党的十三大把政治体制改革问题突出地提上全党的日程，并为政治体制改革制定了基本方针和行动纲领，这在我们党的历史上是第一次。在经过较为充分的调査研究、全面总结历史经验教训的基础上，在党的代表大会上明确和系统地提出了政治体制改革的总体设想，这在各社会主义国家执政党的历史上也是未有先例的。仅就这一点，十三大文献在世界社会主义运动史上也是有重要历史意义的，而它在社会主义国家政治体制改革走向高潮的今天发表，意义尤为重大。
从社会主义初级阶段的社会结构和社会矛盾出发，看政治体制改革的必要性和迫切性“我国正处在社会主义的初级阶段”。这是我党制定和执行正确的路线和政策的根本依据。十三大确立的“必须以安定团结为前提，努力建设民主政治”的指导方针也正是从社会主义初级阶段这一实际出发的。因此，我们理解政治体制改革的必要性和迫切性，首先必须从这个实际出发。
政治体制是受经济结构制约的，其性质最终取决于社会的经济，基础。“经济体制改革的展开和深人，对政治体制改革提出愈益紧迫的要求”。但政治体制属于上层建筑，具有高度的主动性和相对独立性，有其自身发展的规律。政治体制的性质是由社会所处的历史阶段的性质决定的，也就是由社会结构、社会矛盾的性质决定的；社会结构、社会矛盾的发展变化是政治体制发展的基础。社会结构、社会矛盾的性质的变化客观上要求政治体制与之相适应。
社会主义改造基本完成以后，我国进人社会主义初级阶段，剥削制度和剥削阶级消灭了。当前，我国社会结构的基本成分，有两个阶级（工人阶级、农民阶级）、两个阶层（知识分子阶层和这些年来迅速发展起来的个体劳动者阶层）以及一支队伍（干部队伍）。随着剥削阶级的消灭，社会的主要矛盾也发生了重大变化。阶级斗争在一定范围内还会长期存在，但已经不是主要矛盾。我国社会大量存在的是人民内部不具有阶级斗争性质的各种社会矛盾，是人民内部各阶层利益的差异和矛盾。它是由于各个社会阶层在社会生产体系中所处的地位、对生产资料的关系、在社会劳动组织中所起的作用不同以及获得收入的方式和多寡的差别而引起的矛盾。矛盾的深刻原因是我国现阶段社会生产的“落后”，而各阶层人民的物质文化“需要”则“日益增长”。所以，“我们在现阶段所面临的主要矛盾，是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”。这里讲的“需要”在生产关系中表现为“利益”。这个“需要”和“利益”，包含社会的、阶层的、个人的。在我国已经消灭了剥削制度的条件下，全体劳动者为了逐步满足物质文化需要，就必须改变我国社会生产的落后状况，一致努力建设社会主义现代化强国。正如十三大报告指出的，为了解决现阶段的主要矛盾，就必须大力发展商品经济，提高劳动生产率，逐步实现四个现代化……。这就是我国人民共同的、根本的利益所在。人民内部各阶层的利益差别和矛盾，是产生在这个根本利益一致的基础上的。正因为如此，处理和协调各种不同的社会利益和矛盾，就只有采取民主的原则、民主的方针和方法。而民主必须体现在政治体制上。各阶层人民在根本利益一致的基础上的利益多元化，客观上要求在政治领导权统一的前提下实行社会主义民主政治。
而我国现行的政治体制，是脱胎于革命战争年代而在社会主义改造时期基本确立的。过分集权的政治体制，是在剥削阶级还没有消灭，阶级斗争曾经是社会的主要矛盾的历史条件下的产物。既然我国社会进入社会主义的初级阶段，既然剥削阶级已经消灭，阶级斗争已经不是主要矛盾’就必须改革权力过分集中的政治体制，建设社会主义的民主政治，才能调动各方面的积极性，增强社会活力，提高工作效率和劳动生产率，促进社会生产的发展。
只有对社会矛盾的变化有正确和准确的认识，才能从理论上认清政治体制改革的必要性，才能坚定不移地建设社会主义民主政治。斯大林和毛泽东在这方面为我们提供了深刻的历史教训。斯大林在苏联建立起以个人集权为主要特征的高度集权的政治体制，一个理论根源就在于他对社会主义改造基本完成以后的社会矛盾认识上犯了形而上学的错误。一方面他过早地宣布工农、脑体劳动者的差别和矛盾在消失，片面地把“道义上和政治上的一致”当成是社会发展的动力和“充分民主化”的基础；另一方面，又提出社会主义事业胜利愈大，阶级斗争愈尖锐的错误公式。后者成为削弱和破坏社会主义民主的原因是不难理解的。前者为何也没有成“充分民主化”的“基础”呢？因为，既然人民内部各阶层非常和谐一致，那么一切均由党来代表、来代替似乎也是情理之中了；再则，夸大这种一致性，就容易把人民内部不可避免地出现的不同要求、不同意见当成是阶级斗争问题，甚至当成敌我矛盾来处理。
毛泽东在1957年明确提出了社会主义社会的基本矛盾，提出了人民内部也存在着矛盾，要正确认识和区分两类不同性质的矛盾，以及大规模的疾风暴雨式的阶级斗争巳经基本结束的论断，这是他对马克思主义的重大理论贡献。但是，后来他又提出了社会主义时期的那个“基本理论”、“基本路线”，在社会主义改造基本完成后还进行“以阶级斗争为纲”的“基本实践”；还由于在“左”倾错误下，抹杀了人民内部各阶层在根本利益一致的前提下的利益差别和矛盾，混淆了具有阶级斗争性质和不具有阶级斗争性质的两种社会矛盾，混淆了敌我和人民内部两类不同性质的矛盾，把一切社会矛盾简单地归结为两个阶级、两条道路、两条路线斗争问题，这样就不仅没有开始政治体制从过渡时期向社会主义初级阶段的过渡，建设民主政治，反而使权力更加集中，民主遭到严重削弱和破坏。我国当前的政治体制改革，从某种意义上说，也就是要实现从过渡时期的过分集权的政治体制向社会主义初级阶段的具有较高社会主义民主的政治体制这个被大大推迟了的过渡。
党政分开主要是使政治领导权与行政管理权分离
十三大报告中在阐述政治体制改革的主要内容时，提出“政治体制改革的关键首先是党政分开”。这是抓得很中肯、很准确的。
“社会主义民主政治的本质和核心，是人民当家作主，真正享有各项公民权利，享有管理国家和企事业的权力。”人民当家作主除了通过直接民主的形式（如直接参加对国家重大决策和重要法案的讨论）外，主要是通过政权机关、群众团体、企事业单位等途径来实现的。我们现行的政治体制的特点是过分集权。党处于政治体制的核心地位。过分集权的最主要表现就是党政不分、以党代政。党把政权机关、群众团体和各种社会组织的许多事情都包揽过去了，管了许多不该管、管不了、管不好的事，造成了各种官僚主义现象。其结果既影响了工作效率，又妨碍了扩大社会主义民主。所以要建设民主政治，克服权力过分集中和官僚主义现象，关键就要实行党政分开。
党政如何分开？“党政分开即党政职能分开”。职能分开是什么意思呢？看看十月革命后七十年来的历史，再看看今天其他社会主义国家在党政关系问题上的理论和实践，笔者认为可以作出这样的理论概括：党政分开主要是实行政治领导权与行政管理权分离（当然，从管理过程说，管理包括决策、执行、监督。因此，从广义上说，党领导决策、行使监督职能，也是一种“管理”，而且是更高层次的“管理”，但不是行政管理）。
列宁在领导建设苏俄政治体制时，多次提出党政要分工，党不要代替苏维埃政权。但实际上党政不分，以党代政问题还是严重存在。列宁不仅强调了党对国家的领导，还作出党代表人民管理国家的结论。他有时是把领导和管理一起提的’如说，党在“管理和领导整个国家”，“掌握着行政管理”我们是由惟一的执政党在管理国家”等论断。这里他并没有把政治领导与行政管理的职能分开。实际上是党既当领导者，又当管理者。当时无产阶级政权还不巩固，阶级斗争十分剧烈，国家机构和各项制度还很不健全和完备，政治管理任务非常突出，在这种条件下，领导和管理合一是有其必要性和合理性的。
斯大林也讲党不能代替苏维埃、越过苏维埃’但他更强调党不仅是领导国家，而且是在“管理国家”，党不要实行“一般的领导”，而要实行“具体和实际的领导”。他认为，党是执政党，因而党的干部也是国家干部：“党的干部是党的指挥人员，而由于我们的党是执政的党，所以他们也就是国家领导机关的指挥人员”他担心国家机关有脱离党的危险，甚至把党的领导和发挥国家机关的作用对立起来，认为后者作用愈增大，对党的压力就愈显著，对党的反抗就越猛烈，他们就愈顽强地力图削弱党的领导……，这就使党政不分、以党代政有了理论根据。当时，甚至于什么地块施用什么肥料，用多少，火车客车用什么牌号，货车用什么牌号，都要由党来议决。其结果是使党成为社会各个领域的总管家。
现在苏联、东欧各国在政治体制改革中都朝着使政治领导职能与行政管理职能分开的方向发展。除了个别国家仍实行党政一体化之外，不管是苏联的党领导下的党政分工，还是波兰党提出的党发挥三种作用（对国家的领导、对社会的指导作用、对劳动人民的服务作用），还是南共联盟实行的党的“非国家化”，强调的都是党要切实地起领导、指导、引导作用，而不是从事行政管理。
南共联盟强调共盟“不要求在国家机关中占垄断地位”，不是通过享有无限制地使用国家机器的权力来获得领导作用。铁托说，国家将不再由党代表人民进行管理，而是由人民通过各种自治组织直接进行管理。波兰雅鲁泽尔斯基指出党的地位问题是政治体制改革中“关键性问题”；党的领导，是我国制度的“原则的原则”，但是我们“反对把党变成‘超级部门’从而取代和暗中替换行政机构”。他认为，在党政关系上，波兰的经验是党“不应该起行政作用”。保共党纲规定要坚决把党的政治领导职能同社会管理体系中的其他环节的职能分开，他们各自都有一定的活动范围，有自己特殊的结构、工作方式和方法”。捷共总书记胡萨克也指出，党的领导作用在任何情况下都不应理解为，党的机构将把国家和经济机构的职权和责任都夺过来。
综上所述，在政治体制改革中，解决党政关系实际上主要就是实行政治领导权和行政管理权的分离。
政治体制改革中的这种“两权”分离是一个巨大的历史性转变，是加强和改善党的领导的重大改革。很有必要从改善党同人民群众关系的角度认识其重大意义。
当我们党尚未执政时，党同人民群众的关系真是鱼水关系，这是人们一致承认的。当时我们党手中无权，为什么会形成这种关系呢？因为我们党靠的是党的路线、方针、政策的正确性，靠的是广大党员为人民的解放奋不顾身的牺牲精神，因此人民就拥护我们党。我们党建立并领导了人民军队。正如毛泽东所总结的，在中国，离开了武装斗争，就没有无产阶级的地位，就没有人民的地位，就没有共产党的地位，就没有革命的胜利。党的影响，党领导的统一战线，几乎是同党领导的人民武装力量的强弱成正比的。然而我们的枪杆子是用来消灭敌人的，而不是用枪杆子这个“非常权威的手段”把广大人民群众驱赶到党的旗帜下。
在党成为执政党之后的一段时间里，为了巩固人民政权，镇压反革命的反抗，扩展社会主义阵地；由于国家机构和各项制度的不完善和管理队伍的弱小等原因，我们党不仅肩负着政治领导的重任，还处于直接执行者的地位。这在当时几乎是难以完全避免的，也曾起了积极的历史作用。但是这种党政不分、政治领导职能与行政管理职能混淆的体制也越来越不适应社会主义政治、经济发展的需要。其弊病表现为：它久而久之会使领导者错将人民群众对带有强制性的权力影响力的敬畏和服从当成是他们对领导由衷的敬佩和信服，容易满足和追求行政权力的影响力，甚至滥用权力，以权势压人，搞主观主义、命令主义等，而放松对自身的品格、知识、才能等非权力因素的修养，不能经常地、谦虚谨慎地听取群众的意见和呼声，纠正路线、方针、政策上的偏差和错误，而在脱离实际、脱离群众的条件下，要制订出反映社会发展客观规律、代表广大人民群众的利益和要求的方针政策，自然是不可设想的。我们党在社会主义建设中犯过的急于求成、盲目求纯等“左”倾错误，主要原因就在这里。党政不分还使党不管党，削弱自身建设，从而使执政党内各种不良倾向和腐败现象易于滋长，影响、损害党在群众中的威信；使党处于繁忙的行政工作的第一线，不能高瞻远瞩地发挥驾驭矛盾、总揽全局、协调各方的领导者的作用。总之，它降低了党的领导地位，削弱了党的领导作用。实行政治领导权与行政管理权的分离，上述弊端将能得到较好的克服，将会使党的领导得到真正的加强。
政治体制改革的性质和内容决定了民主政治建设的渐进性
十三大报告中在强调政治体制改革的迫切性时，反复强调其渐进性，指出这个改革“……因为受到历史的社会的条件限制，只能有秩序有步骤地进行”是一个逐步积累的渐进过程”，“必须采取坚决、审慎的方针，有领导有秩序地逐步展开，尽可能平稳地推进。……做到循序渐进”。
为什么政治体制改革、民主政治建设是长期的渐进过程呢？
首先，这是由政治体制改革的性质决定的。政治体制改革是社会主义制度的自我完善和发展，是一个建设的过程。它同革命时期对反革命分子的打击和对旧制度的破坏是两回事，在原则上是根本不同的。它不是那种疾风暴雨式的“政治大革命”，不是“政治运动和宣传运动”，不是靠搞“大民主”，“动大手术”，而是建设一系列同我们的根本制度相适应的具体的规章制度，来调整和改善各种社会政治组织之间的关系，改进他们各自的活动准则。其中也有“破”的问题，但不能认为只要“破字当头”，“立”也就在其中了。破坏容易建设难。改革的这种性质决定了它只能是一个逐步积累的渐进过程。
其次，这是由政治体制改革的内容决定的。政治体制改革是理顺、调整和重新划分各种社会政治组织的职权范围。毫无疑问，这要涉及人们的权力、地位，“涉及一大批人的切身利益”，所以，这是有风险的事情。比如，机构的精简、企业的改组，就有人员的去留问题；废止领导干部的职务终身制，就涉及一大批老干部退出领导岗位的问题，就有一个合理和妥善安排的问题。所有这些，都必须审慎处理，急躁、草率只会把事情搞坏。六十年代初苏联赫鲁晓夫领导制定了干部更换制度，基本方向是对的，但他们规定过死，做法生硬，搞得太猛，得罪的人太多，结果使改革受挫。这是后来的改革者忽视不得的深刻教训。
再次，这是由历史的社会的条件对民主政治建设的限制造成的。形成现行政治体制的过分集权是有深刻的社会历史原因的。其中最深刻的根源在于社会经济文化的落后。经过三十多年来社会主义的发展，我国的经济实力有了巨大的增长，文化教育事业有了相当的发展，但是正如报告中所指出的，建设高度社会主义民主政治所必需的一系列经济文化条件仍很不充分。比如，我国现在的文盲半文盲还占人口的近四分之一。列宁曾十分精辟地指出，“文盲是站在政治之外的，……不识字就不能有政治，不识字只能有流言蜚语、传闻偏见，而没有政治”。高度的民主政治必须有高度发达的经济文化作基础。离开经济基础谈上层建筑的变革，容易陷人主观随意性。要使我国政治体制进一步健全和完善，就不仅是一个改革的问题，从根本上说，是要发展社会生产力，摆脱经济文化的落后状态，而这就需要有一个长时期的逐步发展过程。政治体制改革的长期性和渐进性，根本原因就在这里。因此，我们既不能因为目前我国经济文化还不发达而放松建设民主政治的努力，也不能脱离我国社会经济文化条件，对民主政治建设提出不切实际的要求。
由于政治体制改革是一个长期的渐进过程，我们在改革中就必须讲求适度。科学社会主义实践的整部历史表明，我们以往做的许多事情并非出发点不对，毛病往往出在一个“过”字——过头、过急、过火、过左、过分，没有掌握好“度”，结果适得其反，欲速不达。正像邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》的著名讲话中谈到的，对于集权和分权问题，不是说不要反对分散主义和闹独立性，“问题都在于‘过分’”。我们今天的政治体制改革，就是要改掉过分集权的“过分”方面，决不能从“过分”集权走向“过分”分权，要在集权和分权问题上找出合理的“度”。历史表明，改革领导者的领导水平和领导艺术，很重要的一方面就是体现在掌握好这个客观存在的，又不易找到的“度”上。除上述集权与分权之间的“度”外，还有社会公平与社会效率之间的“度”，维护安定团结的社会政治环境与推进政治体制改革之间的“度”等等。
为了适度，就要不断纠正各种偏差和错误倾向’开展不可避免的两条战线的斗争，“及时排除各种‘左’的和右的干扰”，“排除僵化和自由化这两种错误思想的干扰和影响”，坚持四项基本原则和坚持改革开放，我们的政治体制改革、民主政治的建设才能沿着正确的道路健康地发展。
原载《北京大学学报》1988年第2期
