综观许多市场经济国家的财政管理体制，虽然因政治、经济、文化、历史、疆域等多种因素的差异，使得联邦制国家与单一制国家、发达国家与发展中国家、相对集权型国家与相对分权型国家之间的中央与地方财政关系，在政府职责、事权与财权财力的划分和协调方面，在分税制和转移支付制度的制度安排和操作方法等方面存在着差异，没有一个标准的、统一的模式，但是，透过表层的和具体的差异，我们仍可概括出一些带有规律性和普遍性的经验，为中国的分级财政体制改革提供有益的参考，为改善中国中央与地方的财政关系提供可资借鉴的思路。
1.用国家法律的形式明确划分政府间职责权限
在明确界定政府与市场、政府事务与民间事务的基础上，各国均用国家宪法或相关法律明确划分中央政府与地方政府的事权范围和责任，为建立分级分税财政体制提供了前提条件。尽管各国的事权划分有差异，但从总体上看，中央（联邦）、省（州、邦）、县（市、区）都有各自比较明确的事权范围和职责，而且事权、职责的大小及事权的履行都有宪法或其他相关法律可依，即使政府之间的共有事权往往也用法律形式加以明确分工，各级政府责任明晰、各自行事、互不包办、互不推诿，从而实现了分级财政体制的有效运行。
在划分政府间职责权限的问题上，各国经过多年的实践，都非常重视政府事权和财权财力的集中与分散关系的处理问题。无论是相对集权型的国家，还是相对分权型的国家，都已经认识到过分集中和过度分散的弊端，都在寻求适度集中与适度分散相互协调、相互配合的途径和方式，都在向着集中与分散相结合的方向发展。这对于我国的改革有重要的启发性。从我国财政体制现状看，我国中央与地方财政关系演变中的基本问题是非规范化的集权与分权并存，而绝非简单的集权过多或分权过多。因此，用法律形式明确界定我国政府间的职责权限，把握好适度集权与分权的尺度，应是改善我国分级财政体制，协调处理好政府间财政关系首先要解决好的重要课题。
2.以事权与财权财力的非对称性安排确保中央财政主导地位及地方政府职能的充分行使
各国分级财政体制的共同特点是：财权财力相对集中于中央，事权则相对分散于地方。不论是联邦制国家还是单一制国家，是发达国家还是发展中国家，是集权型国家还是分权型国家，财权财力结构演进的共同趋势是逐渐向中央集中倾斜，财权财力的下放则是审慎的、有限度的。这就表明，在处理中央与地方财政关系问题上，中央保持财权财力上的绝对优势，是当今世界大多数国家的普遍做法。中央政府之所以要把大部分财权财力掌握在自己手中，一方面是因为随着现代社会经济发展和科技进步，中央政府宏观调控和保持社会经济协调稳定发展的职责日渐繁重，必须有足够的财权财力作保障；另一方面则是因为随着市场经济的发展，地区间财政经济发展差距也有逐渐拉大的趋势，为了协调地区经济发展，中央还应有足够的财力来支付因此而发生的再分配费用。与财权财力结构由中央政府相对集中安排不同，大多数国家的事权结构和财政资金具体使用结构的安排则以地方为主，主要原因在于：一些社会共同事务，由地方政府分头履行要比由中央政府集中履行更为有效，不少公共产品和服务包括基础设施项目，其受益范围具有区域性，与中央政府相比，地方政府更贴近企业和居民，对公共产品和服务的需求数量与质量更加了解。
因此，中央在宏观调控下，放手让地方履行更多的事务和具体使用更多的资金，既有利于集中力量和精力搞好宏观的、涉及全国利益的重大事务，又有利于地方因地制宜发展区域经济和各项文化、福利事业，提高整个财政资金的使用效益。与国外其他国家财权集中、事权分散的基本做法不同，中国20年的改革是沿着放权让利，国民收入分配向地方、企业、居民倾斜的思路进行的，改革过程事实上成了中央财力不断下降的过程；而在中央财力下降的同时，既没有建立地方、企业、居民个人相应的风险、责任以及费用分摊机制，也没有形成规范的分级管理、分职治事系统，形成了财权财力结构相对分散而事权结构相对集中的非对称结局，这既不利于中央宏观调控，又不利于地方因地制宜发展各项事业。因此，借鉴国外的成功经验，进一步调整中国政府间事权结构与财权财力结构及其相互关系，是财政体制改革中必须要解决好的又一重大问题。
3.分税制——确立政府间财政关系的基本模式
税收是调节经济运行的重要工具，税收收入是完成各级政府职责任务最基本的财力，因此，在处理中央与地方财政分配关系问题上，实行以分税制为主线的制度是多数国家的共同选择。
分税制作为从总体上对各级政府财政收入进行一般性调整的规范化方法，其优点是中央与地方之间的收支关系容易确定，因而为各国政府所普遍采用。分税制是政府财源的第一次分配，在这种分配中，中央往往掌握超出其行使所应承担的职责必需的财力，形成“资金向上流动”的局面。这就是说，分税制并不要求中央和地方财政收支完全挂钩平衡，而是通过税源和税种划分从总体上规定各级财政收入。因此，这种“第一次分配”本身只是明确中央与地方税收收入的划分，并不决定在中央与地方关系上是集权还是分权，也不反映各级财政（政府）最终承担的职责大小情况。同是分税制，可以是集权型的，也可以是分权型的。关键是分税制可以使中央财政与地方财政在收入方面逐步走向规范化、制度化。各国分税制的共同特点是：
（1）中央掌握主要税种课征权
各国普遍把那些税源充足而又涉及全国范围的税种以及容易导致地方政府偏离整体经济效率的税种划归中央；而把那些税源只涉及地区范围的以及具有地方信息、统一征收成本较高的税种划归地方。在税收权限方面，中央掌握重要税种的立法权、开征停征权、减免权及税法解释权，税收基本法规的制定权主要集中在中央，各级地方的税收立法权可有可无、可大可小，但至少拥有地方税法执行中的调整权。
（2）确定规范化的分税方法
分税方法有两种主要形式：一种做法是完全按税种划分，多数西方国家实行这种方法；另一种做法是按税源实行分率分征，实行这种方法的国家主要是美国。按税种划分还有完全形式和不完全形式的区别，两者的不同点在于：前者在中央税和地方税之外不再设置中央与地方共享税，后者则在划定中央税和地方税之外还设置中央地方共享税。而共享税的共享办法又有所不同，分别实行分成式、返还式、附征式。具体到每个国家都是区别不同税种采取多种形式并用的方法，而以比例分成加返还式为主。但不论采取什么分税办法，都是用法律法规的形式明确各级政府所拥有的税种和税收权限，明确设置各级财政的主体税种，且将税收体制中的主要税种作为中央一级的主体税种。分税与分权、分征相结合，划分地方税种，并赋予地方相应的管理权限，地方对本身的税种拥有一定的立法权、调整权和减免权。同时设置两级或三级税务机构，各自按本身的税种进行管理和征收。
由于各国具体情况不同，分税的方式也有区别。例如，有设置共享税的，也有共享税源的。共享税与同税源分别征收的共同点在于，对某一课税对象的课税额都是一部分归属于中央财政，另一部分则归地方财政；但不同之处在于，共享税是用一个税率课征后，再在各级政府间划分税额，而同税源分别征收则是对同一课税对象按中央和地方税制中的两种税率进行征收。因此，后者比前者更复杂一些，但其更能体现分级财政和分散税权的风格。
（3）政府间转移支付制度：纵向和横向财政均衡机制
划分税收收入只是国家财政资金的基本的和初始的分配。分配的结果是中央政府获得财政总收入额的60%以上，而中央直接支出占财政总支出的比重通常控制在50%以下，即支出的“大头”在地方政府。由此形成的纵向财政非均衡需要通过政府财源的“第二次分配”，即用一般性或专项性转移支付制度来解决。伴随转移支付制度的实施，形成“资金向下流动”的局面，增加地方可支配财力，并协调地方财政收支平衡关系，指导和规范地方政府的经济行为，保证中央政令的有效实施。对于地方之间的横向不平衡问题，则是通过横向的转移支付制度来加以一定程度的解决，以缩小地区之间在基本行政能力和公共服务水平上的差距。
可见，政府间转移支付制度的作用不只在于弥补地方财政基本收支的缺口，它还是缓解纵向和横向非均衡、实施中央调控的重要手段，是现代财政管理体制中的一项基本内容，是规范中央与地方财政关系不可缺少的制度约束条件。
政府间转移支付手段主要是税收返还、一般补助和特殊补助。但由于各国情况的差异，因此各国在转移支付规模和结构上、在转移支付手段的选择上、在作用目标的侧重点上都有不同。目前，一些发达国家政府间转移支付制度已经达到了实施过程的程序化、额度确定的公式化，并采用因素分析法，从而减少了中央与地方之间在财力分配上的随意性、盲目性，增强了科学性、合理性和透明度。
第五章 科学划分-政府间的职责范围
