一、政府干预与公司经理报酬的正当性
（一）公司自治与政府规则
现代公司是一种自治公司，公司自治是私法自治在公司领域的表现。公司自治首先意味着自我约束、自我规范、自我管制；其次才意味着经营自由、公司决策自由。在现代法治的框架下，公司自治主要是通过遵法、守信、自律来充分享有自主自由的权利，并根据市场规律来享有自我经营、自我决策权力，从而达到利益最大化的目标。
在市场经济中，公司聘请经理并支付报酬，是公司内部经营管理行为，也是公司经营自主权的一部分。公司可以根据自身条件和要求以及对市场的判断，来自由决定经理报酬的数量、水平及结构。经理报酬事务是公司内部事务，经理报酬过高或者过低而引起的问题，在理论上都属于公司内部问题，都应在公司治理的框架下，通过规范公司内部权力结构并根据市场规则来逐步加以解决。
但公司自治并非是绝对的，公司自治并不等于公司自由，强化公司自治并不是给公司无限自由。在市场经济中，“市场和政府这两个部分都是不可或缺的，没有政府的经济或没有市场的经济都是一个巴掌拍不响的经济”。传统自由经济理论是在市场这只“看不见的手”的作用下来运行的，但在现实经济中，存在着“市场失灵”、公司自治失灵的时候，仅仅通过市场机制和私法自治无法解决社会资源配置的问题。公共物品理论、外部影响理论以及市场信息不完全理论为政府干预公司事务提供了经济学上的理论依据。政府规制应以补充市场机制为原则，以保障公司自治为目的。“政府最主要的任务与那些个人已经着手处理的事务无关，而与那些超出个人活动范围之外的职能有关，与那些不由政府来作出决定就无人过问的事情有关”。可见，政府对公司事务的干预并不是没有边界的，公司自治的范围就是政府规制的边界。政府对公司事务的干预只可能是一种适度干预。
就公司经理报酬事务而言，如果经理报酬问题不能通过公司内部机制与经理人才市场、公司产品市场、公司资本市场以及公司控制市场等市场机制得到很好的解决，并严重地影响社会公平观念和影响市场效率时候，政府采取措施来干预经理报酬事务则就有其必要性了。
（二）公司经理报酬问题的社会性
公司经理报酬事务具有社会性的一面，过高、不合理甚至构成公司资产浪费的经理报酬给社会带来了极大的负面影响，这构成了政府干预的理由之一。
不断上涨的高额经理报酬，引起了社会公众的不满，也引起了政府的极大关注。经理报酬的过高、过快地增长，侵蚀了股东的大部分利润，也导致经理报酬与公司员工报酬差距日益扩大。这从一定层面上影响了公司的竞争力、国家的竞争力，也极大地伤害了公司员工的工作积极性。失控的经理报酬也诱使公司经理过度地关注公司短期利润，从而大幅度裁员，造成大量失业，继而导致社会动荡。这使得原属于公司内部事务的经理报酬问题继而发展成为了社会问题和政治问题。
“通常，过高的经理报酬引起了社会公众的不满，经常成为消费者、立法者和其他团体关注的中心，CEO的报酬就像一个‘红色警报’（Red Button）吸引了众多的注意，也给政府管理者提供了来展示他们严于政府管理，并对消费者利益负责的机会”。政府干预公司经理报酬其中一个原因就是公司中报酬差距的不断扩大。如在美国，1977年，约占1%的美国富人收入仅是约占40%的美国人税后收入总和的一半，而到了1992年两者之间相对收入几乎相同。也就是说，250万的美国富人和1亿美国人的收入相当。根据美国1990年的数字统计，约占12%的全职工人生活在贫困线以下，他们需要政府提供帮助去获得食物和住房。因此，政府有义务去关注公司内部的报酬差距水平。美国1992年《收入不平等法》法案的提出其目的也在于此。
就我国而言，上市公司的经理报酬问题带来的社会性问题更加明显：首先，我们国民经济虽持续稳定发展，人民生活水平逐渐提高，但总体而言，我们普通国民并不富裕，其报酬收入在各种房改、医改、教改的进展中消耗了很大的比例。上市公司的普通员工也不可避免地受到了各种社会改革所带来的冲击。上市公司中的报酬差距的不断扩大，这有损失社会公平观念，也严重影响了普通员工的生产积极性。其次，我国绝大部分上市公司由国有企业改造而来，政府作为出资人持有这些公司很大部分的股份。过高、不合理的经理报酬侵蚀了国家利益，造成国有资产的流失。
政府作为社会利益的代表，应该维护社会公平，防止贫富悬殊过大，同时还应努力促使公司效率，提高公司竞争力和国家竞争力。为此，采取适当措施来规制日益失控的经理报酬也是政府应尽职责。
二、政府干预公司经理报酬的方式与手段
政府在公司中的地位具有双重性，也决定了其干预经理报酬的手段和方式的多样性。作为公司股东，政府可以充分行使其股东权，通过公司内部的民主机制来参与对经理报酬的制定与监督；而作为社会公共管理者，政府则通过各种行政法规的方式直接对公司经理报酬发布强行性的规定。政府干预经理报酬最严厉的手段则是立法的方式，如通过税收、会计、公司等方面的立法来规制公司经理报酬。具体而言，政府干预经理报酬的方式主要有如下几种：
（一）通过税收方式来规制经理报酬
税收是政府最常用的干预社会经济的方式之一。通过税收干预经理报酬则主要是通过公司营业税、个人所得税来对经理报酬支付主体和受领主体进行控制。这种干预方式不直接禁止高额的经理报酬，也不强制要求支付低标准的经理报酬，而仅仅通过规定一个数目标准和税率标准，通过加大个人和公司税收负担的方式，最终达到规制经理报酬的目的。
早在1960年代，丹麦立法规定公司经理报酬不得超过5.3万美元，如果超过这个数目，则需要按105%的边际税率来纳税。
美国1992年的《国内税收法》（IRS）第162条（m）规定，如果公司经理报酬超过了100万美元，除非是基于业绩的报酬，否则不能作为成本而进行税收抵扣。其目的就是要“通过提高公司成本的方式，来降低经理过高的报酬，并对符合要求的业绩报酬（Performance-based Compensation）进行税收抵扣免除，以此来对公司经理报酬的结构产生间接的影响”。
关于税收规制的内容，笔者将在下一节做详细的介绍。
（二）直接设定经理报酬与员工报酬的倍数
这种干预方式最为直接和有效，它将经理报酬与普通员工报酬设定一个倍数，并以此来消除公司内部报酬两极分化的问题。
如有学者建议，作为一个基本的原则，CEO报酬应该控制在最低工人报酬（lowest-paid worker）的15倍到20倍之间。最典型的就是1992年美国民主党代表马瑞丁·塞博（Maritin O。Sabo）提出的《收入不平等法》法案。该法案建议公司经理报酬不能超过本公司最低报酬雇员报酬的25倍，否则应该禁止对其进行税收抵扣。其25倍限额的依据则是根据美国总统的报酬与其他联邦工作人员的最低报酬的差距来确定的。
马瑞丁·塞博认为，“这样倍数限制的制定并不是为了限制公司经理的报酬。它只意味着，如果公司希望支付给经理慷慨的报酬，将不能获得税收抵扣的补助。最重要的是，这样能够将公司最高经理理人员的报酬和最低层工作人员的报酬联系起来，给公司经理足够的激励去提高公司最低收入员工的报酬”Martin O。Sabo，Congress Can Put Executives on a Diet，New York Times，March 7，1992.Available at，http：//query。nytimes。com/gst/fullpage。html？res9E0CE3DB1-
639F934A35750C0A964958260.visited at October19，2007.。可见，《收入不平等法》并不为经理报酬设置一个上限，而是通过设定经理报酬与员工报酬之间倍数的方式来防止公司内部报酬差距过于拉大。
这种经理报酬标准和美国税法禁止税收抵扣标准一样，也引起了很大的争议，但其背后的基本理论就是，“公共政策坚决反对在个人收入分配上的严重不平衡，纳税人不应该通过商业税收抵扣的方式使公司经理人员获得额外的补偿”。
（三）通过公司法直接规定经理报酬的比例
《1956年印度公司法》就曾经采取过这种立法方式，通过采用了大量的条款来指令公司如何支付经理报酬。其中规定，公司支付给经理的报酬不能超过公司年度净利润的11%。同样，如果没有取得政府部门的同意，公司支付给担任经理的董事报酬也不能增加。为了增加政府对经理报酬的指导性作用，政府还发布了可以增加经理报酬的有关指导性原则，包括如公司支付给经理的年度报酬的上限应该根据印度总督的报酬为基础进行设定等。《1956印度公司法》直接针对经理报酬的有关规定直到上个世纪90年代才开始放宽，但仍然坚持这样的原则，那就是如果公司盈利，公司可以自由支付经理人员报酬，但应该限制在公司年度净利润规定的比例之内。
公司法另一种规范经理报酬的方式就是禁止公司支付经理报酬超出公司年度收入比一定比例。如《阿根廷公司法》规定支付经理报酬总额不能超过公司收入的25%，如果不分配公司利润的话就不能超过5%。根据《菲律宾公司法》规定，公司支付给经理的报酬不能超过公司税前公司收入的10%。Brian R。Cheffins＆Randall S。Thomas，The Globalization（Americanization？）of Executive Pay，Berkeley Business Law Journal，Vol。1，No。2，（2004），pp。233-290.
（四）通过立法规定公司支付经理报酬的基本原则
这种方式是一种软性的干预措施，其目的在于给公司支付经理报酬的行为提供原则指导，并强调经理报酬的“合理性”（Resonable），进而要求公司经理报酬与经理在公司的责任、贡献相符，防止不合理的经理报酬出现。
如《澳大利亚2001年公司法》要求公众公司支付经理的报酬必须具有合理性，除非经理报酬得到了股东的批准。另外，《德国股份公司法》第87条规定，公司支付给董事（经理）报酬必须与其在公司中的义务与责任相关，并与公司的财务状况相适应。《巴西公司法》也规定，经理报酬的制定必须根据经理人员的职业经验、声誉、责任以及他们提供服务的市场价值来进行支付。
（五）通过经理责任的规定来干预经理报酬
这种方式在针对安然、世通等公司丑闻出现后于2002年出台的美国《萨班斯—奥克斯利法案》（Sarbanes-Oxley Act）中得到体现。该法案直接针对经理报酬的条款是第304条。该条规定，如果公司因财务报告与相关规定存在着重大实质性不符而被要求重新出具报告，公司首席执行官（CEO）和首席财务官（CFO）应退还给自公司提供不合规报表发布之日起12个月内收到的任何奖金或其他激励性或权益性补偿以及在该期间因为出售公司股票获得的任何利润。
根据公司法基本原则，经理作为公司的代理人，对股东承担受托责任，在处理公司事务时必须尽到注意义务和忠实义务，并防止各种利益冲突，维护公司利益的最大化，否则，须对公司承担赔偿责任。这样看来，经理责任并不直接针对其报酬，而注重是其经济方面的责任。但《萨班斯—奥克斯利法案》直接对经理报酬作出规定，应该是经理受托责任之外一种责任。
另一种是对经理期权报酬采取直接的干预方式，那就是要求公司5个获得最高报酬的经理或董事，如果在1年之内，公司股票价格大幅度实质性的下跌，他们应当返还股票期权行权而得到的利益。这种方式主要是用以惩罚经理及董事操纵股票价格而获得不当利益的行为。
三、政府干预公司经理报酬的效果分析
对于政府直接干预公司经理报酬的做法，遭到了很多学者的批评。这些批评认为，政府直接干预经理报酬的方式带有很大的随意性，并指出在公司经营事务中，政府并不比公司表现突出，特别是在确定经理报酬的上限与下限，或者确定经理报酬与员工报酬之间的比例上，政府并不比企业聪明。政府采取的干预经理报酬的手段和措施，不仅没有起到有效抑制经理报酬过快增长的效果，还产生了不少的负面影响。
布莱恩·R·柴芬斯就批评指出，如果把经理报酬控制在雇员报酬的一个固定倍数内，将诱使公司经理采取提高员工报酬的做法来确保他们获得高额报酬。这样，经理人员即使不违反关有关强行性限制，也同样可以获得高额报酬。同时，作为公司经理人员，还可以运用公司管理职权将公司中报酬比较低的工作转包给公司外部人员，或者将报酬很低的公司员工分配到公司子公司去工作。这样，一方面，会增加公司的成本支付；另一方面，“也可能增加政府对公司商业活动管理的负担”。该学者还指出，即使可以通过使用价格控制、固定比例控制或者其他方法发展出一个可行的管制经理报酬的途径，但这些做法却隐含着巨大的风险，那就是如果公司资源得不到合理的分配，虚涨的员工工资、整个的经济膨胀，以及经理们的抱怨他们没有得到应有的工资报酬等问题将日趋严重。
在公司法中确立公司如何支付经理报酬的强制性规定的做法，并没有对经理报酬的上涨起到实质性的控制效果。如尽管《阿根廷公司法》规定了经理报酬的比例，但并没有阻止阿根廷的公司经理获得高额的报酬。在历史上，阿根廷公司的经理一直是世界上获得报酬比较高的国家。因为不能在国内获得高额报酬，许多有能力的经理选择到国外公司就职来获得高额报酬。这种政府直接限定经理最高额报酬的方式将很可能以有害的方式扭曲人才的流动。1973年，美国政府颁布法令规定，即使是在不同的公司中找到了更好的工作，在任何一年内高级管理人员报酬的上涨不得超过5%。在这种法律规定下，几乎没有人愿意改变工作。这种规定不恰当地妨碍了人才的自由流动，与市场经济严重不符，后来，整个计划最终被放弃了。
另外通过在公司法确立经理报酬“合理性”原则的方式，仅仅具有指导意义，不具有可操作性。许多公司据此建立了业绩报酬制度来支付经理股票期权，但实际上造成了经理报酬大幅度的增长。如《澳大利亚公司法》中确立了公司支付经理报酬“合理性”原则要求，但近年来澳大利亚紧随英美之后，经理报酬得到了飞速增长。尽管《德国公司法》也作出了报酬类似“合理性”原则性规定，德国的情况也并不乐观。发生在2004年德国法院对曼孟斯曼公司（Mammesmann）有关经理报酬案件的审查，说明这种对经理报酬的规制方法并非十分有效。
政府干预经理报酬的实际效果有限，这与政府行为本身的局限性有关。首先，信息不对称使得政府干预经理报酬的依据并不充分。无论如何勤政，政府也不可能获得公司经营的详细信息。政府的本职也决定了其不可能对公司经营事务完全知晓。因此，政府采取的干预措施不可能完全符合公司发展的需要；其次，由于行为方式的不同，政府不可能直接有效地运用市场机制。政府工作具有程序性的特点。任何政策的出台，必须经过严格的科学论证和法定的程序，而公司的情况千差万别，公司性质、规模、竞争、地域等因素使得公司经理的个人需求也不同。因此，不可能采用“一刀切”的政府政令方式来对所有公司进行整齐划一的管理；再次，政府政令具有普遍性的效力，其确立的原则、规则以及经理报酬“上限”与“下限”，所有公司必须遵守。这样，政府干预公司事务就不可能体现公司的个性与差别，其行为方式也是一种简单的处理，并不能适用公司和公司经营管理者的实际需要。由于公司情况各不相同，根本就不存在一个所谓的正确地支付经理及员工报酬的方式。这些都说明，政府直接干预公司经理报酬的方式并非上策。
为此，澳大利亚学者瑞莫塞（Ian M。RamSay）教授批评指出，政府根本没有必要，直接对公司经理报酬进行规制：第一，就公司经理报酬而言，经政府规制者的意志强加于股东，似乎不公平，也不受欢迎；第二，没有任何理由可以相信，政府规制者对于经理报酬拥有更多的专业知识；第三，由政府规制者批准公司经理报酬的费用和成本高昂；第四，如果公司经理报酬由政府来进行批准，那么由于公司压力将导致公司之间、行业之间的经理报酬趋同。这样会使得根据业绩来支付报酬作为目标的实现走向反面。
经理报酬的关键在于决策报酬的程序。确保公司经理报酬决策程序的公正，这才是政府规制公司经理报酬的工作重心所在。针对媒体及社会公众对经理报酬问题作出的批评，美国政府开始采取多种措施来干预公司经理报酬问题，1993年，美国国家税务署（IRS）通过对《国内税收法》进行修改，对经理报酬进行税法的干预；美国证交会（SEC）通过修改有关信息披露规则，要求提高经理报酬信息的透明度；美国财务会计标准委员会（FASB）采用新的会计规则来经理股票期权报酬进行规制。这些干预手段，从两个方面对经理报酬产生影响：第一，它转变了政府干预经理报酬的调控方式，从直接干预转为间接干预；第二，它转变了政府干预的重点，将对报酬数目的干预转变为重点关注经理报酬制定程序。经理报酬由公司董事会来制定，董事会考虑政府干预经理报酬的目的，董事会也会在制定经理报酬决策过程中，对过高的经理报酬有所顾忌。尽管美国的改革对经理报酬产生了一定的影响，但其作用十分有限，在实际中并没有完全消除社会公众对过高经理报酬的种种不满。
？
