基础设施产业的健康发展，能够提高全社会劳动生产率，降低产品成本，提高生活质量，对于国家经济发展的作用将越来越大。中国作为一个发展中的大国，基础设施的适度超前发展，对于未来经济的发展是至关重要的。特别是世界贸易组织的规定，使得基础设施产业的国际间竞争态势成为必然。为了迎合这场竞争，我国基础设施产业只有是高效率的经济形式时才有可能在国际竞争中占有重要的一席之地。目前，我国的基础设施产业绝大多数是由政府投资兴建和提供服务的，效益低、竞争力差，早已不能满足国民经济快速发展的需要。解决这一问题的根本途径，是在扩大基础设施领域投资的同时，加快基础设施产业的市场化改革，大力吸引非国有经济进入基础设施产业，促进基础设施产业的长期稳定发展。我国基础设施产业资本的短缺需要非国有经济进入，但这不是根本原因，否则就意味着一旦经济发展，政府资金充裕，非国有经济就要退出基础设施产业。显然，事实并非如此。非国有经济进入的最为根本的因素是基础设施产业高效率运作的内在要求。非国有经济是富有效率和效益的经济，引入非国有经济，可以促进竞争，提高经济效率。因此，基础设施产业中非国有经济的发展，是长期发展战略的要求。
基础设施产业自身由于技术的进步而发生了变化。一些原先属于自然垄断的产业已不再具有自然垄断的性质，一些整体上还带有自然垄断性质的基础设施产业，也可以实现自然垄断业务与非自然垄断业务的分离。也正是因为这些原因，非国有经济在基础设施产业中才得到了迅猛的发展。基础设施产业的市场化改革给非国有经济的进入提供了机遇，但非国有经济愿意进入基础设施产业是有前提的，即要有合适的利润预期，这是由非国有经济逐利的本性所决定的。非国有经济的逐利本性会引导竞争，但是，将非国有经济引入基础设施产业并不会天然带来竞争效率的提高。非国有经济只有在公平竞争的环境中才能健康发展，促进经济效率的提高和社会福利的改善。
一、非国有经济进入我国基础设施产业的必要性与可能性
从表面上看，基础设施投资巨大，投资回收期长，具有投资上和消费上的不可分性以及经营上的自然垄断性等特点，其建设和经营的社会目标与民间资本追求利润最大化的经济目标构成矛盾。但实际上随着国际环境的变化，技术进步、经济理论的发展及市场经济体制的深入进行，基础设施产业引入民间资本不仅必要，而且在实践上也具备可能性。
1.非国有经济进入基础设施产业的必要性。
民间资本进入基础设施产业，不仅可以解决基础设施产业资金供给不足的问题，而且还会对基础设施产业的管理运营效率、政府职能的转变、资本市场的发展等国民经济各方面带来一系列的变化，从而推动整个国民经济市场化程度的不断提高。
（1）非国有经济的进入可以促进基础设施产业竞争机制的建立。竞争对经济效率的促进作用，表现在它能刺激生产效率和资源配置效率的提高，竞争的这一作用同样也适用于基础设施产业。各国基础设施产业管制体制改革的实践证明，基础设施产业引入竞争是增加有效供给、提高效率、改善服务、降低价格的最有效的手段。可以说，基础设施产业改革的核心内容就是建立市场竞争机制，但基础设施产业竞争机制的引入和完善是与民间资本的进入分不开的，这二者相辅相成，互为促进，必须同步进行。一些行业开放、引入竞争之后，如果没有多元化投资主体的进入，尤其是产权明晰的民间资本的进入，该行业的竞争局面就很难真正形成并长久地进行下去。因为在一个领域中，如果只有少数几个国有企业经营，其结果要么是竞争发展不起来，要么是竞争后几个企业很快达成新的垄断。因此，为适应基础设施产业开放竞争的进度，必须采取各种措施，鼓励民间资本进入基础设施领域，大力推进基础设施产业投融资活动的市场化建设，让广大民间投资主体在基础设施产业发挥巨大的威力。
（2）非国有经济的进入可以促进基础设施产业效率的提高。民间资本要进入基础设施产业，首要一点就是控制与防范投资和经营风险。为此，一般都要求政府对基础设施产品和服务的价格作保证，即政府对存在沉淀成本的基础设施产品或服务的价格进行承诺，民间资本才敢进入。首先，在预期价格确定的情况下，民间企业则会通过努力降低成本，扩大服务品种和数量来获取较多的赢利，这一点是提高基础设施资源配置效率和保证足够资金对基础设施进行维修和扩建的关键环节。其次，价格的承诺，可以极大地调动企业的积极性，企业为赚取更多利润，则会千方百计地降低成本，提高效率。如缩短采用新技术的时间和过程、降低劳动力资本、加强收费管理等。最后，价格的承诺，促使基础设施产业管理技能和管理技术的提高。可见，推进基础设施产业的市场化改革，引进民间资本，不仅有利于提供基础设施产品或服务的企业运用现代管理技术和先进的管理经验对复杂的基础设施实行商业化管理，从而有利于基础设施领域企业运营效率的提高，还有利于促进基础设施产业政府监管体制的改革与监管效率的提高。
（3）非国有经济的进入有助于理顺政企关系，转变政府职能。非国有经济进入基础设施产业的最大好处就是可以在一定程度上克服基础设施产业投资者和政府之间的短期行为，建立起较长期和稳定的关系。各国大量的实践证明，在政府既是所有者又是管理者和经营者的情况下，基础设施建设产业的建设和运营根本不可能排除政治因素的影响，基础设施建设呈起伏比较大的发展态势。民间资本的进入可以克服这种弊端。政府与民间投资者之间要通过认真的谈判，达成契约，规范双方的责任和权利，如果政府违约，企业可以起诉或者撤出资金和设施；如果企业违约，政府也可以起诉并且把项目收回来，启用别的竞争对手，通过制度安排可以保证基础设施产业建设和运营的稳定发展。理顺了政企关系，由于政府从直接提供公共服务、直接干预企业和社会的烦琐事务中解脱出来，将主要精力集中于制定规则、政策引导、依法监督等方面，因而政府机构将进一步得到精简。同时，政府将从“命令者”和“指挥者”逐渐演变为“服务者”和“合作者”，增进与社会、企业的合作意识，促进社会整合能力的不断提高。对于人力资源比较短缺、管理经验和技术都比较薄弱的发展中国家来说，政府职能的转变有着更为重要的意义，它明确政府应该做的和不应该做的，有利于政府做好应该做的事情，提高政府的工作效率。
（4）非国有经济的进入有利于政府减轻财政压力，促进公共资源的合理配置。中国正处在转轨时期，财政面临着转型和发展的双重压力。例如，随着改革开放和多种经济成分的发展，我国税源中，民营、个人、合资等非国有经济成分所占比重愈来愈大。随着纳税人身份的不断明确和细化，要求政府提供的公共服务越来越多；随着企业改革的进行，“铁饭碗”被打破，下岗失业人数不断增加，这需要政府尽快完善社会保障体系，维护整个社会的稳定；随着知识经济的发展，对劳动者教育程度的要求提高，科技竞争的力度加大，要求财政要扩大对教育和科技的支出。如此种种，加大了财政需求压力。如何有效地使用有限的公共资源，特别是财政资金，成为政府目前迫切需要解决的紧迫问题。民间资本的进入，一方面，可以削减政府的公共开支，减轻财政的负担。基础设施产业投资主体多元化不仅可以降低财政的支出和负债，而且一部分国有资本从竞争性基础设施领域企业中的退出，还可以增加财政收入，增强实力，进一步促进基础设施产业的市场化改革。并且，公司化的基础设施企业的有效运作，还会不断增加税收来源。另一方面，由于减轻了国家财政投资基础设施建设的负担，从而有利于国家财政把更多的精力和财力投入到社会性基础设施建设方面去，如加大教育、科技、社会保障机制等方面的投入，更好地满足公众对公共产品和服务的需要。
（5）非国有经济的进入有助于推进社会民主化的进程。随着愈来愈多民间资本进入基础设施产业，政府权力也将不断“下放”和“外移”。这种“下放”和“外移”，是政府向社会、民间的“权力返还”，不仅有助于减轻政府对基础设施产品或服务“大包大揽”的沉重负担和“无限责任”，而且有助于社会民主化进程的发展，还将有助于“公民”民主意识的增强。通过基础设施产品或服务的市场化措施，增加了政府与企业、与消费者、与公民的沟通渠道，使消费者、公民更加便捷、有效地获取服务信息，可以提高政府服务的透明度，遏制政府垄断权力的滥用，增强公民对基础设施服务市场的监控力度以及对基础设施服务的责任感和参与程度。
（6）非国有经济的进入有助于提高基础设施产业的有效供给。20世纪80年代以前，西方一些发达国家的基础设施产业一般都由政府或一家（也可能是少数几家）国有公司垄断经营，缺乏竞争的压力与动力，不仅本身经营成本高、效益差、价格高，且由于投资少，供给不足，满足不了日益增长的社会需要。80年代以后，情况发生了很大变化，西方国家纷纷对基础设施产业进行市场化取向的改革，政府放松了市场准入限制，大量民间资本投资建设基础设施，供给量急剧增加，在激烈的市场竞争中，价格不断下降，服务质量不断上升。尤其是在产品或服务的质量方面，凡是允许民间资本进入的行业，都树立了以顾客为导向的新的市场原则和市场观念。采取多种多样的方便顾客、提供周到服务的措施，优质、高效的服务满足了社会对基础设施产品或服务的需要，促进了人民生活质量的提高。我国近年来在基础设施领域初步引入竞争机制的实践也充分证明，引入竞争机制是增加基础设施产业有效供给和改善服务质量的一把金钥匙。例如，无线通讯服务是“八五”时期才开始引入我国的，在起步阶段政府控制较严，供给量少，服务质量差，且价格很高。政府放松市场准入限制以后，大量民间资本投资兴办，供给质量迅速提高，从而极大地改善了我国城市的通讯状况，这在我国几乎所有的大中城市都是有目共睹的。
（7）非国有经济的进入有利于促进资本市场的发展。为了吸引民间资本进入，政府把一大批已采取保护性管制措施的基础设施项目放开，通过发行债券和股票的方式在资本市场筹集资金，这些投资潜力很高的投资工具丰富了资本市场的投资品种，刺激了广大投资者的投资热情，从而促进了资本市场的繁荣和发展。我国有巨大的社会投资潜力，10万多亿的社会储蓄存款，随时都可能释放出巨大的投资力量，资本市场应该也将会是民间资本进入基础设施产业的最主要途径。只要相关制度和政策能够到位，非国有经济成为中国基础设施产业改革与发展的主力军是可以做到的。同时，民间资本进入基础设施产业，还有利于减轻对商业银行的压力，防范金融风险。如果继续将基础设施投资的重担由金融机构来承担，一方面会阻碍商业银行彻底的商业化改革；另一方面，大量的资金被占用，也会使金融系统积聚过多的金融风险。从增强商业银行独立性、防范金融风险角度出发，要积极创造条件引导和转化社会资本，直接投资到基础设施产业。
（8）非国有经济的进入能够刺激国外投资的增长。民间资本都是产权清晰的资本，投资自我约束力较强，它们进入基础设施的前提是政府要给予一定的长期承诺，保证基础设施产业具备良好的投资环境。如政府要承诺能弥补成本的基础设施收费标准；要给予企业较高的管理和运营的自主权，过剩劳动力的解聘权等等。在投资条件能基本满足、投资回报比较确定、内部治理结构比较健全的情况下，不仅会刺激民间资本通过各种方式进入基础设施产业，同时，也向国外资本发出了信号，从而带动国外资本投资的增长。国务院在1995年6月7日颁布的《外资投资产业指导目录》，更是将大部分基础设施明确列为鼓励外商投资的领域，此后，外资投资于我国基础设施的比重呈逐年递增趋势。同时，国家有关部门正积极尝试，推广BOT投资方式来鼓励外商投资建设能源、交通等基础设施，继1984年投资兴建第一个BOT项目——深圳沙角B电厂获得成功后，又相继出现了广西来宾电厂二期、广深珠高速公路等一大批BOT项目。国外资本进入我国基础设施产业的有益尝试，说明本国的民间资本进入自己国家基础设施产业在实践上同样是有益的。我国已加入WTO，基础设施产业市场将在有限的时间内开放，允许外资参与竞争，这为非国有经济进入基础设施产业创造了更大的空间。目前需要解决的问题是，允许外资进入的基础设施产业，更应当鼓励和支持非国有经济的进入，在允许外资进入的时间框架内，要允许和支持非国有经济提前进入。
（9）非国有经济进入基础设施产业，有利于改变制约我国经济增长的结构偏差。随着我国市场经济的发展，一方面，在一些竞争性较强的行业，如制造业、加工业、零售业等，出现投资过度，供大于求，恶性竞争，导致供给结构与需求结构的严重脱节，造成资源配置的低效率，同时也加大了企业投资的风险，导致了这些领域增长减速；另一方面，在基础设施产业，由于行政垄断，导致基础设施产品或服务供不应求、产品短缺、服务质量差、收费价格高，这是我国整个国民经济不能转入效率提高型持续增长轨道的直接原因。我国经济发展必须以较大的经济结构调整为前提，而基础设施产业的投融资体制改革为产业结构调整提供了有利条件，使社会资金向基础领域转移，既能扩大基础设施产业投资，又能通过投资结构的转变实现产业结构的调整。
（10）非国有经济的进入有利于提高我国基础设施产业的国际竞争力。由于基础设施产业大多是技术密集型和资金密集型产业，因此，基础设施产业的竞争程度与其他产业相比更加国际化和白热化。我国基础设施产业经过近年来的大规模建设，已有较大发展，但是，与发达国家相比，在技术、设备、资金、人才等方面均处于劣势，随着我国加入世界贸易组织，我国基础设施产业参与国际竞争已成为不可逆转的历史潮流。从现在到取消对部分行业的保护期限，只有短短几年的时间，留给基础设施产业自我调整和发展的空间已经十分有限。在有限的时间里，基础设施产业必须大刀阔斧地推进投融资体制市场化改革，尽快完成引入社会资本、建立竞争机制的基本任务，以改革推动基础设施产业优先发展，培育出具有国际竞争力的大企业，提高自身竞争力，参与国际竞争。
2.非国有经济进入基础设施产业的可能性。
在一些带有自然垄断特征的行业，其自然垄断性也不是一成不变的。随着现代技术的发展，技术的变革在某种程度上，部分或全部消除了市场准入的障碍，部分地改变了所提供产品的非竞争性和非排他性这一准公共属性。这种创新既包括商品和服务设计方面的技术改进，如用电、用水、取暖、煤气等基础设施产业的产品或服务的分割量化，也包括市场管理规则上的创新，如公共工程的招投标、特许经营权转让、承包合同的制定等。这些创新活动从生产和需求两个方面弱化了基础设施产业的自然垄断性质，在一定程度上消除了政府对基础设施产品或服务的垄断，促进了市场竞争机制的形成，从而为民营经济进入基础设施产业创造了条件，使民营经济进入基础设施产业成为可能。
（1）民间资本进入基础设施产业并不违背基础设施产业的内在特性。首先，基础设施的自然垄断性质是总体上的、相对的，各类具体的基础性行业及同一行业内的不同部门之间，其自然垄断性是不一样的，如交通运输业中的铁路自然垄断性就较公路强，而若将铁路划分为铁路线路和铁路运营两个部门的话，则前者的自然垄断性就较后者强。有选择地让民间资本进入基础设施产业符合市场机制的运行规律。其次，前述基础设施的自然垄断性质的强弱态势是动态的，而不是静止的。在不同国家或一个国家的不同发展阶段，基础设施的特点所反映出对该领域国有经济的要求是不相同的。如世界第一大电力企业法国的DEF是国有企业，而世界第二大电力企业日本的东京电力股份公司则是政府参股的民营企业；又如，通讯业一直是包括发达国家在内的各国政府控制的对象，但随着各国经济运行状况和市场结构的变化，这一领域国有资本的比重也发生了较大变化。不仅发达国家如此，就是经济发展水平相对较低、市场化程度不高且强调政府干预的东盟国家，民间资本也正逐步进入基础设施产业，如印度尼西亚政府已允许私营部门参与电信、电力和高速公路的投资，马来西亚已将其国有的航空系统、国际海运公司以及电信公用等部门部分地由私营企业经营。
（2）非国有经济发展迅速，已具备了投资基础设施的实力。改革开放后，随着所有制结构的大幅度调整，在中国历史上消失了30多年的非国有经济有了重新生存和发展的契机。如今，我国非国有经济从乡村到城市，从沿海到内地，从单一到多元，从家庭到企业集团，由小到大，全面持续发展。据国家统计局2003年1月17日公布的数字显示，自1996年至2001年末，按照企业数量、从业人员、生产规模等指标衡量，私营经济在中国经济中位居第三，仅次于国有企业和集体企业。截至2001年末，中国已有私营企业132.3万家，占全部企业数的43.7%。其中在统计5年间新开业的154.5万家企业中，私营企业占61%，比1996年增加了两倍，私营企业在全部企业中所占的比重已经超越了港澳台投资企业和外商投资企业。中国私营企业规模也正在明显壮大，截至2001年末，私营企业平均拥有资本金106.3万元，比1996年增加了37.6万元，年营业收入也比1996年增长了6.8倍，从业人员在500人以上的私营企业数为1996年的15倍。民间资本的高速巨额积累，加之中国金融体系不断健全和完善，为非国有经济的融资打开了方便之门，更使非国有经济的融资能力增强，民间资本完全有实力去问鼎具有资金密集性的基础设施。
（3）非国有经济进入基础设施产业，并不影响国有经济对这些关系国家经济安全的重要领域的控制力。首先，基础设施的社会先行资本的性质及其所具有的某种自然垄断属性表明，只有政府才是这一领域建设和发展的主要承担者，即使非国有经济进入该领域，也不会改变国有经济的控制力。更何况这种进入还有利于消除一些不必要的行政垄断，促进这一领域国有企业改革，提高其效率，可以增强国有经济的控制力。其次，由于基础设施产业的网络关联性，即使非国有经济对基础设施产业的某些企业控股，也不能达到对整个行业进行控制或直接垄断。如民间资本在某一电站上控股，在发电方面或许对该地区有一定的垄断，但它在供、配电方面受所在地国有电网的调度，更不用说整个电力行业还在国家的控制之下。最后，国家对基础设施产业的调控手段较多，不仅表现在资产控股方面，还可以通过价格、财政、金融等经济调控手段管理和控制这些领域中的企业。随着国家放松对基础设施产业的管制，企业可以自行拟订服务收费价格，但国家还保留着这些价格的核定权，拥有核定权对那些容易形成垄断的基础设施产业而言就有了调控权。
（4）政府为非国有经济进入基础设施产业创造了良好的制度环境。虽然引入竞争是促进基础设施产业发展的重要手段，但有效的竞争需要一系列的制度支持和法律保障。长期由国家重点投资的、资金技术密集的我国基础设施产业，对非国有经济来说，属于政策不明、信息不灵、预期收益难测的领域，它们不会贸然进入。虽然非国有经济进入基础设施产业，并成为基础设施产业改革与发展的重要力量，是一个大趋势，但要推动这个趋势的发展，关键是要有效地发挥政府的作用，为非国有经济进入基础设施产业创造良好的制度环境。长期以来，由于受传统体制和观念的束缚，政府在公共产品的提供上存在一定的偏差。例如，偏重生产性的、盈利性的经济类基础设施建设，而对社会保障、教育文化、环境保护等公共事业投入严重不足。在政府投资能力还十分有限的情况下，这种越位和缺位的偏差不仅限制了非国有经济和民间资本投资基础设施产业，并由此造成基础设施产业发展滞后的局面，而且还影响了公共事业的发展，难以满足社会公众对公共产品日益增长的需求。虽然我国基础设施产业的市场化改革已经起步，并有了一定程度的进展，但是，基础设施产业中行政控制和国有垄断的局面尚未有全面突破。为此，党的“十六大”特别强调，政府各有关部门，都要按政企分开的原则推进管理体制改革，减少行政性审批，使政府、企业、市场的关系真正转到社会主义市场经济体制要求的轨道上来。这一要求，为非国有经济逐步成为基础设施产业改革与发展的重要力量创造了有利的制度环境。在我国社会主义市场经济体制框架初步确立、非国有经济已经成为支撑国民经济增长的主体力量的情况下，政府不应当再成为基础设施产品的主要提供者，而应主要履行公共职能，向社会提供社会保障、教育文化、环境保护、国防等公共产品。即便是那些社会效益较好、但经济效益在短期内不大明显的基础设施项目，也不是非要由国家来直接投资不可。政府应当采取多种政策和措施，让市场来参与。例如，为非国有经济投资基础设施产业提供长期低息贷款，允许发行一定规模的长期建设债券，在一定期限内采取减免税的政策，实行多种综合补偿措施等办法，使非国有经济尽快成为投资的主体。
总之，基础设施领域对于经济发展具有非常重要的作用，一国基础设施恰当与否决定其在从事多样化生产、进行国际竞争、解决人口增长问题、减少贫困以及保护环境方面的成败。良好的基础设施能提高社会劳动生产力，降低产品成本，改善生活标准。目前，中国正处于经济转轨时期，一方面，一般制造业、加工业产品已呈现饱和的状态，市场供大于求；另一方面，基础设施产业和高新技术产业却处于起步发展阶段，市场潜力很大，尤其是基础设施产业，长期以来发展和维护投入不足，成为整个国民经济发展的“瓶颈”。近几年来，经过大规模建设，基础设施总量水平上了一个台阶，但这一改善具有明显的弥补欠账性质。当前从基础设施能力来看，能源、交通、通信等领域供求基本平衡，但基础还不牢固，还是一种暂时的、低水平的平衡，且产业内部结构问题和基础设施分布的地区结构问题都比较突出。相比之下，水利、城市基础设施的状况更严重，连低水平的平衡都达不到，大江大河的治理、城市的交通、供水和环境问题已经严重威胁人民群众的生存和生活。因此，加大基础设施投资建设的力度，让基础设施产业优先发展，是今后我国经济长期持续稳定发展的必要条件。
二、非国有经济进入我国基础设施产业的制约因素
当前，民间资本投资基础设施产业迟迟不能启动的原因，一方面，是因为基础设施产业门槛太高，阻碍着民间资本的进入；另一方面，更重要的制约因素是我国民间经济组织水平较低。从企业的性质和功能角度看，国有企业不过是政府行政机构与民间企业之间的一种企业组织形态，它必然身兼政府行为和企业经营的双重职能，是政府社会职能和企业经营职能的对立统一体。从政府控制程度极强、企业毫无自主权，到政府控制程度较弱、企业有着高度自主权之间，存在着一个十分广阔的“中间地带”，因而可以有无限多样化的过渡形态，存在着各种不同的对立统一形式。理解这一点，对于我们从总体上把握国有经济的本质至关重要。因为如果我们将国有企业的功能混同于民间企业，就失去了“国有”的必要，而将其混同于政府行政机关，又失去了办“企业”的必要。如果我们认同以上的看法，那么非国有经济参与基础设施产业改革的深度和广度，显然既取决于政府职能的确定，又取决于非国有经济的发展，同时也取决于民间自组织系统的完善程度。政府职能的大小、民间自组织系统的强弱，是影响一国民间经济组织水平的重要因素。由于我国“大政府”的特征依然十分突出，民间自组织系统还比较薄弱，这是民营经济进入基础设施产业的一个重要制约因素。
1.政府行为的障碍。
对于经济学家来讲，在最优的经济中，竞争的好处是无疑的。但这需要假设市场是完善的、经济人是理性的，并且存在一个没有私人目标的政府，政府能够为达到期望的再分配结果提供理想的转移支付系统，并且能够以公正的法律系统来保证合约得以履行。然而，这种理想与现实往往相去甚远。就我国目前的情况来看，民间投资迟迟不能启动的主要原因是基础设施产业门槛太高，之所以门槛太高，除了众所周知的技术经济原因之外，更主要的还是由于制度缺陷严重地阻碍着非国有资本的进入。
首先，依然存在着较强的行政垄断。由于我国目前基础设施产业还存在着较强的行政垄断，过多的行政干预和过滥的不合理收费，使民间资本的进入受到市场准入的限制。国家有些急需加大投资和加快发展的领域，由于存在部门、行业垄断和其他歧视性的准入政策，使得民间资本难以进入，如电信业基本上是由政府包揽投资的，由行业垄断经营的，就连其他行业的国有资本也难进入。有些项目（包括一些新兴产业）虽然允许民间资本进入，但存在着明显的不公平竞争。国有企业与民营企业争利的现象比较严重。有些国有部门长期经营的基础设施产业，到无利可图和濒临破产之时，才让民营企业参与。还有的领域由于审批程序复杂、进入条件苛刻、“门槛”过高而使得民间资本难以进入。
其次，我国“大政府”的特征依然十分突出。在“大政府”的经济体制下，政府的经济职能过多地向管理职能倾斜，必然造成政府经济管理职能的弱化。传统的计划经济体制把整个社会办成了一个大托拉斯，不仅取消了企业的独立地位，也取消了个人的独立地位。所有的社会经济活动都由政府出面组织，因此，直接管理整个社会的经济活动也就成了政府最主要的经济职能，政府又基本上是通过国有企业（全民所有制企业）来实现这些经济职能的，所以可以毫不夸张地说，这一时期，整个社会就是一个政企高度合一的巨型公司。经过20多年的改革，中国的情况已经发生了很大的变化。随着市场化过程的推进和非国有经济的崛起，在国民经济中最重要的工业部门，国有工业（纯国有部分）占全部工业产值的比重，已从改革之初的80%左右下降到目前的不足30%，其中轻工业不到1/4.在40个工业行业中，有些行业国有工业产值只占百分之几到十几。这种情况表明，目前国有企业在履行国民经济发展方面的职能，相当部分已经由非国有经济所取代，而这些职能恰恰是国有企业的非基本职能，被取代也是理所当然的。但我们也应看到，我国“大政府”的局面并没有根本变化。国有经济的比重虽然下降了，但国有经济的绝对量还是上升的，国有企业的职工人数比改革之初还是多了1/3左右，因此，政府的管理幅度增加了；尽管政府希望通过间接的方式来管理国有企业，但直接管理的方式并不能够完全取消，也就是说，除了原来的直接管理之外，又增加了间接管理的职能；随着非国有经济的迅猛发展，政府除了管理国有经济之外，还增加了一块管理非国有经济的职能。这说明随着我国经济建设事业的发展以及经济体制的转轨，政府的经济职能又有了进一步的扩充。这势必会进一步提高国有经济退出的难度，也必然相应地提高非国有经济进入的门槛。
最后，失效的税收征管系统和高成本的公共基金。在分析基础设施产业时，有一个最基本的前提，就是普遍服务是必须的。由于基础设施产业生产与需求的特殊的技术经济特征，就必须设计沉淀成本的补贴机制，以保证普遍服务的提供。按照福利经济学家的分析，既然有补贴，就必然有课税；既然有课税，那就必然会出现这样的问题：课什么税？是直接税还是间接税？如果征收像消费税那样的间接税，就会改变商品价格，允许提供基础设施产品或服务的企业可以不按边际成本定价，而按平均成本定价；而如果征收像所得税那样的直接税，则意味着在一个企业按边际成本定价，而使其他地方的价格背离边际成本，其实质是想让受益者来补偿损失者。不管采取哪种方式，都需要一个有效的税收征管系统。政府的税收征管系统混乱、低效，必然致使公共基金成本比较高。在大多数的国有化国家，得到一个单位的公共基金所需要的成本为0.3～0.5，在发展中国家，这种成本更高：在泰国大约为1.19，马来西亚为1.20，菲律宾为2.48.这将迫使管制者不得不放弃需要投入很多政治资本的税收方式，而去寻求交叉补贴这种常见的税收替代手段。因此，拉丰建议，在制度基础比较薄弱的国家，推进竞争机制要小心。在发展中国家基础设施建设融资过程中，交叉补贴和竞争能够在某种程度上互相融合，共同发挥作用。
由于我国经济正处于由计划经济向市场经济转型的时期，一些保持市场经济有效运转所必需的所谓资本主义的人力资本处于严重缺乏的状态，在缺乏政府管理经验、税收征管系统效率不高的情况下，政府管制者不会过快引入竞争，从而使非国有经济的进入受到限制。
2.信用市场不健全。
长期以来，非国有投资的资金来源一半以上靠自筹，只有一少部分靠国内贷款和利用外资。国有银行给民营企业贷款过去就很少，现在则更加谨慎。这是由两方面原因造成的：一是银行方面，由于风险责任加大，一些银行防范风险有责，积极经营动力不足；二是企业方面，民营企业资本金少，可抵押财产少，也难以找到担保者，直接融资方面，企业内部职工集资和社会集资，曾是民营企业筹资的一条主要渠道，经过近些年的整顿，原有的渠道关闭了，与中小企业发展相配套的融资体系还没有建立起来，而能够发行债券和股票上市的私营企业又极少。此外，还有学者提出，法制环境不完善，尤其是私有产权的保护制度不健全，以及政治壁垒，也是非国有经济进入的现实障碍。解决上述问题惟有加快基础设施产业自身改革的步伐。所有这些因素都严重地影响着非国有投资的健康发展。
正是由于基础设施产业的投资体制严重滞后，不仅导致了基础设施产业普遍缺乏竞争力，而且使这些有发展前景的产业不能成为拉动国民经济的新增长点。
3.民间企业自组织能力较弱。
所谓“自组织”，即自行、自我组织起来的过程。自组织理论认为，大量事物的演变是处于一定的条件和环境之下的在某种动力机制的作用下自组织运动的结果。由于企业组织与产业组织呈现互动关系，企业组织是产业组织分析的核心，因此，在研究非国有经济参与基础设施产业市场化改革时，有必要从我国企业自组织能力角度出发，研究并提出符合我国现阶段实际的、有利于实现有效竞争目标的政策框架。在培育企业“自组织”力量的同时，完善基础设施产业制度变迁过程中的“被组织”力量。
打破政府行政垄断，逐步开放部分具有竞争性的基础设施产业或某些环节，引入民间资本，建立多元投资主体，完善竞争机制，提高公共企业的活力和效率，作为促进基础设施领域稳定发展的一项重要措施，从长远看是完全正确的。但在基础设施产业的改革和开放中，我们不仅要看到它是我国的弱质产业，更要看到我国企业自组织的弱质特性。除了民间资本有个是否愿意进入的问题之外，还必须对我国目前民间资本的数量和民营经济的组织能力有足够的估计。
我国民营经济的发展从1978年算起不过20多年的时间，不但总的资本规模不大，而且组织水平也不高。到2000年底，在3 240.3万户个体私营经济中，属于私营企业的只有120.1万户，其中注册资本超过500万元的只有1.7万户。总的说来，我国民间实业资本力量还十分弱小。据估计，我国社会上20%的人拥有80%以上的民间金融资产，在这些拥有巨额资产的少部分人中间，有相当一部分是属于经济转型过程中新生的暴富群体，他们把钱存入银行，不仅仅因为这些收入是灰色的，无法正大光明地转化为投资，更重要的是，这些人并不是投资者，他们根本就不会投资。他们的收入不是通过自己的创业活动获得的，而是通过层层剥皮等不正常方式取得的。例如，国家投资的一些项目尚未开工，通过几次转包，一半的钱已进了个人的腰包。这些人有了巨额收入，除了个人消费之外，绝大部分存入银行，让银行贷款给国有企业，由国有企业继续为他们“打工”。可见，居民储蓄不少，反映的却是居民中，特别是富裕阶层中，缺乏真正的投资者。
另外，我国居民虽然还有近万亿元投资于上市公司的股票，但从股票交易的换手率来看，目前这些股票带有很大的投机性，还算不上是正常的投资行为。而且这种换手，对上市公司并不构成多少制约，因而这些公司的经营机制在本质上也没有多少转变。不成熟的投资者不可能造就出成熟的经营者。当我国绝大多数私营企业主还处理不好合伙制的产权关系，处理不好有限责任公司以及非上市股份公司的产权关系的时候，又怎能指望公司一上市，就能够处理好这种复杂的产权关系，显然，目前我国股市的象征意义要远大于它的实际经济意义，它更多的是表明政府市场化改革的决心。
此外，我国每年民营经济的投资，主要是固定资产投资，只占全社会固定资产投资的13%～14%，大约相当于GNP的4个多百分点，而且其中80%还是农民的投资（包括住宅在内）。真正算得上是民营经济的投资可能也就占GNP的一两个百分点左右。2001年我国个体私营经济共创造产值1.18万亿元，实现营业收入2.28亿元。按民营经济的自有资本和营业收入1：6的比例推算，民营经济的资本不过5 000亿～6 000亿元，约合700亿美元。因此，尽管在宪法上我国的个体私营经济已经被确认为国民经济的重要组成部分，但在现实生活中却不得不承认，它仍然只是一个“补充”，在GNP中仅占15%。从以上民营经济的资产构成来看，金融资产占95%，而实业资产仅占5%。高比例的金融资产，低比例的实业资产，折射出我国经济生活中存在的一个巨大隐患：缺少创业者。
就民间的自律性机构而言，目前我国还只能说处于草创阶段。虽然近年来我国大量的社会中介组织——会计师、审计师和律师事务所，公证和仲裁机构，计量和质量检验认证机构，信息咨询机构，资产和资信评估机构，以及各种行业协会和商会等如雨后春笋般建立起来，统计局普查报告显示，中国私营企业的发展正在向新兴服务业领域聚集。从事公证、律师、会计、审计、统计等新兴咨询服务业的私营企业发展迅猛，但要在市场经济中真正有效地运转起来，还有待于我国法律体系的健全和完善。只有当民法系统在整个社会经济的运行中起到基础性调节作用之后，这些中介组织才能发挥应有的作用。这中间有许多基础性制度还有待于政府去建立和维护。对于像我们这样一个缺乏法治，尤其是缺乏民主法制传统的国家来说，对于长期以来以人治、礼治作为社会的基本控制系统的国家来说，还将有一段十分艰难的路程要走。
基础设施产业的适度开放，无疑会加速中国社会的组织化过程。我国民营经济还处于草创和摸索阶段，除极个别者外，还难以形成大规模的经济组织，而近期一批著名民营企业的迅速衰落，反映了在产权关系上和人际合作关系上，民营企业的成熟和壮大都将有一个“苦难的历程”。在研究非国有经济参与基础设施产业市场化改革时，必须从我国企业自组织能力角度出发，研究并提出符合我国现阶段实际的、有利于实现有效竞争目标的政策框架：在培育企业“自组织”力量的同时，完善基础设施产业制度变迁过程中的“被组织”力量。以国有经济的存量资产整合非国有经济，促进基础设施产业的改革与发展，是我国现阶段基础设施产业市场化改革的最佳模式。
三、如何吸引非国有经济进入我国基础设施产业
我国基础设施产业打破垄断、开放竞争应和引入非国有经济同步推进。我国基础设施产业的一些领域，在开放市场、引入竞争的同时并没有适时引入非国有经济，其结果要么行业的竞争难以真正形成，要么进入竞争的企业缺乏持久竞争力。这方面，航空业和成立中国联通以后的电信业改革都提供了值得研究的案例。为了适应基础设施产业开放竞争的需要，应当大力推进基础设施产业市场化改革进程，让非国有经济在基础设施产业逐步发挥重要作用。
1.基础设施产业市场化改革的推进方略。
在基础设施产业市场化改革的推进方略上，应采取“渐进式”和“突进式”相结合的方式。所谓渐进式推进模式，是指对存在较大沉淀成本的、尚具有一定自然垄断性质的基础设施网络部分，应主要以国有经济为主体，渐进地支持和吸引非国有经济参与基础设施产业投资建设，从而相应地逐渐减少国有资产的相对比例，促进基础设施产业渐进式主体转换。具体做法有以下三种：一是吸收入股的方法；二是民间资本整体进入的办法；三是各种股票、基金和债券进入的方法。基础设施产业的网络供应系统，存在着较大的技术上的网络经济性、规模经济性、范围经济性和密度经济性，在这些经济规律的共同作用且相互强化的效应下，自然垄断产业往往要求全网联合作业和统一兼容性。但由于我国的特定国情是资源分布与地区经济发展不平衡，少数民族众多且多聚居于国土的周边地带，体制正处于转轨时期且全国统一市场正在形成等等，这些特殊的国情不仅意味着基础设施产业在社会经济发展中是不可或缺的，更意味着这类基础设施是不可能采用纯商业化方式来建设和经营的，因为这类基础设施产业的建设和经营是不可能通过商业性经营获得正常的收益和回报的。在具有规模经济等技术经济特征并承担着特殊使命的基础设施产业，那些主张政府所有权瞬间退出（即私有化）的，都是忽略了退出会形成大量生产要素沉淀成本的现实。相对于自由竞争而言，保持垄断结构成为这些基础设施产业更富效率、资源配置更为优化的制度安排和产业组织形式，在这些领域退出所有权，只不过是由国家垄断经营变为私人垄断经营，只是国家垄断为私人垄断所取代，并不能达到促进竞争的目的。相反，私人垄断在诸多方面比国家垄断更令人难以忍受，其经营效率的提高在某种程度上是以整个社会经济福利的降低为代价的。同时，这种渐进式改革所遇阻力相对较小，因为这并没有改变国有经济在基础设施产业的主体地位，没有改变原来的市场竞争格局。这也是迄今为止非国有经济进入基础设施产业竞争性部分的主要形式。而对沉淀成本较少或已能够通过经营活动得到补偿的、自然垄断性质已经弱化的基础设施运营部分，可通过减持国有产权和转让经营权等方式，令“国退民进”，“突进式”引入非国有经济。具体做法有以下两种：一是“卖一块”，通过产权置换、转让等，将一部分国有资产出售，即转变产权关系，出售所得上缴国库；二是“托一块”，是把存量资产中留一部分，通过经营权市场转让经营权，实行资产委托经营，实际上是一场“经营权革命”。
基础设施产业市场化改革，私有化是答案之一，但不是惟一的答案。考虑我国基础设施产业市场化改革的禀赋条件因素，以基础设施产业国有经济的存量资产整合非国有经济，吸引非国有经济进入，是目前推进我国基础设施产业市场化改革，保证基础设施产业可持续发展的最佳选择，但前提必须是政府对生产要素沉淀成本的承诺和坚持市场化原则的政治承诺。
2.如何吸引非国有经济进入我国基础设施产业。
（1）基础设施产业投资主体的社会化。要满足社会对基础设施产品和服务的需求，仅靠政府投融资是很难解除“瓶颈”约束的，引导民间资本加入就成为解决这一矛盾的重要手段，而且投资基础设施产业受益期长且稳定，项目的社会影响大，只要采取有效措施开辟一定的融资渠道，将民间资本引入基础设施建设是可行的。
启动民间资本和加快基础设施领域的发展包括两种形式。一是企业形式的进入。即从宏观上采取有效措施，尽快减少以至消除非国有企业进入这些产业部门的体制障碍和人为限制，引导国内的集体企业、个体企业、股份制企业合理进入以上产业部门。二是资本形式的进入，即以多种方式吸引广大个人储蓄转化投资。从目前现状来看，由于基础设施部门投资资金需求量比较大，而非国有经济虽然这些年来不断发展壮大，但多数规模和投资能力有限，难以从整体上置换基础设施领域国有资产，再加上技术问题，非国有企业进入基础设施领域的障碍不可能很快消除，在这种情况下，由于资本市场“既可以对资源的存量进行重新组合，也可以对资源增量进行集中投入”，因此，资本市场就成为非国有经济进入基础设施产业的最佳制度安排。为了尽快引进和加强竞争机制的作用，推动资源有效配置，较大幅度地启动民间投资，应在政府直接和参与投资基础设施的带动下，广泛开拓融资渠道，更多地诱使民间资本跟进。
根据基础设施产业的性质要求，要发展，就要有规模经济效益，要有规模经济效益，就要走资金、技术、人才集中化道路，而要实现集中化，就必须采取多种有效形式，加快基础设施产业的股份制改造。在我国经济转轨的关键时期，加快电信、铁路、电力等基础设施产业的股份制改造，不仅有利于实现两权分离、政企分开，解决投资不足和提高运营效率，更为重要的是，它是非国有经济进入基础设施产业的基本形式。无论是从应对经济全球化，还是从适应经济结构调整的内在要求看，在电信、航空、铁路、电力等基础设施产业加快股份制改造是大势所趋。为此，我们应当抓住机遇，采取多种形式，切实地推进基础设施产业的股份制改造。第一，对未来一些营利性的运输、通信、能源等基础产业和基础设施，应根据条件成熟程度，逐步地、普遍地进行股份制改造。第二，对于能够改造为规范的股份公司的，应争取早日上市。第三，对不能整体改制的企业，应采取分类、分解的办法，逐步实现股份制改造。第四，对条件暂不成熟的企业应通过发行可转换债券的方式，分阶段实现股份制改造。第五，在条件成熟时，应扩大社会债券发行的范围，以多种形式实现基础设施产业投资的社会化，为基础设施产业的股份制改造创造条件。第六，推行股份合作制。它主要是由一家或几家企业（或个人）与政府授权的国有资产投资经营公司联合成立项目公司对项目进行投资建设，并按协定比例出资和占有股份。此种形式，由于有政府的参与，可以提高投资者对投资的信心；由于有私人资本的参与，可以提高资金效率和经营服务水平。股份合作制是吸引非国有资本直接参与基础设施项目建设的一种有效的方法。
（2）实现经营权的非国有化和国有资本的民营化。非国有经济进入基础设施产业，不一定要出让国有股权，通过实行经营权转让实现经营权的非国有化，这本身也是非国有经济参与基础设施产业的很重要的内容之一。基础设施的经营权转让是政府以特许经营的方式将已建成的基础设施经营权（收费权或综合服务开发经营权）以一定的价格在一定的期限内出让给购买方进行自主经营，期满后将保持完好的基础设施无偿交还给转让方。这是吸引国内外资金直接投资基础设施，盘活现有大批固定资产的一种很有效的方式，可以将原有的投资和未来的部分收益提前收回用于新项目的建设，可以解决新开发项目资本金不落实、银行不给贷款等问题，实现资金的滚动使用。这种方式对民间资本的投资者来说，也具有较强的吸引力，一是可以克服项目立项中各种复杂的文献准备和审批手续，以及时间的延误，投资可以更快见效；二是可以避免基础设施建设期的各种风险；三是对已建成的项目未来收益的预期可以更有把握，从而降低投资风险。此外，还可以租赁融资的方式，实现经营权的非国有化。即由民营企业经营并维持一家国营企业，自己承担商业风险，其收入直接从收费中得来。租赁形式一般要求对收费做出承诺，收缴的费用必须至少能弥补运营和维修的成本，并通过确保收费的管理以及经营成本的最小化来提高经营者的积极性。
实现国有资本的民营化是近十几年来欧盟国家促进私人部门参与基础设施产业的重要形式。我国基础设施产业经营权的民营化大体有三种形式，即寻找民间的经营者、经理人；通过向民间招标实现基础设施产业服务和产品的销售代理民营化；通过招标实现基础设施产业后勤、技术保障的民营化。
此外，当政府不想把某基础设施产业完全让私人经营时，或者在放手让私人经营以前，通常都先采用管理合同的方式。管理合同是指一家民营企业与一家基础设施产业的国有企业签约，由这家民营企业代为管理国有企业的日常经营活动，私营公司不需投入自己的资金，也不全盘承担包括收缴费用在内的一系列商业风险。管理合同方式有助于帮助政府摸清企业及其市场的情况。私营企业之所以愿意承揽管理合同的部分动机，是希望由此能在将来的特许权颁发或私有化过程中享有特殊待遇，它们将对这个企业及其市场了解得更多，并可能由此击败其他潜在投标者。
（3）基础设施产业资金筹集的市场化。长期以来，我国基础设施产业的投资主要依靠政府来完成，从资金来源来看，渠道比较单一，主要依靠政府的公共预算和发行债券，资金严重短缺。从投资方式来看，主要采取直接投资方式，且投资主体缺乏风险约束机制，普遍存在着重复建设、管理落后、投资回报率低、经济效益差等问题，从而使有限的资金难以实现最佳的配置，难以发挥最佳效应，严重地制约了基础设施产业发展的需要和人民生活水平的提高，形成“瓶颈”约束。近年来，我国实行了积极的财政政策，扩大对基础设施的投资。基础设施产业已成为国民经济的新的增长点。但是，两年多来的实践证明，仅靠政府以独立投资、直接投资的方式来带动投资，促进增长，缓解基础设施落后的局面是远远不够的，并且，政府投资对经济增长的拉动力是有限的，是难以持久的，只有在政府投资的吸引和引导下，调动整个社会民间资本的积极性，吸引民间资本投资基础设施领域，才是解决这一矛盾的根本途径。
第一，应继续发行各类建设债券。过去，发行债券是我国吸引社会资金用于基础设施和基础产业建设的主要途径。今后发行建设国债依然是吸引社会资金进行基础设施投资的重要渠道。以此筹集的资金大多可投入自然垄断性较强的基础设施产业，只要产品和服务切实按保本微利的原则定价，还本付息是有保障的。此外，在统一规则下，公共工程建设单位也可以直接向社会公众发行长期、中期、短期债券的专项建设公司债券，用于加强水利建设、水电建设、铁路与公路建设以及城市基础设施建设。政府对关系国计民生的一些大工程应给予必要的担保，利用政府的信誉，公共工程建设就可以筹集到足够的资金。
第二，发展基础设施产业投资基金。产业投资基金是吸收社会闲散资金共同对某一个产业的项目进行投资的一种手段，它主要对特定产业的非上市企业进行股权性融资。经营型基础设施项目投资一般都较大，少则几千万元，多则几亿几十亿元，一般中小投资者除了购买股票外，很难单独参与。设立基础设施产业投资基金正好可以迎合这种投资需要，通过基金销售，将中小散户的钱集中起来，再由基金管理公司决定投资项目。政府不宜直接干预基金的运作，而是通过定期发布国家产业政策及鼓励投资的优惠政策，通过设立基金审批和基金的基本限制来发挥必要的导向作用，为基础设施建设创造更多的资金渠道。政府对基础设施投资资金发展予以适当的税收倾斜政策。
第三，把BOT方式运用到吸引民间资本上来。BOT本是国际通用的吸引外国资本用于基础设施项目的一种融资方式，但在我国是讨论的多实际应用的少。鉴于我国BOT方式存在的问题和民营经济不断壮大，BOT方式应由过去吸引外资为主，向吸引本国民间资本转变。与外资相比，本国民间资本投入BOT项目，既不存在外汇支付问题，也不涉及对国家主权的影响。更重要的是，本国投资者熟悉国情，易于与政府沟通，能够以国家利益为重，就项目的确定、经营期限、产品和服务价格等具体问题较快地与政府达成共识，缩短谈判时间，使项目早日开工。因此，与外资相比，国内民间资本投资BOT项目，其适应性强，运作更畅通，采用范围更广。政府应给予明确的产业扶植导向，提供良好的政策环境，吸引国内民间资本以BOT方式直接投入项目的建设运营，运用竞争机制、价格机制、风险机制和利益机制来调节基础设施产品的供应。
第四，发行地方市政债券。市政债券是指地方政府或其授权代理机构发行的有价证券，筹集资金用于市政基础设施和社会公益性项目的建设。证券化融资应该在市政基础设施的融资渠道中占主导地位，利用外资只能作为补充形式。美国铁路、地铁、电站等基础设施资金筹集过程中，直接融资所起的作用很大，可以说是主渠道。仅基础设施债券融资占基本建设投资额的比重就达1/3，而我国这一比例不到3%，因此，基础设施债券有着广阔的发展空间。具体结合我国国情，应允许一部分财政状况良好的大中城市，经评级后通过发行中长期地方市政债券筹集建设资金，用于城市市政建设，这有利于吸引社会各界资金用于市政建设。
第五，高度重视发挥股票市场的作用，通过上市公司发行股票，吸引社会闲散资金投入基础设施产业。目前，我国证券市场已有1 000多家上市公司，但主业在基础设施领域的上市公司只有80多家，基础设施产业利用股票市场发展的潜力还很大。基础设施产业市场需求稳定，行业风险小，收益较为稳定，利润成长性好，具有很高的长期投资价值，而且基础设施产业企业盘子大，不易被炒作，具有稳定股市的作用。为了将证券的发展与基础设施产业改革和产业结构的调整结合起来，当前国家应当赋予交通、能源、通讯等基础设施产业以优先运用股票、债券筹资的权利。提高基础设施和公用事业企业在上市公司总量中的比重，架起证券市场和发展基础设施之间的桥梁，利用资本市场盘活基础设施领域庞大的国有资产，并引入增量资金以求大力发展。
第六，捆绑组合型融资。这是一种通过两个或两个以上项目（无投资回报项目和有投资回报项目）的捆绑与组合，将投资负担与投资回报相结合，从而形成一个项目成为另一个项目的信用保证的投融资方式，采用这种方式的先决条件是两个或两个以上项目同属于一家项目公司。这种投融资方式的操作是多种多样的，如道路的修建与道路两边土地的开发捆绑组合，污水处理与排污收费项目组合等，通过这种融资方式，可以把非国有资本引入那些看起来无投资回报但能产生较好社会和生态效益的项目中去，如公园、道路、污水处理等。
