第三种融资模式是城投债，这种模式也存在一些问题。第一个问题是功能倒置。国外一般是政府进行低成本融资，然后转贷给企业尤其是中小企业使用。而中国正好相反，企业高成本融资，回头去干政府的活。第二个问题是违背“举债一支笔原则”。举债通常是由“一支笔”负责，但是在中国，地方政府的债务控制是由财政部负责，而城投债是国家发改委审批，容易造成失控。城投债的第三个问题是道德风险。由于城投债由国家发改委审批，相当于中央政府进行背书，于是加大了投资者、地方平台以及地方政府的道德风险。另外还有一个问题就是，城投债的调控模式仍然是直接调控，而不是间接调控，这种宏观调控形式比较落后。
此外，还有一系列所谓的“金融创新”融资模式，我称之为“伪金融创新”。由于地方政府推进城市化有大量的资金需求，但是又不被允许正规发债，于是通过各种所谓的“金融创新”来筹集资金，结果导致信用链条越拉越长，融资成本越来越高，地方政府债务隐性化，系统性风险越来越大。
日本地方债制度的经验与教训
日本长期以来一直允许地方政府发债，但过去实行的是严格的审批制，而且地方政府在发债的时候，中央政府甚至指定金融机构资金或邮政储蓄资金等来购买地方债，并且每年编制地方债发债计划，所以，表面上看控制得比较好。虽然总量上控制得比较好，但是有些地方政府仍然濒临破产边缘。比如前不久我们刚刚到日本北海道的夕张市进行了考察，这个城市的政府债务到了破产边缘，不得不进行财政重建。为什么呢？因为地方政府认为，中央政府向地方提供的转移支付也好，安排的地方债措施也好，不用白不用，不用就吃亏了！由于存在这种心态，而不是根据地方政府的财力量力而行，于是导致债台高筑，最后在债务规模已经很大的情况下，又向商业银行进行短期融资，结果导致债务规模越来越大。我们去考察的一行人都觉得夕张市的教训对中国太有借鉴意义了。
2006年以后，日本决定把地方债的发行方式由审批制改为协商制，即地方政府和中央政府协商后就可以发债，即使得不到总务大臣或都道府县知事的同意，地方自治体依然可以在得到地方议会批准的基础上继续发债。废除审批制有很多好处，比如可以完善地方财政体系，培育地方政府的自主经营和责任自负意识，并且有助于构筑债券放弃的破产机制，打破刚性兑付，培养投资者风险自担的意识。日本改革的方向是：一方面通过市场化发行，强化市场的约束；另一方面通过民主化参与，强化民众的监督。这些对于中国来讲都具有借鉴意义。
中国地方政府自主发债势在必行
最后，我想从日本的经验教训出发，结合中国的现实情况，谈一下对地方政府自主发债的看法。
第一是，为什么要允许地方政府自主发债？从经济学的角度来讲，为推进城市化，大量的基础设施建设需要由地方政府来实施。然而，基础设施建设的最大特点就是，它往往是用上代人或上几代人积累下来的资金进行建设，建设周期又比较长，建成以后享用它的往往是下代人或下几代人，因此就存在着代际不公平问题。为了克服这种代际的不公，最好的方式就是允许地方政府自主发债，筹资建设基础设施。
第二，中国的教训表明，不允许地方政府自主发债只能适得其反。1994年《预算法》公布后，中国禁止地方政府公开发债。但实际上地方政府一直在通过各种办法筹措资金，使得政府债务隐性化，造成更大的风险。所以，实践证明，光靠堵是堵不住的。
第三，有人担心，在不允许地方政府自主发债的情况下，地方债务的规模已经很大了；如果允许地方政府发债，会不会使得债务更多，会不会失控？我个人认为，这种观点是由于潜意识里有一个假设，就是所有投资者都是傻子，只要地方政府发债，投资者就一定会去买，而这实际上是一种计划经济的思维方式。因为在市场经济条件下，投资者是由理性人组成的，除非特殊情况，投资者一般都是理性的。如果地方政府什么信息都不披露，连负债是多少、举债干什么用、如何进行管理、如何进行偿还等，所有这些都说不清楚的话，投资者是不会购买的，这就是市场经济和计划经济的重要区别。
第四，当前如果允许地方政府自主发债有什么好处呢？一是，有助于地方政府债务“暗翻明”，增强透明度，使隐性债务显性化，有利于中央政府对地方政府债务的风险控制。二是，有利于为地方政府打开正规的融资渠道，开前门堵后门。三是，有助于加强地方人大对地方政府举债行为的监督，有利于地方举债的自我约束。四是，有利于增强商业银行资产的流动性和选择性，提高商业银行的风险控制能力。五是，有利于中介组织、新闻媒体和人民群众对地方政府举债行为的监督，强化市场对政府债务的筛选机制和约束作用。六是，有助于采用新的更加规范的方式进一步吸引外资，支持国内基础设施建设。七是，更重要的一点是，地方政府发债可以成为财税体制改革的突破口。财税改革的突破口怎么选择呢？我认为，要么危机导向，要么利益导向。如果用地方政府自主发债作为突破口，就是说如果不解决这个问题，就可能是危机导向；如果让地方政府发债，就可以变成一种利益导向，诱导地方政府披露信息，信息透明。谁财政做得规范、资产负债表编得好，谁在资本市场上就可以融到更多的资金，这是一种正向激励。
第五，当然，地方政府发债还需要很多配套措施，包括中央政府的预警体系建设、财政（破产）重建制度建设。另外，中央银行也要加强独立性，防止由货币供给过度导致的货币幻觉。地方政府要加强自我约束，地方人大要对地方发债进行审核、问责，中介组织也要发挥作用，商业银行也要加快去国有化的步伐，以减少“傻子行为”。
第六，对地方政府发债的约束机制必然是用进废退。也就是说，如果不让地方政府发债，就好比不让汽车上路。不让汽车上路的话，交通规则、交通警察又怎么能发挥作用呢？这就是不用则废的道理。只有让地方政府发债，地方人大、中介组织、投资者等约束机制的作用才能够逐步发挥出来。
第七，当前，在地方债问题上，中国面临着三种选择：一是原地踏步，等待各种条件成熟，这种做法的结果是很有可能永远等不来条件成熟的时候。二是，重新回到1994年《预算法》禁止地方政府发债的老路，这样就有可能重蹈覆辙，地方政府债务不但不能得到有效控制，反而会更加隐性化，风险更大，最后失控。三是大胆向前迈进，通过改革创新建立健全机制。
很高兴看到中国在地方政府发债这件事上正一步步地向前推进。1998年亚洲金融危机时，实行的是国债转贷地方政府使用；2008年国际金融危机时，是由财政部代理地方政府发债；2011年时，四个省市试点地方自行发债；2013年时，试点扩大到六个省市；2014年扩大到十个省市，并且强调是“自发自还”，这和以前有着本质的区别，值得大书特书。
我个人认为，在地方政府发债问题上，中国政府有关部门已经有了高度共识，但《预算法》“三读”将如何定论，我们正拭目以待。
最后再说两点，一方面，从经济形势来看，现在经济下行压力不断加大，无论是拉动经济增长，还是推动城市化，或者是保障房建设，都需要大量资金，需要加大投资力度。但是资金从哪里来？如何把资金引导到有效益、有效率和合理的项目上去呢？究竟谁说了算？是政府说了算，还是市场说了算？我想还是得市场说了算。如何让市场说了算呢？就是让地方政府自主发债，让债券市场、让投资者来进行判别，究竟哪些项目有效益，哪些项目可以干。这样做的话，即使将来发现判断失误，也是由投资者自己承担责任，因此，可以起到分散风险的作用。
另一方面，从改革形势来看，2014年是新一轮改革的关键之年。2013年改革最关键的指标是看能否成立改革领导小组，2014年改革的风向标主要看两件事：一是财税改革就看地方债制度改革这件事能否有所突破，看《预算法》修改能不能往前走；二是金融改革就看存款保险制度能不能出台。如果这两件事做好了，中国的改革就能有实质性突破，中国的经济就可以让市场起到更大的决定性作用。
