一、构建公企业制度
对于我国基础设施提供制度的改革，不能沿着以往的老路去走，要变换思路从新的角度切入。就目前来看，这一新的思路的关键，就是要建立基础设施的特殊法人——公企业提供制度。
1.廓清企业法体系，建立与公企业相适应的特殊法人法
在整个企业法体系上，应将企业法律形式划分为一般形式和特殊形式，一般形式包括公司、个人独资、合伙与合作；特殊形式包括公企业、股份合作企业、PPP模式等。前者主要针对于竞争性行业，后者主要针对于垄断性行业。而具体到基础设施领域的公企业而言，其立法有两种做法：一是制定《公企业法》，专门明确基础设施领域公企业的权利义务、与国家的关系，分清它们与非公企业以及不同类型公企业在经济生活中的不同功能和地位；二是“一对一”立法。我国采取何种立法模式应当具体分析。“一对一”立法较能体现公企业的特殊功能，与政府经济政策结合紧密。这种立法的模式以民营企业的发达为基础，国有企业与一般企业严格区分，实施经济调控的政策功能。专门立法模式，我国在改革开放前即已采取，但与市场经济条件下情况有所不同。我国原有的国有企业立法是计划经济的产物，是将国有企业作为一般企业，企业投资主体单一、经营管理者完全靠行政任命、企业既承担生产经营任务又承担众多社会职能，是政治经济一体的实体。市场经济国家对国有企业单独立法，是将国有企业定位于特殊企业的基础上，统一界定和规范该类企业的权利义务以及与政府的关系。由于我国目前特殊国有企业数目较多，“一对一”立法成本过高，因此，建议制定统一的《公企业法》或《特殊法人法》，并与规范不同公共领域的单项立法、国有资产管理法等配合，共同调整基础设施领域中特殊国有企业的问题。我国的《公企业法》应当调整A、B、C、D四类公企业。《公企业法》的基本内容主要应规定企业的政策目标，这类企业与政府的关系，企业享有的权利和应承担的义务，企业内部机构的设置等方面的问题。以此为基础，借鉴发达国家采取的公企业组织形式，把我国提供基础设施物品的国有企业作为特殊公企业进行规范。例如，由特别法或行政命令、政策调整的公企业，有军工、航天、铁路、邮电等承担特殊任务的企业；主要不适用《公司法》并承担一定管理职能的行业总公司；各种行政性公司以及在企业制度改革中建立的部门和地方的国有投资公司、开发性公司、政策性银行、承担管理职能的企业集团公司、金融资产管理公司等。当然，这类企业的设立不能过滥，必须将其限制在必要的范围内。
考虑到B类和C类公企业涉及许多“公私合作的伙伴关系”，因此在《公企业法》中还必须明确为公司合作模式提供法律保证。如法国早在1791年就颁布了《阿拉尔德法》，其中有条款确认了市镇政府可以对公用事业的公有或私有经营者进行自由选择。法国在战后推行私有化、鼓励竞争的过程中，制定了《价格放开与竞争条例》，规定了政府对城市公用事业管理的权限。概括法国公用事业管理的主要法律原则有：（1）公用事业依据收支平衡的原则来管理；（2）合作原则，即发租方与承租方之间应建立持久伙伴关系；（3）根据项目的性质与企业的经济状况均衡分担风险、分享利润；（4）鉴于人的关系原则，即发租方可凭对承租方的信誉和友好关系将公用项目委托给对方；（5）服务的连续性原则，用户同等待遇和服务不断适应用户需求变化。公私合作制的有效实现首先依赖于基础设施部门的放松监管和市场化条件。缺乏有效的市场竞争和必要的放松监管，任何建立在基础设施内部的治理结构都会因为市场垄断而缺乏效率。因此，我国在基础设施改革过程中，首先通过各种法律约束，建立起基础设施各行业放松监管的方式、内容、途径，并以法律规范监管者的程序和内容，明确监管者的行政裁量权，实现监管过程中的监管法律和监管程序的法律化与契约化，从而为市场化奠定基础。监管法律设置的核心内容就是明确监管权，形成独立化和集中化的监管机构。只有独立化，监管机构才有可能不受某个利益集团左右，减少受干预的程度，进行公平和公正的判断。只有整合目前分散、有缺陷的各监管机构，推进集中化，监管机构才有可能形成一整套完整的监管政策，防止监管裁量权被滥用。总之，要建立一个公开、稳定、透明的行业监管体系和相应的法律法规框架，积极推动以行政审批为主的监管方式向依法、依规为主的监管方式转变，这对于鼓励社会投资、保障投资者和消费者的利益，维护基础设施行业提供长期、持续、稳定的服务，都是十分重要的。法律完善与否对于公私合作能够长期形成良好的伙伴关系具有相当的稳定作用。公私合作制仍建立在合同约束条件下，对合同双方的责权利关系进行了明确界定，以其来约束双方的行为。当合同出现纠纷时，法律成为解决合同问题的最终解决方式。由于公私合作制中政府与私人机构之间的合同契约关系表现出政府的行政权力和私人机构的民事权力之间的界定，如果没有法律对政府的行政权力进行充分规范，政府的自由裁量权就可能与私人机构的民事权力发生冲突，从而限制公私合作制效率的发挥。因此，利用法律解决公私合作制过程中的政府和私人机构的权力安排，对于稳定发挥公私合作制的作用具有积极的意义。
2.兼顾不同利益诉求，建立关键利益相关者主导的治理结构
兼顾利益相关者的不同利益诉求。在基础设施部门开放市场竞争的过程中，要在动态中兼顾投资人、经营公司和市场消费者的利益，保证协调发展。投资人包括政府和非国有的境内外各种资本主体。因此，政府必须采取改善基础设施整体投资环境的立场，而不是采取仅仅保证政府投资最大回报的立场。政府只有保护所有投资人的利益，才能保护自己作为部分投资人的利益。政府是靠税收而非靠政府投资的资本收益过日子的，如果政府靠投资取利，或者把政府资本的盈利目标放在首位，与民争利、破坏市场秩序、动摇民间投资信心，从长远来看，一定是得不偿失。境内外私人资本投资到原本政府垄断的产业部门，有复杂的动机和预期。例如，中国香港、甚至欧美主流资本市场，都可能在一段时期内，将政府公司的市场垄断权，作为投资的目标，并期望借此分享高额的行政垄断租金。但是，一旦政府政策调整，加大市场的开放程度，改变定价政策，原先可预期的垄断公司的高额利润就可能在竞争中烟消云散。就是说，这类投资人除了承担一般的风险，还要承担一项特别的“触礁风险”：他们在做投资决策时，预期有一大片肥水（垄断利润）将流进他们的腰包，但是等到投资到位以后，不但肥水消失，而且水落石出，使得他们的投资“触角”在一个基本市场环境发生急剧变化的时期，“触礁风险”难以避免，如何应对就值得认真研究。矛盾在于，如果强调“投资风险自负”原则，不但容易引发二级市场的股价震荡，而且增加投资人对未来的疑虑；如果“迁就”投资人分享垄断利润的预期，放缓基础设施开放市场的步伐，势必抑制市场需求的扩张和消费者利益。所以要特别强调的是，只能在开放市场的总政策下兼顾各方利益。为了矫正预期的偏差，政府应该对基础设施部门的市场开放，有一个总体的规划，事先公布开放市场的大致步骤和时间表，引导各方建立“市场总要逐步开放”的合理预期，并可根据政策实施的时间表来盘算各自的利益和选择策略。如果时间进程在实践过程中需要调整，比如开放的步骤加快或开放力度加大，就应该考虑像新加坡和中国香港政府提前开放电讯市场时的做法一样，给予公司及其投资人适当的财务补助，减少其“触礁损失”。
建立与公企业——特殊法人相匹配的关键利益相关者主导的治理结构模式。在其董事会与监事会中，预留一定的席位配给人大代表、政协委员以及社会公众。改变以往政府出资、政府监管、“内部人控制”的现况。在制度设计上，要特别注意设置好两道“防护网”，一是在治理已有的“规制俘虏”的同时，要防止新的关系网对规制制度的挤出效应；二是要在治理整顿已有的边缘性企业的同时，防止新的边缘性企业对公企业的利益侵蚀。由于我国市场经济制度环境离发达的市场经济环境要求相差悬殊，在推进基础设施领域中公企业的上市过程中，应改变过去优良企业与资产优先在国内上市的做法，可考虑将优良的企业与资产优先在香港主板上市，待其企业治理结构与政府管治走向规范化之后再在国内主板上市，从而促进我国基础设施物品提供者尽早走上规范化、国际化的道路。
3.开放基础设施市场，建立公私合作的产权制度（PPP）
正如前面分析所说，目前我国已进入到了公共物品短缺的阶段，社会经济发展的主要矛盾是社会公共物品的严重供不应求。但要解决这一供给特别是基础设施物品的供给问题，仅仅靠国有资本的投入是不现实的，需要国内外民间资本的大量进入。事实上，目前，国内外都极其看好我国的基础设施发展前景。例如，2005年3月由亚洲开发银行、日本国际协力银行和世界银行首次合作研究的成果《连接东亚：基础设施的新框架》即预测，在未来5年（2006～2010年），东亚发展中国家将每年需要超过1600亿美元投资修建道路、供水、通信、电力和其他基础设施，以满足城市化、人口增加和私营部门日益旺盛的需要。其中，中国预计将需要全部投资中的80%，即每年超过1300亿美元，折合人民币1.7万亿元，这一规模的投资占中国GDP的比重将超过7%。余晖博士等以2003年的数据为基础（即城市固定资产投资总额4143.40亿元，其中私人投资930.13亿元、GDP116898亿元）对城市固定资产投资额进行了预测。他假定GDP年均增长率保持在7%的水平，对10年后的2013年的私人投资前景，按四种假设进行预测的结果。如果按保守的估计，即城市固定资产投资占GDP的4.6%，其年均增长率保持在9.9%，则私人资本投资以年均增长15%的速度，在2013年将达到3762.91亿元，这个规模将占到当年城市固定资产投资的35.3%，占GDP的1.64%。如果按最乐观的估计，即城市固定资产投资占GDP的7.3%，其年均增长率保持在15%，则私人资本投资以年均增长17.62%的速度，在2013年将达到4713.65亿元，这个规模将占到当年城市固定资产投资的28.1%，占GDP的2.05%。不管是哪种估计方法，私人资本将在基础设施领域有着巨大的投资空间。因此，目前的问题已不是要不要、让不让私人资本进入基础设施提供领域的问题，而是如何进入的问题。根据前面的研究，“PPP”即“公私合作伙伴关系”就是最近10多年全球私人资本进入基础设施领域的最佳经验。我国自1994年以来的实践也证明了这一点。因此，在新阶段优先对内开放基础设施物品市场，明确政府退出和市场准入是推进“PPP”的有效之策。
对外开放早在加入WTO的谈判和协议中就已经破题，所以不必另起炉灶。但有必要预防，对外市场开放引起的既得利益的重大调整以及由此导致的狭隘的民族主义情绪的波动等。为此，建议近期更要强调“对内开放”。所谓对内开放，就是那些长期由政府以国有企业形式垄断的基础设施产业部门和市场，对国内非国有经济成分开放。在实施中要特别注意：（1）提出一个清楚的基本准则，放弃基础设施部门的政府垄断、向组成社会主义市场经济的一切所有制成分开放市场；（2）按照基础设施各个行业的具体情况，确立开放市场的范围、步骤和关键细节；（3）对现存相关法律法规，做全面的清理和调整，特别是系统修订由行业部门起草、旨在保护行业部门权力和利益的旧法，在前述《公企业法》或《特殊法人法》的基础上，制定《民间资本进入基础设施的条例》。在各基础设施部门，政府退出的具体步骤各不相同，但是根据已有的国际国内经验，可以确定如下一般顺序：（1）充当开放市场的第一推动力，实行政企、政资、政监分开，组建数家B类或C类公企业。（2）从行政定价转向市场定价。（3）消除市场准入方面的所有制歧视，进一步开放市场准入，积极推进多种市场准入。包括替代竞争、投标性竞争和法律上开放准入等；比如所有运输工具都在一定条件下可以互相替代，因此，看起来只有“一个”的铁路网，事实上与公路/航空/水运等也是有竞争对手的。消除对“替代服务”的限制，将各类交通手段之间方便地连接起来，可以消除和减轻“独家”的垄断行为。对于替代效果相对很弱的产业，例如电力传输网，可以考虑“多家投标进入”的竞争。就是说，电力网是只有一个，但是谁获取经营权是可以数家竞争的。独家的“在位营运商”因为迫于潜在竞标者的压力，行为与永久性的独家垄断商的行为是不同的。当然，投票程序、中标原则和标期的设计，要经过论证。法律上开放准入的含义是，法律并不禁止多家进入，只是因为新进入者要支付庞大的沉没成本，所以如果预期的收益抵不过成本，市场上就没有第二家竞争公司。这种模式与在法律上只准一家垄断的模式，差别在于对在位商构成潜在竞争压力，一旦在位垄断商价高质次达到一定限度，潜在进入的预期收益将上升，竞争就从潜在的状态转变为现实的。（4）政府转向无所有权歧视的经营公司的资质管理、牌照管理和行为监督。（5）培育多种非政府管制的控制机制，包括竞争者的互相监督、行业自律、消费者及其组织的监督、舆论监督等，逐步减轻政府管理市场的行政负荷。
4.强化监管，建立基于效率的激励性规制和基于公平的亲贫规制
为了充分发挥替代竞争的作用，政府规制部门的设置要逐步打破按照行业进行监管的界限。例如，对航空、铁路、高速公路、水运等各式交通的分别规制，要通过改革过渡到对整个交通部门的综合规制时代。后者不但要处理每个交通市场开放的个性问题，还要关照各个交通市场之间，妨碍替代性竞争的那些行为的监管。又如，在电信与电视传播之间，各种能源市场之间，都有替代性竞争的可能性存在，要跨越目前政府部门的设置，加以综合管理和利用。但是，政府对大交通市场、大通信市场，以及大能源市场的管理，重点却越来越集中，就是从直接的市场准入审批和价格管制，退向管理竞争者资质、依法监督行为。通过放松规制，以促进公企业的有效竞争。
就亲贫规制来说，目前我国主要应抓好两件事：一是按照“普遍服务原则”对待所有的基础设施利用者，特别是低收入者和弱势群体，以提高现有基础设施的公益性与公平合理性份额。二是围绕“建设社会主义新农村”，加大农村基础设施物品的提供力度，并且以低价向农民提供优质服务。而在这两件事中最重要的是加大农村基础设施建设的力度，以增加有效的供给。
为了更有效地处理基础产业市场的各种利益矛盾，要把目前“政府管制部门对应被管制市场和企业”这样单一的“上下垂直关系”，逐步改成更多样化的产业利益纠纷的解决机制，形成包括行政管制、法院裁决、市场自组织的仲裁，以及庭外和解等多种方式在内的复合体系，提高信息交流和处理的质量，防止矛盾的积累和问题的拖延，加强权力的制衡，增加利益协调的程序性权威。为此，建议考虑在相关法规修订、重立的过程中，增加设置专业的市场法庭，比如通信市场法庭、能源市场法庭、交通市场法庭，专门受理这些市场管制中发生的政府管制部门与公司和消费者在管制过程中可能发生的矛盾，既限制行政管制的权力、防止管制权力的滥用，也减轻行政管制的负荷和压力，为管制消亡准备条件。
二、实现网络的横向分割与运营的纵向分拆
在我国的网络型基础设施的改革与重组中，由于网络型产业不同层面的特殊性未被严格区分，网与网（产业“七寸模块”）之间的竞争和网络运营管理（产业“龙头模块”）之间的竞争这两者经常被混为一谈。所以，在基础设施改革中，一个核心的难点问题是，如何对基础设施网络即产业“七寸模块”进行横向分割和对网络运营业务即产业“龙头模块”进行纵向分拆，以引入网与网之间的竞争和网络运营管理的竞争，从而实现有效竞争。即使是把产业“龙头模块”进行纵向分拆，那么其分拆的程度也直接影响企业的效率。假如，对竞争性业务仅仅按照流程和环节进行“条条分解”，而且每种业务只切成一家独立企业，虽然有助于消除“交叉补贴”现象，但是分拆后的每个企业仍旧是垄断者，只不过由原来的一个“综合垄断商”变成了几家“专业垄断商”，因为各个“专业垄断商”分属不同的目标市场。所以，如果实行纵向分拆，必须在每个专业领域再拆成几家业务一致的厂商，才有助于竞争。关于产业“七寸模块”的横向分割，目前我国的思路就是按照地域进行分割，如电信市话和电网的南北分拆法。这种分割虽然有助于标尺竞争，但如果分割后的厂商彼此不能互相进入，等于是“划江而治”，垄断依旧，远未达到提高效率的目标。所以，有必要重新审视检讨目前的分拆式改革思路，探讨塑造若干家彼此业务重合的综合运营商有效竞争模式。
首先，就解决产业“七寸模块”内部的竞争问题来看，在同一市场上，N+1家经营相对于N（N≥1）家经营造成固定成本重复投资的浪费与总可变成本节约的比较。如果总可变成本节约超过了固定成本重复投资的浪费，则N+1家经营是可行的；反之，则由N家经营。这一理论隐含的前提是在市场上已经存在N家基础网络经营商，第N+1家经营商进入市场重新建造属于自己的网络，造成固定成本重复投资，同时，也由于每一企业产出规模的缩小能带来总可变成本节约。只有在这样的前提下才存在N+1家经营相对于N家经营造成重复投资的浪费与总可变成本节约的比较问题。实际上，随着每一企业产出规模的缩小未必能带来总可变成本节约。所以，关于网与网之间竞争，网络重叠与否的问题，应当具体问题具体分析。在某些产业中，允许网络重叠的存在，在另一些产业中则应当避免。即使在允许网络重叠存在的产业中，也还存在是允许某些局部的重叠，还是允许完全重叠的问题。网络是否可以重叠以及重叠程度，不能一概而论。这取决于相应的需求结构与成本结构，取决于是否满足成本的劣加性特征及满足的程度与范围。以铁路线路网为例，可能的情况是：在某些起讫点之间，满足成本的劣加性条件，此时便可以允许网络的重叠；在另外的起讫点之间，却不满足成本的劣加性条件，因此便应当避免网与网之间的竞争。引起网与网之间的竞争可能来自于新企业进入，也可能来自于多个在位企业之间，甚至还可能来自于只有一个垄断运营商的内部决策。尤其在产权约束软化的情况下，这种竞争更可能发生。因此，为避免恶性的网络重叠，政府应该在规制前时期便制定相应的规制措施，对该种企业行为实行适应规制。至于规制的程度，取决于规制前时期的实现程度，尤其是企业成为真正的市场利益主体的程度及产权约束情况等。如果企业变成了真正追求自身利益最大化的市场主体，则放松规制由原来的审批制改为备案制，甚至完全不规制等。然而，在我国，尽管也存在着网与网之间的竞争问题，但所面临的更主要问题并非是否允许第N+1家经营商进入市场重新建造属于自己的网络，而是已有的某些现在网络是否允许进入市场经营或是否可以把网络在管理层上拆分成几个子网络，由不同的主体分别进行管理和运营。换句话讲，我国面临的问题并非固定成本重复投资的浪费问题，如果存在重复投资，也已成事实；所面临的更主要的是已有投资的效率提高问题，亦即网络的运营管理效率问题。
其次，从提高网络的运营管理效率来分析，不论是既有网络是否允许进入市场，还是既有网络在管理层面上的拆分，这些问题实质上是网络运营管理之间的竞争。网络运营管理之间的竞争包括允许新进入的竞争和通过产业分拆或重组引入竞争等。在我国已有的改革中所采用的主导改革模式是横向分割模式亦称为分割区改革。但不管是采取横向分割还是纵向分拆的方式，其难度都非常大。从横向分割看，以单一业务的分割为例，其直接表现便是资产的分割，其实质是在不改变现有技术水平的前提下，企业规模的缩小。通过这种方式引入的网络运营管理之间的竞争是不同的，所有要素按现有比例同时缩小，不会造成额外的重复投资浪费，但同时却可能带来总可变成本的节约，当然这种节约也不是必然的。这样就形成了横向分拆的一个判定基准：
若不考虑分割会造成交易成本等的额外增加，若C″（Q）0，分割后总成本不会变化。C″（Q）《0，分割后的总成本会增加；C″（Q）》0，分割后的总成本会节约。显然，对单一业务进行分割，并不必然会造成总成本的增加，当边际成本递减时，分割是有利的，并且随着业务量的增加这种成本节约效应也将更加显著。只有当某些业务规模经济具有全局性，分割才会丧失规模经济效益。因此，分割究竟有利还是有弊，关键取决于成本曲线的特性，是倒L形的还是U形的，在任意产量上其边际成本是递减、不变还是递增或者是先递减后增加。
由于改革前我国基础设施均采用了全行业独家垄断的产业组织结构模式，因此网络型产业的分割也就是多业务企业的分割。假设这一多业务企业的成本函数为C（q1，q2……，qm，qM+1），有M+1种业务。
若C（q1，q2……，qm，qM+1）C（q1，q2……，qm）+C（qM+1），则第M+1种业务是独立业务，应分离出去，对于剩下的M种业务的分割，更会引起关注的是：是否将丧失企业规模及范围经济效益。首先讨论多业务企业的总体分割，即规模缩小，记QQ（q1，q2……，qm）·Q*为M种业务按一定比例构成的一个组合单位QtQ＾，由此成本函数为C（Q）C（tQ*）。类似于单一业务的分析，对t求导，当C″（tQ*）＞0时，分割后总成本会降低。之所以会降低，根据上述判定基准，在于分割后，边际成本递增的业务总可变成本的节约超过了边际成本递减业务的总可变成本的增加。正因如此，实际上也可以只对多业务企业中边际成本递增的业务进行分割，这些业务共同由多家经营。
从纵向分拆看，其判断基准是：在管理层面上把某一种技术关联性业务从企业纵向分离，若不考虑分割会造成交易成本等的额外增加，只要新企业向原企业支付的共同固定成本费用现值不超过原企业两种业务的共同固定成本，则不会丧失范围经济效益，就可以进行分拆。以两种业务为例，记企业成本函数为：
C（Q1，Q2）V1（Q1）+V2（Q2）+f1+f2+F
其中：Vj（Qj）及fi为归属于第j种业务的可变及固定成本；F为两种业务的共同固定成本。显然，企业同时经营两种业务具有范围经济效益。此时，共同固定成本F在企业内部共同分担。现假设第二种业务在管理层面上分割形成新企业，由于分割是在不改变现有技术水平的前提下进行，因此分割后的成本函数分别为：
C（Q1）V1（Q1）+f1+F-F2Cw（Q2）+f2+F2
F2为新企业向原企业支付的共同固定成本费用现值；显然，只要F2《F，新企业就不会重新形成F，此时C1（Q1）+C（Q2）C（Q1，Q2），不会丧失范围经济效益。分割前后的区别只是：对于共同固定成本，原先在企业内部隐性共同分担，现在变成了企业之间的显性支付。若F2》F，则成本函数分别为：C1（Q1）V1（Q1）+f1+F与C2（Q2）+f2+F，显然，C1（Q1）+C（Q2）＞C（Q1，Q2），此时则会丧失范围经济效益。
最后，从网与网的竞争和网络的运营管理的竞争的结合来分析，有以下判断基准：（1）若成本函数C（Q），且一阶导数C′（Q）＞0，二阶导数C″（Q）《0，则通过分割或允许新的进入以引入网与网之间的竞争和通过分割只引入网络运营管理之间的竞争均会导致总成本增加。尽管通过分割既能引入网与网之间的竞争，也能引入网络运营管理之间的竞争，但由于边际成本递减，分割本身就不可行，因此也就不能通过允许新的进入和分割引入任何市场中的竞争。（2）若成本函数为C（Q），且一阶导数C′（Q）》0，二阶导数C″（Q）＞0，尽管存在Q在C（Q）《C（Q1）+C（Q2）且Q1+Q2Q成立，虽然通过任何形式引入网与网之间的竞争不可行，但仍可能通过分割只引入网络运营管理之间的竞争：若存在Q使C（Q）》C（Q1）+C（Q2）且Q1+Q2Q成立，则采用分割或允许新的进入方式引入的网与网之间的竞争与网络运营管理之间的竞争均可行。由于网络型产业的分割不仅受技术约束，还会受到交易成本等的额外增加的制约。尽管C″（Q）＞0，分割后的总成本会节约，但考虑到这些约束条件的制约，因此分割也并非任意的。这样实际上意味着最优的企业分割数量也是可以确定的。为简化起见，忽略掉一些不影响结论的因素，记ΔC（N+1），ΔT（N+1）分别为N+1家企业相对于N（N≥1）家企业的总可变成本的节约及交易成本的增加额，它们均是企业数量的函数。若ΔC（N+1）＜ΔT（N+1）则N家企业进行经营是有利的；反之应分割为N+1家企业。这样应分割成的企业数量便可确定，即可以确定最合理的市场结构。
具体到我国基础设施如电信、铁路及电力改革实践，从单一业务角度看，由于这些产业中的基础网络型业务其边际成本几乎不变，甚至呈现递减趋势，因此其分割在经济上是不可行的。而对于非网络型业务则可以分割。再从这些产业的整体角度讲，由于这些产业实际是由一个企业独家垄断经营，整个行业实际上已经出现了显著的规模不经济，显然其边际成本是递增的。即使对整体进行横向分割，形成几个纵向一体化的企业，在同样业务量下，也会带来总成本的节约，而且随着业务量的增加，这种成本节约效应也将更加显著。
对于网络运营管理之间的关键，其竞争形式是多种多样的，包括网络幅员扩大、服务质量提高、价格竞争，标尺竞争，等等。但分割意味着原有的均衡被打破，并将在各个市场主体的竞争中实现新的局部均衡。分割后，新企业数量必然对均衡产量和均衡价格有重要影响，也决定着竞争的激烈程度。但由于分割的前提是边际成本递增，同时，分割后总的最小有效规模比一家企业时将大大增大。因此，在网与网之间的竞争受到限制时，尽管存在影响竞争形成的客户转换成本等因素，网络运营管理之间的竞争必将增强。尤其在争取新客户、开拓新市场，从而能有效地利用规模经济效益方面，竞争会增强。这决定了现行行为的信号价值比较大。由于打破垄断、引入竞争毕竟需要一定的过渡时期，因此，对网络运营管理之间的竞争行为只能分情况逐渐放松其规制程度。当然，对基础设施产业的规制也需要适应分拆后的成本变化而进行相应调整。
基于各基础设施的技术经济特征，攻克基础设施分割（或分拆）与接入定价的难点，引入网与网的竞争和网络运营的竞争。各个基础设施部门，都可以根据自己的技术经济特征，在不同的环节、不同的层次上，通过纵向分拆与横向分割，引进市场竞争。以电信为例，早先的认识是，增值业务可以开放竞争、但基础电信业务不适宜开放。但是，开放电信增值业务的良好效果，鼓励我们探索开放基础电信业务的竞争，进而又探索开放基础通信网络的市场竞争。这表明，基本方针对头，就会产生逐步推进的力量。否则，全国6～7家拥有独立网络、互相竞争又互联互通的电信运营商的格局，是不可能出现的。同样道理，航空、铁路、电力市场的开放，都应该是分层次、分环节来展开的。但一旦分拆或分割之后，有效地解决接入定价问题就成为关键。事实上，能否有效解决接入定价的问题关系到有效互联互通政策能否有效地实施。我国基础设施部门长期以来就被两种偏差主导，造成大量的资源浪费。第一种情况，基础设施部门的产品和服务的计划定价偏低，导致严重的供不应求。第二种情况，为了补偿基础设施部门长期的投资不足，计划收费水平过高，又人为加大了国民经济其他部门和居民消费的生产、生活成本。大体来看，改革前，第一种偏差是主流，基础设施部门因为发展不足而拖了国民经济增长的后腿。而当对基础设施部门实施了初步的改革、但垄断尚未打破之际，第二种偏差又很快上升为主流，基础设施部门的价格上涨过快，刺激重复建设、抑制经济需求。这实际上已经表明，用行政定价这样笨拙的办法，是不可能在技术变化加速、分工体系日益复杂的条件下，把基础部门与它们形形色色的“客户”有效连接起来的。基础设施部门无疑是有特殊性的，但是，它并没有特殊到可以使价格机制失效。多方竞价的体制看起来很“乱”，但唯有如此，才能灵便地调节供求、适应技术和市场千变万化的需要。
