为了有效开展对非正规劳动组织的服务和引导，上海在市、区、县、街道、乡镇分别建立了服务机构，形成了三级服务支持体系。这三级服务机构均属公益性中介服务组织，受政府委托为非正规劳动组织及其从业人员提供各类支持性服务，由政府拨给运作资金。目前，在各级服务机构中专门为非正规部门就业提供服务的人员共有1000多人。
（2）纳入基本社会保险范围并组织参加从业风险保险。
上海结合本地的实际情况，在不影响非正规就业成本的前提下，在保障非正规劳动组织从业者权益方面进行了建设性的尝试。具体措施，一是将其纳入基本社会保险范围，政府给予社会保险费补贴；二是帮助非正规劳动组织从业人员参加商业风险保险。
从1997年开始，上海就将非正规劳动组织从业人员纳入到基本社会保险范围，从业人员可以参加养老、医疗和失业等基本社会保险。
在纳入基本社会保险范围时，考虑到绝大多数从业人员的负担能力较差，上海市政府给予了一定补贴。非正规劳动组织在社会保险费缴费基数上，全部按政府公布的当年城镇最低工资标准执行。如此，从业人员的实际缴费负担大大减轻，而一旦生病、失业或退休，可以与正规部门从业人员同样享受规定的待遇。
同时，鉴于绝大多数从业人员承受风险的能力比较脆弱，为长期和稳定地发展非正规就业，保护劳动者权益，上海市政府还帮助在商业保险公司设立了非正规劳动组织从业人员风险保险。对从业人员在工作过程中造成第三者人身伤害、财物损失以及造成自身伤害的可以理赔，从而基本化解了从业人员在工作过程中的风险。考虑到从业人员的经济承受能力，在保险费上由政府给予一定补贴。
（3）提供免费参加各类培训的机会。
为了促进非正规劳动组织的持续发展，上海市政府还根据发展需要，每年拨出专款用于从业人员的各类免费培训，以提高从业人员的素质和技能，进而不断地适应市场经济的要求。在具体的实施上，上海主要通过构建市场化、社会化的职业培训网络，鼓励失业人员参加免费的技能培训；同时，实施了以非正规劳动组织从业人员为目标群体的各类专门培训。通过以上措施，比较有效地解决了非正规劳动组织从业人员素质和技能偏低的问题，为步入真正的“体面就业”，并形成“体面企业”铺平了道路。
（4）为就业困难人员购买公益性岗位
为帮助一部分特别困难的失业人员解决就业和社会保险问题，上海市政府通过购买公益性岗位的形式，设立一种特殊形态的非正规劳动组织---公益性劳动组织，对这部分人实施就业托底。
在公益性劳动组织的安置方式上，上海推出了“双向承诺”的具体做法，即就业困难人员承诺服从政府安排，政府承诺为就业困难人员提供岗位。同时政府还通过网络对就业困难人员进行动态管理。近几年来，该市通过政府购买就业岗位的形式，已累计安置近9万名就业困难对象，在上海构筑起一条有就业保障特征的底线。
（5）其它支持措施
建立开业贷款担保专项资金。上海构建了开业者申请、专家论证举荐、银行贷款、基金担保的运作模式。非正规劳动组织开办初期或者在发展过程中，资金发生困难的，可以申请贷款担保或贴息。贷款申请书先交专家论证，然后交指定银行，银行批准贷款后，可由专项资金提供贷款担保。贷款担保金额最高可达50万元，期限最长可达3年。
另外，非正规劳动组织由政府认定。经认定的非正规劳动组织三年内可免财税部门核定的营业税、所得税等所有地方性税收，并免缴除法定社会保险费以外的其他各类社会性缴费。而且，凡是三年内转制为小企业或个体工商户的非正规劳动组织，既定的三年期扶持政策不变。
9．2．3上海发展非正规劳动组织的启示
从上海非正规劳动组织的发展中，可以获得以下几点启示：
（1）发展非正规就业有助于消除城市贫困。
上海认为，对这一困难群体与其“消极救济”，不如给予积极的就业保障。政府通过就业政策向他们适度倾斜，可以起到单纯救济难以起到的效果。非正规就业的优势在于准入门槛低、成本不高、灵活多变、竞争力强，它所创造的岗位大多属劳动密集型，对技能、文化的要求不高，比较适合于困难群体。因此，让失业人员组织起来去从事非正规就业，通过他们自身的努力获得基本收入和保障，可以有效地缓解贫困。几年来，在上海，绝大多数非正规劳动组织从业人员正是通过这一途径，提高了收入，解决了保障，摆脱了贫困状态。
（2）发展非正规就业是城市拓宽就业渠道的有效途径。
从上海的实践来看，非正规就业已成为城市扩大就业渠道的重要途径。一方面，非正规就业来源于社区，扎根于社区，它所提供的大量服务推动了各类服务业的发展，满足了市民不断提高生活质量的需要，顺应了上海社会经济的发展。另一方面，第三产业特别是各类服务业的大发展创造了大量的就业岗位，为一大批年龄偏大、技能偏低的劳动者开辟了适合他们特点的就业领域，缓解了困难群体的就业矛盾。事实也证明，在城市中，积极发展非正规就业是一种双赢的策略。
（3）发展非正规就业可以起到小企业“孵化器”作用。
各国的经验表明，小企业不但是经济增长的重要推动力，而且也是整个社会就业的主要承载体。大型企业更多地表现为追求效益，小企业则可以更多地体现吸纳就业的功能。上海在经济转型的过程中，也充分注意到了小企业对于经济发展和吸纳劳动力就业的独特作用。
但是，上海的失业人员，原先长期处在传统产业中，受计划经济体制的束缚和影响较深，对市场经济运作方式不了解、不熟悉。让他们当中有开业意向的人员一下子进入市场去创办小企业，会面临诸多困难和障碍，需要有一个经验积累和过渡的过程。为此，上海市政府通过发展非正规就业形式，让每一个非正规劳动组织在起步时均可享受三年的扶持政策和优惠措施，这样，不但可以帮助他们熟悉市场，积累经验，而且还具有小企业群的催生作用。
“三年”可以看作为创办小企业的准备期。实践证明，失业人员从事非正规劳动组织就业，在市场中摸爬滚打，他们的素质和能力大大提高。在政府三年扶持期满后，有相当一部分组织可以发展为小企业。目前，这一趋势已经显现出来，在上海，已有1000多家非正规劳动组织发展为小企业，另外还有一批条件成熟的组织正在积极准备转制。
（4）政府适度介入有助于非正规就业体面地可持续发展
客观地讲，在上海，就单个非正规劳动组织的发展而言，它具有暂时性、过渡性，即在三年扶持期内它既可能会歇业、关闭，也可能发展、壮大，在三年扶持期满后成长为小企业。但无论如何，从整体来看非正规就业必然是一种长期存在的就业形式。
上海的实践表明，政府对非正规劳动组织的适度扶持，一方面有利于加快非正规就业的发展速度，解决经济转型过程中产生的大批失业人员的就业问题，另一方面也有利于对非正规部门就业进行规范和引导，最大限度地消除其负面影响，推动其体面地可持续发展。
9．3．社区就业成为城市就业新的增长点
9．3．1社区就业的定位
社区是社会学中运用的概念，“社区”这一名称对应于英文单词Community，由费孝通先生在1938年创制，其基本含义是指：一定区域内有特定生活方式并且具有成员归属感的人群所组成的相对独立的社会共同体。从宽泛的意义讲，社区由5个要素构成：地域、人口、区位、结构和社会心理。在我国，城市社区大体相当于街道的地理辖区范围。
根据社区的含义，社区就业就是把扩大就业与社区服务结合起来，依托社区阵地，发动和组织社会力量开展社会化服务，向社区要岗位，为社区居民提供服务和方便的活动。社区就业与居民生活质量密切相关，可以满足社区居民日益增长的物质文化生活需要，推动社区服务事业和再就业工程向前发展。
根据服务对象或服务内容的不同，社区就业岗位一般可分为三大类：一是便民利民服务类。社区以居民为主体，凡是与居民吃、穿、住、行、娱乐、健身等方面有关的服务，都可以为居民提供便利。二是公益性服务类。公益性服务相对于少数人的高消费类服务而言，具有为大众服务，使大众受益的特点，属于非盈利性，比如社区建设和管理的许多内容都属于这一领域。三是后勤保障服务类。除社区居民外，驻在社区内的各类单位所需要的服务也是丰富多彩的，随着国有企业逐渐剥离社会职能、机关事业单位和高校后勤保障社会化等改革步伐的加快，后勤保障类的服务需求将会大幅度增加。
9．3．2社区就业的特点
（1）综合性。社区服务活动是一项综合性的社会活动，牵涉面十分广泛。首先从服务对象上看，涉及社区内的个人、家庭和用工单位：其次从服务内容上看，涉及与人生存和发展的方方面面，如衣、食、住、行、娱乐等；第三从接受管理的角度上看，涉及规划、城建、卫生、公安、工商、税务、民政、劳动和社会保障等多个机构，需要多方面的配合和支持。社区就业看似简单，其实关系错综复杂。
（2）辅助性。与目前大中型企业和机关、事业单位的就业岗位相比，社区服务的不少就业岗位具有辅助生产、生活和管理的特点。对城镇居民来讲，没有社区提供的便民和利民服务，居民也可以自己做，虽然影响生活质量，但这些工作却不是必需的；对企业来讲，原有的后勤服务就是辅助性的，非主业。正是这种辅助性决定部分社区服务活源随意性大、居民需求欠缺稳定，使得部分工作带有一定的临时性，难以建立稳定的劳动关系，这也在一定程度上增加了开发社区就业的难度。
（3）福利性与盈利性并存。社区服务既含政府导向的民政优抚。社会福利、社会救助和社会保险部门的延伸服务，如老有所养、幼有所托、残有所助、贫有所济、困有所帮等活动，这些享受水平不高，但是具有一定的福利性；又包含大多数市场导向的便民、利民、乐民服务活动，以及针对社区内用工单位的后勤保障服务活动，这些活动属于商业运作，在专业化、规范化的前提下，具有一定的盈利性，但是利润较薄，且不稳定，因此需要一定的扶持政策，这些政策不仅仅是针对下岗职工和失业人员特殊群体的，而且是应该针对社区就业发展本身的。
9．3．3社区在推动就业、缓解就业压力中的作用
（1）社区就业补充了就业机会。随着国企改革的深化，我国下岗、失业人员呈逐年递增趋势，下岗、失业人员大多年龄偏大，文化程度和职业技能水平较低，在劳动力市场的竞争中处于弱势人群，相当多的人根本无法回到正规部门再就业，因此虽然近年来下岗职工数量有所减少，但下岗人员的再就业率也开始降低。下岗职工协议期满出再就业服务中心，对再就业工作提出了更大的挑战。在劳动适龄人口增长、城乡人口流动加剧和企业改革继续深化，及经济结构调整和经济竞争的综合背景下，城市就业和再就业问题显得日益严重。采取多层次、多形式的灵活性就业是促进城市就业的重要方式，社区就业作为一种非正规就业方式，对于劳动的专业技能和年龄要求相对比较低，具有较大的灵活性、阶段性和时间弹性，能够对下岗、失业人员起到一个蓄水池的承接作用，成为吸纳下岗失业人员再就业的补充渠道甚至是主要渠道。如邯郸市的社区平台建设工作，以起步早、标准高、效果好，2005年，全市共建立劳动保障事务站208个，社区劳动保障工作室260个，专职工作人员1300多人，新创办社区就业实体483个，发展服务型企业、劳服企业及生产自救基地等经济组织72个。通过社区就业实体、劳服企业、服务型企业及生产自救基地等经济组织安置下岗失业人员6000余人。
（2）社区就业促进城市社区建设。80年代中后期开始，我国开始通过社区服务促进城市社区建设，社区公共生活空间不断扩大，开始向社会自治发展，社区公共服务功能不断发展。社区服务是社区建设重点所在，也是社区管理、文化、卫生、环境、治安等各方面工作开展建设的基础，不仅能为居民教育、就医、购物和消费等方面提供便利，而且有助于社区凝聚力和向心力的增强。城市社区服务实际上为各个城市中通过社区服务落实群众各种需求，促进解决各种公共事务都得到良好的实践和发展。以社区服务为重要的内容的基层社区建设为将社区服务和社会福利结合起来，通过开展社会化服务，为社区居民提供优质服务和方便的全方位活动，并满足日益增长的各类社会公共需求，并在此过程中创造出更多的就业岗位。社区就业不仅是吸纳劳动力的良好渠道，可以发挥社区以及居民自治作用就地化解就业问题，同时是适应了改革开放以后城市基层管理体制的变迁，通过社区服务就业能够更好地满足城市居民的需求，解决城市发展过程中在基层社会出现的各类公共事务和实际困难，提高社会整体的就业需求。
（3）社区就业促进经济结构向社会服务业转型。从改革开放以来，我国经济结构不断进行调整，加剧了结构性失业人员的增加。这种经济结构调整的趋势：国民经济从工业经济或是前工业经济向工业经济和后工业经济社会转变，传统的第一、二产业部门在国民经济中所在比重不断下降，第三产业产值在国民经济中的比重不断上升，社会服务业在经济总体结构具有越来越重要的作用。社会服务就业的发展，在基层社区找到一个最佳结合点，就是社区服务业，这包括保洁、保绿、保安等社区服务，也包括家政、护理、家庭教育、文化娱乐等各类社会服务。作为一个发展中国家，我国社区就业的发展是很欠缺的，社区服务业还有很大的发展空间。如果我国社区就业的份额提高到12%，大约可以增加2000万个就业机会。有意识地通过发展社区服务业促进经济结构调整，并在此同时达到促进再就业的目的，已经成为当前经济工作部门和就业保障部门的工作重点之一，社区就业逐渐成为再就业的主渠道。如果以社区为依托，加强社区服务的创新，提供全方位和多层次的社区服务，建立起完善的社区服务网络，社区服务业完全可以走上产业化发展的道路，未来社会服务产业发展和就业机会的增长将具有巨大的潜力。
