何谓财政体制或财政管理体制？它的基本功能与特征是什么？长期以来，中外经济学家和管理学家对此有着不同的观点和看法。
我国学界对财政体制的理解
在我国的财政经济理论研究中，学界在分税制前后对财政体制的含义有不同的认识。分税制前，对财政体制的定义性理解和概括有两种代表性的观点：
（1）财政体制就是“国家在财政管理中，划分各级政权之间以及国家与企事业部门、单位之间的职责、权力和相应利益的制度”。其内容包括预算管理体制、税收管理体制、文教行政事业财务管理体制、国有企业财务管理体制和基本建设财务管理体制等。
（2）有些学者从对财政体制的理解中，引申出来的对财政体制的定义性解释。他们认为财政体制包括三个方面的内容：
第一，财政体制是有关在财政体系（或范围）内处理各要素之间的财政分配关系的制度。
第二，财政体制是有关组织财政收入和安排财政支出方面的基本法规，如税收制度。
第三，财政体制是有关的财政计划和日常业务管理的制度，如国家预算决算制度、税收征管制度等。这些内容就是财政管理体制或财政体制。
随着社会主义市场经济体制改革目标的确立，特别是企业制度和包括分税制在内的宏观经济体制配套改革的深化，我国的经济运行机制以及政府与市场在资源配置、经济运行和收入分配中的有效分工日益清晰，政府主体与微观经济主体（企业部门和居民户）之间的责、权、利也日趋明确，越来越多的经济学者将财政体制界定为是国家用来处理政府间责、权、利关系或财政关系的基本制度。代表性的观点主要有：
（1）认为“财政体制，就是国家管理、规范财政分配关系，划分各财政主体之间财政管理权限及确立预算组织原则的基本制度”。这里的“财政分配关系”，特指那些以国家的政治权力为依托，以履行政府职能的需要为依据，而且需要在相关的财政主体之间规范它们的财政管理权限的财政关系。随着我国的市场化改革，政府的社会管理职能与国有资产管理职能的分离以及政企分开的逐步实现，企业正从过去那种行政机构附属物的境况中逐步摆脱出来，逐步成为一个自主经营、自负盈亏、照章纳税并对出资者承担资产保值增值责任的独立的法人实体和市场竞争主体。因此，在市场经济条件下，国家与国有企业的分配关系以及国家与集体经济、国家与个人的关系，尽管都属于财政分配关系，但却都不能再纳入财政体制规范的轨道。根据这样的分析理解，财政体制的核心内容或核心环节，就是国家用来确定中央与地方以及地方各级政府之间财政分配关系的根本制度，这实际上也就是预算体制所要规范和协调的内容。
（2）从中西方财政体制的比较中，得出对财政体制的定义性阐释。认为“财政不管是国家进行的分配，还是公共经济活动，它的内部都表现为具有多层次、多部门的特点。具体地说，中西政府都不是单一的构成体，而都是由中央以及地方各级政府所组成。这样，如何确定各级政府在整个财政活动中的地位和职责，如何在它们之间划分财政收入和支出，如何安排和处理它们之间的财力转移关系，以及如何使这些各自行事的部分组成一个有机统一体，等等，无例外地都是中西财政应解决的关键问题。这就是财政管理体制，简称财政体制”。
（3）1999年出版的《中国财政工作知识手册》认为，政府间财政关系主要表现为财权与财力的划分及其矛盾的处理。从深层次来说，则是各级政府间的职能分工、目标任务的划分与处理问题，归根到底，又是各级政府之间利益关系的划分与处理。“中央与地方各级政府之间的财政关系，一般是通过财政体制加以明确和规范的。所以，在现实中，处理各级政府之间的财政关系的问题，也就是研究设计与调整完善财政体制的问题。中央与地方的财政体制，是指中央政府与地方政府以及地方各级政府之间，在财政管理方面划分职责、权限和相应的收支范围与任务的制度”。
1.西方学者对财政体制的理解
西方学者分析研究财政体制的基本思路是围绕着地方政府存在的合理性或必要性展开的。
首先，西方学者把政府作为一个整体，分析研究由于市场失灵或失效需要政府干预经济的领域、范围或事项，即明确界定市场经济中政府职能及其实现方式。就政府职能的界定而言，由于市场机制存在着不能提供公共品（公共产品）、市场调节会造成宏观经济波动以及市场分配必然会带来收入和财富占有的两极分化等缺陷。因此，市场经济中的政府及其财政一般应具有资源配置职能、经济稳定职能和收入再分配职能。
其次，在政府内部，从公共品的层次性、中央政府与地方政府行为目标的差异性、最佳政府规模，以及三大政府职能及财政职能如何在政府间有效分工出发，从理论上论证了地方政府存在的合理性与必要性，并与各国的实践相结合，分析如何在中央政府与地方政府之间合理地划分政府职权及其财政支出责任范围，进而如何在政府间建立起规范的分税制与转移支付制度等问题。
西方学者代表性的财政体制观点主要有：施蒂格勒关于最优分权模式的“菜单”理论，奥茨的分权理论，布坎南关于分权的“俱乐部”理论以及马斯格雷夫的财政联邦主义等。
（1）“菜单”理论
施蒂格勒在1957年发表的《地方政府功能的有理范围》一文中，对于为什么需要地方政府这一基本问题给出了一个公理性的解释。在他看来，地方政府存在的合理性和必要性主要有两个理由：一是与中央政府比较，地方政府更接近于自己的公众。其暗含的意思是，与中央政府比较，地方政府更加了解它所管辖的选民对公共品需求的数量与质量，大量的地方性公共品由地方政府分散提供要比由中央政府集中提供更为有效。二是一国国内不同的人们有权对不同种类与不同数量的公共服务进行投票表决，或者说，不同的地方应有权自己选择公共品或公共服务的种类与数量。按照施蒂格勒的上述两个原则或理由，可以引申出以下结论：为了实现资源配置的有效性和收入分配的公平性，决策应该在最低行政水平的政府部门进行。换言之，凡是低一级政府能够有效处理的事务原则上就不应交给中央政府，或者说，中央政府应只处理地方政府不能有效处理的事务，上一级地方政府只处理下一级地方政府不能有效处理的事务，政府只处理市场不能有效处理的事务。
（2）分权理论
奥茨在1972年出版的《财政联邦主义》一书中，为地方政府的存在提供了一个分权理论，即“对于某种公共品来说——关于这种公共品的消费被定义为是遍及全部地域的所有人口的子集，并且，关于该物品的每一个产出量的提供成本无论对中央政府还是地方政府来说都是相同的——那么，让地方政府将一个帕累托有效的产出量提供给它们各自的选民，则总是要比由中央政府向全体选民提供任何特定的并且一致的产出量有效得多”。
从理论上分析，奥茨的分权理论并不是令人满意的。因为从奥茨的若干严格的假设条件看，这一分权理论实际上只是在一种次优的理论框架中，对地方政府存在的必要性与合理性所作的分析论证，而并不是在最优的政策环境中进行的分析论证。由于这一定理的证明是建立在中央政府对每个人口子集等分地提供公共品这一前提基础上的，而在现实社会生活中，中央政府事实上难以甚至不可能把公共品相等地分给每一个公民。因此，分权定理的实践价值也就打了折扣。尽管如此，奥茨的分权理论在一些国家的某些公共管理和财政实践活动中还是被政府加以采用，美国联邦政府一直要求对全体儿童提供标准的教育以及对所有的汽车的控污装置规定统一的要求等，就是很好的例证。
（3）“俱乐部”理论
布坎南在1965年发表的《关于经济学的“俱乐部”理论》一文中，把社区比作俱乐部，然后研究在面临外在因素的条件下任何一个俱乐部（即为分享某种利益而联合起来的人们的一个自愿协会）如何确定其最优成员数，这就是俱乐部理论。这一理论的核心包括两个相互联系的方面：一方面，从公共品生产的成本费用的分摊来看，随着某一个社区（俱乐部）接纳新的成员，现有的社区（俱乐部）成员原来所承担的公共品生产的成本费用就由更多的成员来分摊，从而会相对降低其税收负担。另一方面，从公共品的消费或利益分享来看，随着新的社区（俱乐部）接纳新的成员的加入，会产生新的外部不经济，即会使社区（俱乐部）更加拥挤，从而公共设施更加紧张，若不相应地增加公共品的供应量，现有的社区（俱乐部）成员原来对公共品消费的数量与质量都不能维持。于是，一个社区（俱乐部）的最佳规模，就在外部不经济所产生的边际成本（边际拥挤成本，即每增加一个新成员带来的以货币计算的额外拥挤的成本），正好等于由于新成员分担运转成本所带来的边际节约这一点上。布坎南的这一理论被后来的一些经济学家用于解释最优的地方政府管辖范围的形成问题。
（4）“以足投票”理论
蒂布特在1956年发表的《地方支出的纯粹理论》一文中，在回答人们为什么会聚集在一个地方政府周围以及要求这个地方政府为大家提供最大的福利这一基本问题时，提出了“以足投票”理论。他认为，人们之所以愿意聚集在某一个地方政府的周围，是由于他们想在全国寻找地方政府所提供的公共服务与所征收的税收之间的一种精确的组合，以便使自己的效用达到极大化，当他们在某地发现这种组合符合自己的效用极大化目标时，他们便会在这一区域居住下来，从事工作，维护当地地方政府的管辖。这个过程就是所谓的“以足投票”。由此可见，人们用“以足投票”的方式来选择那些公共服务与税收的组合最符合其心愿的地区为居住地，就类似于某一消费者在市场上购买私人品来满足他的需要一样，他以选择居住地（社区）来满足他对公共品的需要，并为公共服务支付税款。当这种选择达到均衡状态时，人们以他们对公共品的需求为依据，分布在不同的社区，这时每个人都得到了他自己满意的公共品的数量与质量，不能通过“搬家”再增加其福利，这种均衡就是帕累托效率的均衡。
“以足投票”理论只有在满足了若干严格的假设条件下，才能成立。这些假设条件包括：一是地方政府的行为不产生外部影响。二是假定个人有充分的流动性。每个人都可以不费分文地迁入那些公共品的组合最使人满意的社区去定居，一个人的就业地点对他的居住地点没有限制性影响，也不影响其收入水平。三是人们充分了解每个社区提供的公共品与必须缴纳的税收。四是社区的数目很多，地区与地区之间存在着竞争，即政府向纳税人收税与政府给纳税人提供的公共品的数量及质量水平的竞争。每一个人都可以根据自己对公共品的需要而进行选择。五是假定公共品的单位成本不变，这意味着如果公共品数量增加一倍，总成本也将增加一倍。六是假定以比例财产税来为公共品筹资，但税率在各个社区之间可以不同。七是纳税人（包括自然人和法人）具有“经济人”的理性行为，能够对“所得”与“所失”做出精确的比较权衡并做出是否“搬家”的理性选择。在上述条件下，如果全体居民都从自身利益最大化出发进行自由的搜寻，那么偏好相同的人会组合在一起，并迫使地方之间在公共品与税收的组合上展开竞争，地方间相互竞争、相互模仿和相互学习的结果，就是整个社会能够达到福利最大化，或者说，公共品或服务就能按最小的成本加以提供。由于人们会自然地从公共品成本较高的地区流向公共品成本较低的地区，所以，社区之间在提供公共品的成本方面的差别不会长久存在。这些观点，被称之为地方公共品和服务的完全竞争的市场理论。
很显然，完全满足蒂布特模型要求的所有条件是不可能的。人们不是高度流动的，“搬家”是要付出成本的；在现实生活中，也许并没有那么多的社区可供各个家庭完全按自己需要的公共品组合来选择；许多社区的内部收入存在着巨大的差异，因而在这些社区中各阶层对公共品需求的数量与质量多半是有差异的，等等。
（5）“多级财政原则”理论
“多级财政原则”理论，又称“财政联邦主义”理论或“新联邦主义”理论。这一理论的代表人物较多，奥茨、布坎南、阿特金森、斯蒂格里茨、马斯格雷夫等均从不同的角度有相同或相近的论述。
马斯格雷夫认为，财政机制一般是在各级政府和辖区单位上运行的。一国财政结构的安排主要是受该国的政治、历史条件，同时也受其经济条件的约束。“如果仅从经济角度来看，哪一种现存的财政结构是合意的呢？我们将依次考察财政的三个职能：配置、分配和稳定”。
就配置职能而言，公共品的提供究竟应该建立在中央集权的基础上还是建立在分权的基础上，如果是后者，那么应建立什么样的财政体制才能最有效地提供公共品。马斯格雷夫在系统地分析了制约公共品提供效率的若干因素（如受益地区、最佳的财政社会、最佳社会规模、最佳劳务水平等）后，得出的基本结论是：公共品应通过多级政府体制来加以提供，全国性公共品应由中央级供应，地方性公共品应在分权的基础上供应，“效率模式的设置要求，必须有在规模与地区范围上都不同的多级财政单位。其中有些必须是全国性的（如国防设施），而另一些则必须完全是地方性的（如路灯的提供）”。
就分配职能而言，个人之间以及辖区之间的收入分配，是由中央政府还是由地方政府来实施分配政策更为有效。在辖区间存在自由流动性的条件下，对于旨在调整个人之间收入分配的政策来说，就必须在中央水平上行使，分权化会降低再分配政策效力。
稳定职能的行使也类似于分配职能，用分权性财政政策和货币政策来实现稳定的目标几乎是不可能的。因为在一个紧密联系的国家里，各地区之间作为完全“开放”的经济实体而存在于全国的市场上，拥有自由的要素和市场流动性。因此，在全国范围内，各地区将在经济活动、通货膨胀与失业中占有一定的份额，分权性财政政策和货币政策的效力会因地区性经济的开放性而减弱，稳定职能应该由中央政府集中行使。
英国学者阿特金森和美国学者斯蒂格里茨，是从中央政府为什么要对地方政府实行干预，或者说是从回答为什么要有地方政府；为什么中央政府把地方当局作为一种中介；如果中央政府关心再分配，它为什么不直接对有关个人进行再分配，而要间接地将拨款给予较穷的社区；如果与教育一样存在着重要的溢出效应，为什么中央政府不直接进行管理并自己支付这些项目等一系列的问题，来阐释财政体制或财政联邦制的。他们重点分析了，在收入再分配、外部性以及纠正地方公共物品均衡中的无效率上，中央政府对地方政府进行干预的必要性。
2.简要归纳
从上述中西方学者对财政体制的定性论述，可将市场经济中的财政体制一般概括为：按政体、国体的要求和市场经济与公共财政原理建立的用来规范政府间财权财力分配关系的一项基本的财政制度。这一表述包含以下要点：
（1）财政体制是一项基本的财政制度。
（2）财政体制这一基本财政制度所规范的行为主体是各级政府，包括中央政府、地方政府以及地方各级政府。
（3）财政体制所调节与规范的内容是政府间的财权财力分配关系。
（4）决定财政体制建立与改革调整的因素是综合的、复杂的。
除了政体、国体以及历史等因素决定或影响一国的财政结构安排以外，从经济角度看，市场经济和公共财政条件下政府的三个主要职能，即配置、分配和稳定职能，是在较集权的水平上行使更为有效，还是在较分权的水平上行使更为有效，是分析和评价现有的财政结构是否合理的重要依据。
