投资产权关系。资产经营管理公司为投资人，履行出资人职责，各经营单位为被投资经济实体，享有法人财产权。三是资产经营管理公司不干预各经营单位日常的经营管理，与各经营单位存在行政隶属关系。资产经营管理公司要建立、健全国有资产经营责任制，落实资产经营责任制的一整套制度和机制。核心是建立经营业绩考核评价体系，确定国有资产保值、增值的考核指标，同时以出资人身份，向各经营单位收取国有资产经营收益。健全财务管理制度，通过实行出资人审计制度、经营预算管理、年度经营指标管理及会计人员委派等手段强化财务监管；对各经营单位重大的产权变动和投融资方案进行决策；加强对各经营单位的主要经营责任人的考核、奖罚和任免管理。四是行政事业经营性资产集中统一管理的根本目的和中心环节，是国有资本收益及收益分配集中统一管理。资产收益的主要部分用于扩大再生产、继续投入经营性国有资产的购置、开发和营运过程中，使资产总量规模不断扩大，从而建立投资、经营、管理、收益、再投资的国有资本再生体系。同时，资产收益的适当部分用于非经营性资产运行消耗补偿，从而不断改善行政机关办公条件。
四、下一步加强行政事业国有资产管理的建议
（一）加快对行政事业国有资产管理实施细则的制订
加大行政事业单位国有资产管理法律、法规的宣传力度，强化各单位负责人的国有资产管理意识。一是，对行政事业单位负责人及财务人员进行定期或不定期的短期轮训；二是各级政府应把各单位的国有资产管理纳入工作考核范围。各级要建立和完善国有资产地方管理制度。
（二）建立行政事业国有资产资源调剂中心
通过资源调剂来提高资产配置效率。要进一步完善行政事业性国有资产管理办法，找出有效的管理方式、确定合理的管理权限来进行资产处置与闲置资产的调剂转让。建立资产调剂制度，对各行政事业单位需要新购或新建的资产，首先从现有资产中调剂。可以通过拍卖、联营、租赁等形式盘活资产；要采取激励与惩罚措施相结合，促使资产占用单位及时清理闲置资产，最大限度地提高资产的使用效率。拍卖和调剂应作为行政事业资产产权转移的重要方式。据此，应建立行政事业性资产集中处置与调剂转让市场，将行政管理与市场经营两种手段有机结合，制定与单位经济利益挂钩的资产处置办法，鼓励各单位将闲置资产拿出来进行交易，通过所有权变更或使用权转让等方式，将闲置资产转化为有效资源。
（三）建立完善行政事业国有资产信息化管理系统
这个系统的建立，可以为行政事业性国有资产的动态化管理和决策提供基础数据和有效依据；可以为财政部门预算编制提供存量资产的数据；通过资产的使用效率分析，可以发现闲置资产的数量与分布。要建立这个系统，必须进行清产核资，全面摸清占用资产单位的情况，对资产的增减变动建立严格的审批制度，利用相关系统监督资产变动。
（四）切实加强对非转经资产的管理
行政事业资产产权管理的一项重要内容就是防止资产流失、促进“非转经”保值增值。这里所说“非转经”是指行政事业单位在不影响完成本身任务的前提下，利用自己占有、使用的非经营性资产，通过出租、出借、合资、合作、投资或自办经济实体等形式改变其用途，为获取收益而用作经营的那部分资产。“非转经”的目的是行政事业单位的一种经济行为，其目的之一是运用本单位富余资产创收，弥补行政事业单位的经费不足；二是解决本单位富余人员分流问题。
国家对行政事业单位“非转经”要建立严格的申报审批制度。必须进行严谨的论证，要经过行政事业资产管理机关的批准。在申报审批过程中，一是把住“非转经”资产来源关。行政事业单位的首要任务是完成国家赋予的行政事业任务，国家配给的资产是保证完成这些任务必备的物质条件，各有关单位不能因为创收而影响主要任务的完成。对于国家财政拨给的用于维持事业正常发展、保证完成行政事业任务的资产不能转让。二是要强调“非转经”资产的效益。“非转经”的资产要更加突出保值增值的目标，投资单位做好投资前的市场调查和可行性论证，以投资回报作为审批是否准予的重要标准，力争在审批过程中解决好资产的有效使用和合理流动问题。三是规范资产经营者与所有者之间的权责利关系，以书面形式保证各自的职能确实到位，落实好资产的投入与经营责任。建立健全“非转经”资产的监督管理责任，防止再出现新的产权管理虚位而导致“非转经”资产的流失；要加强“非转经”资产的财务监督管理体制；要建立起保值增值的考核指标及效绩评价体系，严格考核制度，特别注意监督经营单位在经济核算中提足折旧，以保证再生产过程得以正常进行；要加强对资产经营管理人员的考核，根据经营业绩决定对经营管理人员的奖惩，用制度保证“非转经”资产在营运中不断增值。
