西藏自古以来是中国领土不可分割的一部分，长期实行政教合一的统治制度。19世纪中叶，英国完成了对印度次大陆的入侵后，把侵略矛头指向西藏。目的首先是确保印度的地位不受损害，使西藏成为印度与沙俄间的缓冲地带；其次是掠夺西藏的羊毛、皮革、矿产资源，推销印度茶叶和工艺品，并通过西藏进一步向中国西部扩张。为此，英国发动了1888年和1903～1904年的两次侵藏战争，通过签订《中英藏印条约》（1890）及续约（1893）、《中英续订印藏条约》（1906）及《通商章程》（1908），英国攫取了包括开放亚东、江孜、噶大克，自由通商，派驻官员，租赁房屋，领事裁判权等侵略权益。
英军侵藏战争，加之沙俄也窥视西北，使清廷感到西藏危机。清政府不少官员主张在西藏进行改革，加强西藏与内地联系。1906年，张荫棠出任查办藏事大臣，拟定善后办法24条，主张在西藏练兵筹饷，革除苛政，发展农工商业。未及实行，张便离任。新任驻藏大臣联豫积极推行新政，设立督练公所、巡警局、学务局等新机构。在西藏改革的同时，清廷任命赵尔丰为川滇边务大臣，在藏人集中的四川西部进行改革。清廷在西藏与川西的改革，加强了西藏与内地的联系，巩固了祖国边疆。但是改革带有民族歧视意味，不易得到广大藏族人民的支持，遭到西藏上层封建农奴主阶级的反对。
英军两次侵藏后，为了消化侵略成果，避免与沙俄的冲突，英国对西藏实行“不干涉政策”，注重经济渗透和政治分化，在西藏上层人物中扶植侵英势力，拉拢和收买西藏官员，挑拨藏汉关系，制造和扩大藏汉矛盾。清廷在西藏的改革遭到西藏上层的反对，他们呈请暂缓改革，煽动各地土司头人反对改革，并直接派藏军进攻川边三岩等地。这样，清廷便决定恢复中央驻军西藏制度，派钟颖率川军人藏，以加强对西藏的控制。1910年2月12日，川军进入拉萨。在阻止川军人藏失败后，十三世达赖喇嘛偕夏札等人仓皇出逃，经亚东到达印度大吉岭，请求英国“保护”。英印总督明托、英国驻锡金政务官柏尔等人多次会见达赖，对他加以保护和支持。
武昌起义的消息传到西藏，藏局再度动荡。先是，驻藏清军因欠饷而军心浮动，军中会党分子乘机活动，有人以弃藏回川为号召煽动起事。1911年11月13日，郭元珍、何光燮等人发动兵变，囚禁联豫，推钱锡宝为首领。不久被钟颖击散。其后，钟颖主持藏政，拉萨局势稍稳。但不久征讨波密的军队在撤退途中闹事抢劫，与藏军发生冲突，涉及江孜、日喀则等地。1912年3月，拉萨市内的汉藏冲突亦因驻军抢掠寺院而升级，双方开战。英国极力插手汉藏冲突，企图把西藏从中国分裂出去，在英国的怂恿和策动下，所谓西藏“独立”的喧嚣愈演愈烈。
辛亥革命爆发后，卸任不久的英印总督明托与达赖密谈。随后达赖遣派的官员潜回西藏进行煽动，达赖的内侍达桑占东负责组织军事叛乱。他组织了一支一万多人的藏军，自任总司令，1912年3月开始向江孜驻守清军进攻。经英国驻亚东商务委员麦克唐纳的“调停”，江孜清军被迫交出武器弹药，取道印度回内地。接着，日喀则的驻军也遭同样命运。4月起，达桑占东调集各路叛军围攻拉萨，与守军激战。英国声援藏人，拒绝向守军出售粮食，守军在缺乏粮食弹药的条件下，被迫接受英人“调停”，和藏军议和，将弹药交出，经印度回内地，并赔偿兵变损失，只驻藏大臣留驻拉萨。9月，驻藏清军陆续返回内地。11月，达赖强令留藏所有官员必须于11月10日前离开西藏。钟颖及其卫队被迫离开拉萨，移驻靖西，次年3月回内地。至此，所有驻藏官员及军队均被西藏上层亲英分裂主义势力驱赶出境。
1912年6月，达赖在英军的护送下，从噶伦堡启程回藏。在欢送仪式上，英国官员表示：在中国维持对西藏的宗主权而不进行干涉的条件下，看到西藏内部自治，他们期望达赖喇嘛能尽其一切力量，达到目的。由于得到英国的支持，西藏亲英分裂主义势力更为猖狂。他们挑动民族仇限，煽动要把汉人驱逐干净。在藏边，藏军东进，切断川藏交通，到6月中旬，藏军先后攻陷江卡、盐井、理塘等地，包围了察木多、康定等地，直接威胁川、滇两省的安全。
1913年初，达赖派德尔智潜赴库伦，与沙俄卵翼下的外蒙当局密谈，签订了所谓“蒙藏条约”，议定双方相互承认脱离中国而“独立”，互相援助。因此，西藏分裂主义势力又得到了沙俄的支持。西藏问题成了困扰北京政府的一大边疆问题。北京临时政府决定对藏政策是剿抚结合，先剿后抚。1913年7月，川督尹昌衡亲率川军2500人从成都出发。8月，川军兵分两路，南路收复河口、理塘，北路解察木多、巴塘之围。同时，云南都督蔡锷派遣的一支军队收复了盐井等地。到8月底，川边失陷之地基本收复。
川、滇军队节节胜利，使西藏分裂主义势力的后台老板英国忍耐不住了。它放弃了所谓“不干涉政策”，开始公开干涉中国内政。8月17日，英国正式向中国提交照会，声明五点：（1）英政府不允中国干涉西藏内政；（2）反对华官在藏擅夺行政权并不承认中国视西藏与内地各省平等；（3）英国不欲允准在西藏境内存留无限华兵；（4）以上各节先行立约，英方将承认之意施于国民；（5）暂时中藏经过印度之交通应视为断绝。英国的照会是对中国的干涉。英国深知袁世凯政府迫切要求得到列强承认和借款，不敢贸然与英绝裂，才有此举。9月6日，朱尔典在与外交次长颜惠庆的会谈中，威胁说：如果中国政府不令川滇军停止西进，英国不仅不承认中国政府，且将以实力助藏独立。在此之前，袁世凯与朱尔典的会谈中，袁已承诺中国无意将西藏改为行省意。面对英国的强硬态度，北京临时政府终于改变了立场。8月30日，国务院电令尹昌衡，“切不可冒昧轻进，致酿交涉，摇动大局”。9月12日，又令尹昌衡，“该军已到察木多之队，务饬切勿过该处辖境”。滇军也奉命暂缓进军。这样，川、滇军基本上停止于怒江一线。
武力解决不行，北京临时政府只好改剿为抚。1912年9月，内阁总理赵秉钧在参院秘密会议上说明今后的对藏方针是，“不施行新制，悉依旧法”，“承认达赖之归藏，及复其封号”，保护英人在藏之生命财产。10月28日，袁世凯下令正式恢复达赖封号，次年4月1日又加封班禅，并处分联豫等人及滋事官兵。蒙藏事务局着手拟定《西藏待遇条例》。北京政府任命的护理驻藏办事长官陆兴祺和劝慰员杨芬先后到达印度，准备人藏与达赖交涉。1912年12月，袁世凯致电达赖，“所有滋事以来汉番曲直及善后一切事宜，另派专员商办”。在北京临时政府的努力下，西藏地方当局一度表示和解。1912年底，达赖通过钟颖及袁世凯任命的新疆都督袁大化向北京政府提出五项条件：（1）西藏人当与汉人有同等之权利；（2）民国政府每年补助西藏五百万两；（3）西藏人得以西藏境内之矿山自由向外国人抵借；（4）西藏人得自由练兵，民国政府不得干涉，但承认得以我国内地军队1500名派驻西藏；（5）一切官制虽照民国政府之规定施行，而人才则采用西藏人。北京政府的答复是，第三条不予承认，二、四两条须说明理由，余均可答应。达赖还写信给蒙藏事务局总裁贡桑诺尔布，表示愿意“妥商”西藏事务。北京政府和达赖的接触未能最终和平解决西藏问题，除达赖本人动摇外，主要在于英国干涉和阻挠。自8月17日英国递交照会后，英印当局切断了经印度进藏的交通。杨芬、陆兴祺等人滞留印度。杨芬发给达赖及噶布伦等人的函电皆为英人扣留，雇人投递也被英人阻回。后来，通过达赖驻印交涉员札喜旺堆才与达赖建立了间接联系。英国不承认陆兴祺出任护理驻藏办事长官，也不准其与藏人通信，否则即令其离印。在英国的怂恿支持下，1912年底达赖致电袁世凯，声称汉官兵尽退，藏自相安。西藏当局决议：“若民国政府派兵来藏，藏人不能限止时，即请英人出面阻止，并以特别权利报酬英人。”西藏亲英分裂主义势力自恃有英国为后盾，关闭了协商大门。剿抚都行不通，北京政府只得和英国交涉解决西藏问题。最后，演变成西姆拉会议。
