在我国最早研究公企业的是满达人教授，他在1987年撰写的《现代日本经济法律制度》的著作里，就从经济法的角度，以“特殊企业形态和立法”为专题，对公企业进行了研究。虽然满达人教授的研究很早，但其研究成果却在1998年才公开出版发行。近几年，公企业一词在中文文献中渐渐多了起来。但是，迄今为止，人们对什么是公企业，并没有一个统一且清晰的定义，特别是在西方国家的文献中，与公企业密切相关的概念有公共企业、国家企业、国有企业、半国家企业、国家公司、国有公司、政府所有公司、法定机构、政府联营公司等。正因为如此，我国理论与实践界普遍出现了将公企业与国有企业混为一谈的现象，并引发了诸多问题。为了能清晰地将国有企业与公企业区分开来，本章试图对公企业及其类型与治理结构给予界定。
一、新制度经济学的视角
公企业是经济发展中资源的政府配置子集与市场配置子集的交集，按照拉尔森的观点，则可称为“看得见的手”与“看不见的手”的“握手”。它打通政府、企业与市场的边界，用一种特殊的法律契约来整合政府、企业与市场。新制度经济学传统分析是以科斯的经典论文《企业的性质》（1937）为基础，把纯粹市场和科层企业看作是由交易成本决定的相互竞争和相互替代的组织资源配置的两种制度安排。而后，张五常（1983）的研究指出，企业并不是用非市场方式替代市场方式，而是用交易费用较低的要素市场替代交易费用较高的产品市场，是市场形态高级化的表现。阿尔钦和德姆塞茨（1992）从技术的不可分性分析了产权安排导致企业产生的根源，技术依赖、团队生产方式的必要被引入到企业理论的分析中。从技术依赖角度考虑企业存在原因，钱德勒（1977）从历史角度解释美国企业成长的主要因素，他认为当企业管理协调的单位成本较低时，“管理”这只“看得见的手”就取代了“市场”这只“看不见的手”，管理协调使生产过程通过在数量和速度上的大幅度提高而实现速度经济，它所导致的节约要大于来自较低信息和交易成本的节约，正是这种因素导致了科层组织对市场的替代。阿尔钦、德姆塞茨和钱德勒的研究虽然扩大了企业行为分析的基础，但仍只分析了企业与市场之间的替代关系，忽略了互补关系，交易成本、技术不可分、团队生产的分析未能扩展到企业之间复杂多样的制度安排中。首先在企业理论中作出这种尝试的是威廉姆森，他的研究指出，当不确定性、交易频率和资产专用性较低时，市场是有效的协调手段，而当这三个变量较高时，企业就会出现。处于这两者之间的是双边、多边和杂交的中间边际组织状态。此后，准市场网络组织理论的研究趋于活跃。理查德森（Richardson）、泼费费尔（Pfeffer）和萨兰赛克（Salancik）的研究指出，企业间活动是互补的，资源具有依赖性，所以企业间活动需要协调，但这种协调不是通过政府计划，也非通过一体化为一个企业来协调，而是通过企业间的多样化契约安排来协调，它可以降低交易成本和生产成本，推动技术的联合开发，提供对相关企业的有效控制，也可成为进入其他领域的桥梁。企业网络比计划、纯粹市场和科层企业具有独特的优势。Hakansson和Snehota（1995）综合了以上文献的发展，提出了影响企业网络组织结构的基本变量和网络的构成关系，指出网络的形成与演进具有路径依赖的特征，它承担了企业家创造性演化的组织功能。所以，拉尔森（Picard Larsson，1993）建议用市场、组织间协调和科层企业的三级制度分析框架来取代市场与科层企业两极制度分析框架，即用三分法替代两分法，基于“看不见的手”（斯密）和“看得见的手”（钱德勒）的隐喻，他形象地称组织间协调为“握手”。
借用拉尔森的分析思路与方法，当我们把这一“三分法”放大并运用到社会经济资源配置领域，就会发现：在社会物品特别是基础设施的提供上，存在着政府——“有形之手”、市场——“无形之手”与公企业——“既有形又无形之手”“三分法”的制度选择与组合。但在人们的习惯思维中，资源配置要么交由市场，要么交由政府，而且在更多的情况下，人们更偏向于交由市场，而对于介于这两者之间的情况考虑得不多。亦即人们比较多的是考虑政府与市场的“两分法”的制度选择与组合。不过，在发达的欧美国家尤其是日本，在相当长的时期里，特别注重“三分法”的制度选择与组合安排，其标志性特点是把公企业作为国家干预经济的重要手段和工具。一般情况下，以私有制为基础的资本主义经济活动，原则上是通过营业自由而任凭私人企业进行的，对此国家基本不介入。但对于不适于私人企业经营或私人难以经营而必须由国家承担的事业领域，国家则不得不介入。但这种介入并非直接介入，而多是通过体现“有形之手”的意图、发挥“无形之手”的功能的企业体来介入，利用独立法人的形态，力求做到高效率而富有弹性地经营公共性或国策性事业。这种企业体就是“公企业”，就是“看得见的手”与“看不见的手”的“握手”。
二、公共经济学的视角
公共经济学中人们对社会物品的分类有三种：（1）把社会物品分为公共物品（Public Goods）与私人物品（Private Goods）两类。这种分类过于笼统，不利于进行精细的经济学与法学分析。所以，阿伦·怀尔德夫斯基（Aaron Wildavsky，1991）和杰西·马尔金（Jesse Malkin）就建议放弃公共物品与私人物品的传统区分。（2）将社会物品分为三类。例如，C。V。布朗（C。V。Brown，1978）和P。M。杰克逊（P。M。Jackson，1978）就把社会物品分为纯公共物品、混合物品和私人物品三类；詹姆斯·布坎南把社会物品分为公共物品、俱乐部物品和私人物品三类。（3）对社会物品的最新分类是E。S。萨瓦斯（E。S。Savas，2000）把社会物品分为个人物品（Individual Goods，也称为私人物品）、可收费物品（Tool Goods）、共用资源（Common Pool Goods）和集体物品（Collective Goods，也称为公共物品）四类。除开公共资源，实际生活中存在的纯公共物品并不多。物品固有的特点，使它们或者趋于纯私人物品一端，或者趋于纯公共物品一端，尽管如此，但更多的情况却是有许多物品兼具两者的性质。从集合论的角度看，现实世界中的物品可看成是较少的纯公共物品集合（集合A）与较多的纯私人物品集合（集合B）的并集（A∪B），A∩B则为可收费物品，它们由许多人同时消费，并不断趋近于容量约束点；超过该约束点之后，该物品的消费就变得拥挤。然而，总存在一些排他技术使得向消费该商品的人们收费成为可能。因而，混合物品也好，准公共物品也好，俱乐部物品也好，都可以看成是可收费物品。这一点在网络型基础设施领域表现得非常显著。这些物品特性的不同，一方面使得人们对其分析也各有差异。在纯私人物品的分析中，基于完全竞争的市场结构，人人都是价格接受者和产量调节者；在纯公共物品的分析中，基于完全垄断的市场结构，人人都是产量接受者和价格调节者（根据他的意愿支付）；而对于可收费物品，则介于这两者之间，表现出较复杂的分析特征。即在未趋近于容量约束点之前，基于垄断竞争的市场结构，人人都是价格接受者和产量调节者；而在超过该约束点之后，则基于寡头垄断的市场结构，人人都是产量接受者和价格调节者（根据他的意愿支付）。从这一点也可看出可收费物品的两重性。
另一方面，因物品本身特性的差异也决定了上述不同物品提供的目的指向与主体不一样。一般而言，对于共用资源和纯公共物品的提供，要求达成公平性目标。所谓公平性目标，即不存在因定价原因而将低收入者或弱势群体排除在公共物品的消费市场之外，即使存在这种可能，也应给予补贴。因此，纯公共物品的提供一般不收费；对于纯私人物品的提供，则要求达成效率性目标，尽可能创造充分的市场条件，以实现帕累托最优；而对于介于这两者之间的可收费物品的提供，则主要注重公益性目标。尽管可收费物品的提供需要收费来维持其连续性，但收费的目的是为了收回投资、弥补经营成本与减少拥挤，并不完全是为了盈利，因而一般采用低价原则。公益性目标要求物品提供者在经营活动中要同时兼顾公平性和效率性，一些基础设施行业要接受相对特殊的政府管制也许有助于说明这一点。尤其是对于网络型基础设施物品这一“社会先行资本”（W。W。罗斯托，1988）而言更是如此。因为私人物品建立在网络型基础设施这一“社会先行资本”基础之上，一旦“社会先行资本”定价高，则私人物品提供的成本也高，那么在一定的市场价格水平上所带来的盈利空间就小，私人物品提供的效率性目标就难以实现；反之亦反。由于目的指向不同，社会物品的提供主体也必然存在差异。一般说来，纯公共物品理所当然地要由政府来提供即公共提供，当然这并不排除纯公共物品的私人提供；可收费物品则既可以由政府来提供，也可以通过私人来提供，但多数是通过公私合作来提供即混合提供；而纯私人物品也理所当然地要由私人来提供即私人提供，这也不排除私人物品的公共提供。本书所讨论的公共提供既包含纯公共物品的提供，也包含可收费物品的混合提供。
显然，政府提供既可以是直接提供，也可以是间接提供。当政府不便于直接提供，而是通过发挥“无形之手”作用的企业体来介入时，该企业体就是笔者所说的公企业。由此可见，公企业是政府为了达成政府或公众目标，利用独立法人形态，力求做到高效率而富有弹性地提供社会物品的有效载体或途径。从性质和目标定位分析，公企业是国策性机构，以达成公平、公益、效率等多维目标。运用社会福利函数来概括，要使该社会福利函数极大化，公企业的行为目标应当是：（1）公平；（2）经济效率；（3）宏观经济的稳定。实证主义者则认为，公企业的行为目标不可能是社会福利函数的最大化。因为控制与管理公企业的政府官员与企业董事会成员都是具有某种个人动机的经济人。所以，公企业行为目标应该由这些人的个人效用函数组合而成。其表达式为：Φ（p，q，z）。其中的p，q，z分别为价格向量、产出向量、净产出（产出减去投入）向量。政府官员关心的是其中的p和q，因为产出总量的增加和价格指数的控制，对主管官员获得连任，继而追求个人利益的极大化具有决定性的意义。但是对企业的董事会成员具有决定意义的则是z和q，它们的增加可以使董事们的收入和奖金增加。所以，政府官员和董事会对企业的控制程度的不同决定了公企业行为目标的侧重点不同。
许多西方学者从西方国家法律对公企业的目标和任务的规定中分析公企业的行为目标。英国学者M。哈里尼安认为，公企业在推动经济增长的同时致力于一系列非利润目标的实现。拉马兰得哈姆也认为，企业的目标可以是财务的，又可以是社会的。在英国，财务目标一直被当作衡量企业实绩的基本指标；而在其他公企业的社会收益潜力较高的国家中，社会任务正是其目标确定的主要内容，包括就业、对不发达地区的投资、技术开发、产品多样化、出口鼓励、对辅助工业与小规模工业的刺激等。其实，无论是理论推导还是实践总结，公企业的目标不可能是单一的，而是多维的。但遗憾的是，现有的理论研究尚缺乏对公企业诸多目标之间的关系，以及它们的同时存在对政府和经济领域（包括私营部门和消费者）的深层影响的研究。另外，公企业对国家或政府的目标函数的继承与偏离也受制于人们的看法与判断标准。像政府的性质决定公企业的性质一样，一般地说，政府的目标函数对公企业的目标也有着决定性的影响；但由于公企业所存在的企业性，公企业的目标必然包含着对自身利益的追求，从而在一定程度上存在着偏离国家或政府目标的倾向。
尽管如此，公企业行为目标的多元性是不可改变的，至少包括三个方面：政治目标、社会目标和经济目标。其中政治目标的追求比较间接，更多的时候是表现为对社会目标和经济目标的追求。社会目标和经济目标的同时存在无疑是充满矛盾的。过分注重社会目标，忽视公企业具有的资本的一般性质，会违背市场经济的运行规律；而过分追求利润目标，忽视公企业特殊性的一面，又会使政府的社会、经济政策难以贯彻，并可能与私营经济发生更多冲突。所以，公企业在运行过程中常常要权衡这两种目标，在不同的经济环境中有所侧重。
战后西方国家国有化和私有化交替演进的规律，也从动态的角度证明了这一点。西方国有企业的发展是曲折的，经历着一种时而前进时而倒退的过程。也就是说，国有化和私有化常常交替出现，互为逆转，这是西方国有企业总的发展趋势特点。但必须看到的是，这种交替不是简单的复归，其具体变化表现为：一方面，每次私有化后，又会出现新的国有化，而且规模和作用都比以往更大。这一点在西欧表现得最为突出：英国保守党在20世纪50年代的执政过程中，曾把工党执政时期建立的一些国有企业，如钢铁工业和运输业中的一部分企业私有化，但其后，工党在60年代、70年代的两度上台执政期间，掀起了更大的国有化运动，使英国的国有化走在西方国家的最前列。法国在戴高乐政府、密特朗政府执政期间，两度掀起国有化高潮，对前任政府的私有化政策和措施予以纠正，推动国有经济发展到了更大规模。80年代，英国的撒切尔政府和法国的希拉里政府都推行私有化政策，但客观地评价，80年代的私有化并未动摇以50年代初一直到70年代末长足发展的国有企业的根本，其私有化的范围和力度都很有限，正如著名的西方经济学家斯蒂格利茨所认为的，现在就说西方的国有化运动走向低落还为时过早。另一方面，每一次国有化高潮都有不同的产业重点，体现出国有化运动的产业层次越来越高，表现出当代西方社会生产力无论发展到什么水平，国有企业都仍然是其中的重要组成部分。当然，公企业的多元化目标导致人们对它的评判不一，给公企业的绩效评估也带来了困难。
三、法经济学的视角
在各国现实实践中，基本的法人制度一般被分为公法人与私法人两类。一般而言，公法人是依据公法而设立的法人，例如国家及地方自治团体等。公法人是国外尤其是大陆法系国家行政法系的重要制度。即使是公、私法之分并不明晰的英美法系，也存在这种公法人制度。私法人是依据私法而设立的法人，例如依据民法而设立的社团、财团，依据公司法而设立的各种公司。尽管各国法律对公法人的定义并不一致，但在涉及公共提供的法律调整方面都具有很大的相似性，其法律属性与组织特征基本一致：在运作目的方面，和私法人追求利润最大化不同，其主要目的是追求公共利益；在设立方面，私法人以准则主义为原则，基本上实行意思自治，而公法人一般经行政机关批准才能设立；在组织机构方面，私法人根据民商法的规定设立，其主要负责人由法人内部机关依法确定；在受国家监管方面，私法人和国家是社会管理相对人和社会管理者的关系，私法人的一般经营事务实行意思自治，国家不得任意干预，而公法人和国家的关系相当密切，受国家的影响和控制很大，通常要受到国家强有力的监督，这与其公共性是一致的。由此可知，公法人和私法人在法律调整模式方面是截然不同的。但是，公法人、私法人之分并不排除公法人有时进行纯民事性质的活动而适用私法，私法人有时也进行非民事性质的活动而适用公法（胡长清，1997）。尤其是进入到20世纪中叶后，普遍出现了所谓“公法私法化”和“私法公法化”的现象。而这一变化导致了法人的变异——特殊法人的产生。特殊法人是权力结构与权利结构之间博弈的一种均衡及其在微观组织上的一种体现，是受政治权力和社会经济权利共同影响特别是受立法权和行政权影响、为单独立法模式所调整的特殊法人，所以有其特殊的法人治理结构要求。
在发达市场经济国家，特殊法人是国有单位的基本组织形式之一。特殊法人是不同于公司法规定的一般法人的治理方式，实行特殊法人的机构或企业及有关治理结构、业务程序、财务等关系不受或不完全受公司法或民法规范，而是根据针对该法人的单独立法或规定规范。特殊法人可以是公司，甚至是上市公司，但它们主要受单独立法规范，单独立法未规范的事项才受公司法规范。发达市场经济国家的特殊法人具有以下四个特点：一是特殊法人除接受政府的社会管理之外，还要接受政府对企业经营的控制。一般法人企业与政府的关系比较简单，按照公司法和民法要求组建、运营、管理，照章纳税，追求利润最大化，政府只对占有股权行使其有限的权利，并对它进行社会管理，除此没有其他权利。而政府对其出资成立的特殊法人机构或企业的管理要复杂得多，特殊法人机构或企业是政府社会经济职能的延伸，这些法人或企业既要遵守税法规定，又要保证成为政府实施经济调控的有力工具，在经营决策方面和人事管理上与政府保持一致，以维护机构或企业利益体现政府利益。因此，特殊法人与政府有着非常密切的关系，其目标、业务范围是政府决定的，其事业和投资与政府财政及其投融资有着密切的关系；每个特殊法人都有法定主管机构，通常为行业主管部门；政府对特殊法人的人事、业务范围、事业计划、投资、融资、财务预算和决算、劳动工资等都有程度不同的管理。由于其活动的基本目标是提供公共产品或公共服务，政府在要求法人独立核算、独立运作的同时，仍对法人的运营提供必要的财政支持，法人的偿债及融资能力主要不靠法人的资本金及净资产，而是靠政府的信用。二是特殊法人的基本活动范围是非竞争性领域，而私法人主要活跃在竞争性行业。实行特殊法人制度的领域可以大致分为四类：需要补贴的公共服务事业；采取特殊政策可以独立的事业；需要巨额投资的战略性项目；营利的自然垄断企业。三是特殊法人资产运行的目的是为国家经济与社会发展提供公共产品和公共服务，以保障国民经济与社会的健康发展。因此，特殊法人首先应考虑实现社会目标，其次才是经营目标。因此对特殊法人的业绩考核也不能按照一般法人的标准进行。而一般法人资产运行的目的只有一个，就是追求利润最大化。四是发达市场经济国家特殊法人的设立经过立法机构的批准，而不是政府的权力能够决定的。这体现出立法机构对政府行业的制约，是法律对政府经济职能的具体化作出的承认或调整。而一般法人的设立，只要经过政府批准即可。尽管政府批准的依据仍然是立法机构制定的法律，但这与特殊法人的设立必须由立法机构直接批准并做出特殊的法律关系调整毕竟不一样。因此，在设立程序上，二者也不一样。
从法律调整模式来分析，对于社会物品提供的各类制度安排与模式设计都必须服从一定的法律调整模式，在法律的许可范围内进行。从市场经济的本质特征出发确定的法律调整模式也完全符合“私域独立”（周林彬，1994）的基本精神，拥有公法模式和私法模式。但基于不同社会物品提供的法律调整模式是不同的，对于纯公共物品的提供一般服从于公法（彼得罗·彭梵得，1992）模式来调整；对于私人物品的提供一般服从于私法模式来调整。私法属于调整人身、财产和商品交换的领域，其本质是当事人凭意思自治，纯然是权利的自主行使而产生的结果。因而私法规范以权利为基础，是对于个人授予权利与凭意思自治行使权利的规范。而公法规范是以权力为基础，它所注重的是国家通过行使权力保护公共利益，以调整国家与个人间的关系。显然，公法规范是命令性、强制性和义务性规范（江启疆，1997）。而对于可收费物品则服从于单独立法模式来调整。单独立法所调整的是可收费物品的提供主体——那些从事公益性很强且被置于国家强力保护和监督之下的、既不适于国家直接插手也不适合直接交给私营企业去运营的经营法人之间及其同政府、消费者之间的关系。所以，单独立法介于公法向私法转变以及私法向公法转变的中间法状态，是公法私法化以及私法公法化的具体体现。因而，凡属对私人物品领域的规范应采取私法模式，即对竞争性领域抑或私人经济领域完全适用私法规制，实行私法人制度，意思自治，对合理的逐利行为国家不予干预，以保护私人利益及其竞争秩序；凡属纯公共物品领域就应采取公法模式，由公法予以规制，实行公法人制度；凡属对可收费物品领域尤其是对网络型基础设施物品的规范就应采取单独立法模式，由单独立法予以规制，实行特殊法人制度。
四、公企业与国有企业
从新制度经济学的视角看，公企业是“看得见的手”与“看不见的手”的“握手”。这一定义揭示了公企业的运行机制；从公共经济学的角度看，公企业是政府为了达成政府或公众目标，利用独立法人形态，力求做到高效率而富有弹性地提供社会物品的有效载体。这一定义明确了公企业的行为目标与形式；从法经济学的角度看，公企业是基于权力结构与权利结构的双重影响，受单独立法模式调整与制约的特殊法人。这一定义阐明了公企业的法律基础与规范标准。综合上述三个结论和前人关于公企业产权来源的研究成果，公企业可以定义如下：公企业是为了达成政府或公众目标，由政府全部或部分出资，主要提供公共物品且由政府经营或干预（含监管），受单独立法模式调整与制约的特殊法人，是权力结构与权利结构之间博弈的一种均衡及其在微观组织上的一种体现。
对国有企业概念的界定却较难，主要是因为它涉及法律调整模式的复杂性及其在我国与西方国家间的差异。从第二次世界大战后至20世纪70年代末，国外国有企业的法律地位有四种：一是由部门控制的、没有独立人格的企业，构成普通行政机构的一部分；二是根据法律或规章设立的、具有法人地位的公共机构，是公法人；三是依据单独立法设立的、具有法人地位的公企业，是特殊法人；四是政府控制的商事公司，在形式上与任何其他商事公司没有区别。但是，随着时代的变迁、认识的深化以及改革的推进，进入到21世纪后，在西方国家，具有第四种法律地位的国有企业已基本退役，没有法人地位的第一种国有企业基本上被公共部门化进而被特殊法人化，具有第二种法律地位的国有企业也基本上被特殊法人化，具有第三种法律地位的特殊法人也在部分地被民营化。到目前为止，在西方国家，剩下的国有企业基本上是基于单独立法的特殊法人，是公企业。所以，从早期看，西方国家的国有企业与公企业不同，公企业只是国有企业的表现形式之一；而就目前来看，西方国家的国有企业基本等同于公企业，国有企业是基于单独立法的公企业，是特殊法人，其改革基本采用公企业民营化方式。
而我国的情况与西方国家不同，20世纪80年代之前，我国国有企业立法是政府的行政性立法，即《全民所有制企业条例》，它是计划经济的产物，是将国有企业作为一般企业，称之为“全民所有制企业”，企业投资主体单一、经营管理者完全靠行政任命、企业既承担生产经营任务又承担众多社会职能，是政治经济一体的实体。20世纪80年代以来，我国国有企业的立法层级由原来的行政性立法转入到最高权力机关——人民代表大会的立法；而且，国有企业立法形式也由原来单一式的企业立法转变成包括一般企业法律形式和专门企业立法形式的双重法律形式。一般企业法律形式是《公司法》，且主要规范政府所控制的商事企业；而专门立法形式主要有《铁路法》（1990）、《公路法》、《电力法》等，且主要是规范垄断性行业。但这与市场经济国家国有企业的专门立法不同。市场经济国家对国有企业的专门立法，是将国有企业定位于特殊企业的基础上，统一界定和规范该类企业的权利义务以及与政府的关系。提供基础设施及其服务的国有企业只受专门立法的调整，很少受一般企业立法的规范与调整。其采用的立法方式有两种：一是制定《国有企业法》，如土耳其（1983）、新西兰（1984）、澳大利亚（1994）等，专门明确国有企业的权利义务、与国家的关系，分清它们与非国有企业以及不同类型国有企业在经济生活中的不同功能和地位；二是“一对一”立法，如日本、韩国等。这种立法模式以民营企业的发达为基础，国有企业与一般企业严格区分，能充分体现国有企业的特殊功能，以实现政府宏观调控的目的。所以，这两种立法都可称之为“特殊法人法”或单独立法。而我国的专门立法是行业性立法，主要是规范行业行为和消费者行为，缺乏公企业及特殊法人的制度安排。这一立法与《公司法》一起共同对提供基础设施及其服务的国有企业进行调整。因此，我国的专门立法既不是单独立法，更不是“特殊法人法”。
