大力加强人力资源能力建设，是使中国从人口大国转变为人力资源强国的关键途径，也是解决就业问题的根本之策。世界上一些人口密度大的国家和我国一些人口稠密省区，之所以能够充分就业和实现经济的持续快速发展，经验之一就是积极推进人力资源能力建设，充分发挥人力资源对经济增长的决定性作用。近年来，随着教育和培训事业的发展，我国劳动者的受教育程度和职业技能均有显著提高。根据2000年第五次人口普查主要数据的公告，截止2000年11月，我国每十万人中具有初中程度的人数为33961人，同1990年第四次全国人口普查的23344人相比，上升了45．5%；具有高中程度的人数由8039人上升到11146人，上升了38．6%；具有大学程度的人数由1442人上升到3611人，上升了150．4%。2002年末，劳动年龄人口中，初中以上文化程度的比例为52%，其中大专以上文化程度占3%。技术工人中初级61．55％，中级35%，高级3．55％。总体上看，文化水平整体偏低，特别是技能素质偏低，是一个制约就业和经济发展的突出问题。因此，解决就业问题，不应作为一个被动的安置劳动人口的过程，而应看做一个主动通过人力资源能力建设，提高人口素质，促进经济加快发展的过程，从而使我国从人口大国变为人力资源强国，把人力资源优势转变为经济优势。为此，要千方百计调整财政支出结构，增加各级政府职业培训经费的投入，大力加强职业教育和培训，优化教育培训机构，提高培训质量。以适应经济发展和科技进步对劳动者知识水平和劳动技能提出的越来越高的要求。
6．3．8近中期治理失业的政策选择
从西方国家政府干预经济的历史来看，就业问题的解决与财政政策有着紧密的联系。对就业问题的解决而言，财政政策的作用比较直接和明显。成熟的市场经济国家，不同的时期在财政政策取向上有不同偏重。就我国现阶段而言，为缓解失业压力，保证改革的稳定环境，包括财政政策在内的国家经济政策取向有必要由侧重促进经济增长向增长和就业并重转变。
（1）明确财政支持就业政策的基本框架。
依据财政对就业的影响机制，财政支持就业政策可以分为总量性财政支持就业政策和结构性财政支持就业政策。总量性财政支持就业政策是指政府通过财政收入和支出直接改变社会总供给和总需求总量进而影响就业总量的政策。总量性财政政策影响就业的方向和大小取决于财政支出和收入（税收）政策的组合方式。要缓解近中期失业压力，合理的财政支持就业政策应该是总量性和结构性的财政政策的综合运用。为此，要总体设计，形成一套多层次、高效、统一的财政支持就业的政策体系。特别是要充分认识社会保障和促进就业是一个有机整体，财政支持社会保障和促进就业是减轻市场失灵和风险对社会和个人冲击的手段，财政部门参与制定社会保障制度和促进就业制度，形成政策合力，才能有效地缓解当前和未来较长时期失业压力。此外，今后一段时期，我国财政政策将从积极转向稳健，要注意把稳健的财政政策与积极的就业政策配套运用起来，落实和贯彻积极就业政策对国家财政提出的有关政策、资金需求，促进就业的有效增长。
（2）完善筹资机制，保证必要的就业和社会保障资金的需要。
首先，继续加大调整财政支出结构的力度，逐步增加促进就业和社会保障的支出。目前就业与社会保障支出占财政支出的比重为12%左右，与国家公共财政所担负的促进就业和社会保障职责不相适应，应逐步将就业和社会保障支出占财政支出的比重提高到15—20%左右，既要在存量上适当压缩一般性和“越位”性支出，又要在增量上除保证法定支出外应主要用于社会保障资金和促进再就业资金。要注意发挥中央和地方两个积极性，在中央财政适当加大对地方就业与社会保障转移支付力度的基础上，督促地方政府调整财政支出结构，增加对地方就业和社会保障方面的支出。其次，拓宽新的筹资渠道，多渠道筹集就业和社会保障资金。面对未来相当长时期我国就业和社会保障资金需求巨大的矛盾，现有的财政集中度难以承受，需拓宽新的筹资渠道，在我国尽快建立以社会保险费（税）为主体、财政补助和社会捐助等多渠道的社会保障筹资体系。目前国家已通过财政拨款建立了总额1200多亿的社会保障储备基金，今后还应采取市场可接受的方式稳妥地减持部分国有股和出售、转让部分濒临亏损的国有企业资产，充实社会保险积累基金；同时通过发放社会福利彩票，及将部分已经开征的消费税和个人所得税以及将要开征的遗产税、财产税划出一定比例，专门用于补充社会保障积累基金；另外，加强对社会保障积累基金的多元化投资运营，实现基金的保值增值，充实社会保障基金，为应对未来日益增长的就业和社会保障资金需求提供可持续的财力保证。
（3）完善失业保险制度，强化失业保险的促进就业功能。
失业保险制度虽然主要解决失业者的基本生活保障问题，但也是促进就业的重要手段。它主要借助就业培训、就业介绍和就业指导途径促进就业。从中短期看，应积极配合国家的就业政策，提高失业保险的促进就业功能。首先，扩大失业保险覆盖面。失业保险的特征之一是普遍性，即所有有劳动能力且愿意就业的劳动者均应包含在失业保险范围之中。对于不愿进入失业保险的部分自由职业者和灵活就业人员，要加强宣传教育，也要采取适当的强制措施（比如代扣代缴）将其纳入。这既可以扩大失业保险基金的规模，增强失业保险制度抗风险的能力；又可以使每一位城镇失业者在失业期间得到一定的失业救济，有利于保持社会稳定；也更有利于实现劳动力在不同区域、行业、企业间合理流动，使那些国有企业下岗职工和其他城镇职工解除自谋职业后顾之忧。其次，调整失业保险支出结构，增加对就业培训、就业介绍支出，增强失业保险制度促进就业的功能。尽管目前失业保险缴费率只有3%，面临的就业任务十分繁重，但是近几年各地失业保险基金都有较多结余，是失业保险功能单一化所致。因此，在保证每一个参保失业者得到基本失业救济金的前提下，要适当增加对就业介绍、就业培训支出，既解决当前安排就业所需资金紧缺的矛盾，又提高失业保险的促进就业功能，更有效地使用失业保险资金。再次，合理确定失业救济金的标准和领取条件，防止滋生养懒现象。失业救济金的标准具有一定刚性，确立时要十分慎重。既要保证失业者在失业期间的基本生活需要，又要有激发失业者在法定期限内再就业的动力，防止滋生懒惰。一般来说按失业者失业前月工资的50—60%发给。同时，严格领取条件：失业人员在终止、解除劳动关系之日起40天内，持有关证明到户口所在地办理失业登记；按缴费时间长短确定发放失业救济金的时间长短；失业者自愿接受有关部门推荐和介绍的新的职业，过期不接受新的就业岗位的自动中止失业保险金发放。第四，加强对失业保险基金的监督管理。财政和审计部门要定期检查失业保险基金的征缴和发放情况，当前要切实做好失业保险基金“收支两条线”管理工作，既要保证收缴及时，又要保证发放到位。尽快将失业保险收支纳入各级财政的预算管理，确保基金安全和有效使用。第五，提高失业保险基金统筹层次，实现市、县统筹向省、市、自治区级统筹转变。加强省、市、自治区级政府对失业保险基金的管理，提高失业保险基金省内地、市间的调剂能力，更好地满足各省、市失业保险和就业的资金需要。
（4）完善现行就业有关的税收优惠政策，发挥税收调控就业的功能。
税收促进就业主要从两方面入手：一是直接向重新就业的职工给予一定的税收优惠期限，以期在自谋职业期间获得更多的投资回报，摆脱就业和生活的困境，提高自我创业和发展的能力。主要是失业者自谋职业期间给予所得税和营业税或增值税的优惠，但是这种优惠也是有期限的，比如3—5年，不能太长，而且是部分优惠而不是全部优惠。二是对吸纳就业作用较大的劳动密集型产业、中小企业和非公有制企业的税收优惠。有人说，对这些产业和企业提供优惠，不利于资本密集型产业的发展和劳动生产率的提高，实际上对这些产业和企业提供优惠并不是针对产业和企业，而是针对就业，只有新吸纳下岗职工和失业者达到一定数量时，才能提供一定的税收优惠。这也是在就业矛盾突出时期税收调节的特殊作用。比如《财政部、劳动社会保障部、国家税务总局关于促进下岗失业人员再就业税收优惠政策及其相关政策的补充通知》规定，服务型企业、商业零售企业、街道社区中具有加工性质的小型企业，2005年底吸纳下岗失业人员达到企业职工总数30%以上的，给予3年免征营业税、城市维护建设税、教育附加和企业所得税的优惠，比例不足30%的，按吸纳下岗失业人员占企业职工总数的比例倍数（每吸纳1%减免2%的企业所得税）给予减免企业所得税的优惠。按照这一规定，不论什么行业和企业，只要吸纳下岗失业人员达到一定比例时，均可以享受国家的税收优惠政策。关键是审核企业吸纳下岗失业人员的真实性，防止骗取国家税收优惠政策而不吸纳相当的下岗失业人员。
（5）完善贷款担保和财政贴息办法，支持下岗失业人员自谋职业自主创业。
近年来，国家为了支持下岗失业人员再就业，出台了一系列的优惠政策和办法，其中运用贷款担保和财政贴息的办法有效地解决了下岗失业人员再就业的启动资金不足的矛盾，资助和支持了大批下岗失业人员自谋职业和自主创业。如何完善2002年12月出台的《下岗失业人员小额担保贷款管理办法》，提出几点建议：一是贷款对象、条件中，应增加企业下岗证明，方可向劳动保障部门申领《再就业优惠证》，同时对《再就业优惠证》只限于本人就业使用，一旦发现将其优惠证借租给单位或个人使用，要没收优惠证，取消优惠证有关的待遇。二是贷款额度不能规定统一的“2万元左右”，而应根据所从事职业对资金需求的大小，适当分档贷款，一般性的修理、修配、图书借阅、小卖部、钟点服务、家庭清洁卫生服务等，可以掌握5000元，最多不超过一万元的担保贷款；某些需要资金较多的就业，如商店、美容美发、汽车修理、茶座餐饮等服务业，可以提供不超过3万元的担保贷款。三是加强担保贷款到期催收和追交工作。可以由当地商业银行、贷款担保机构，必要时公安、工商部门积极配合，对于到期应归还担保贷款有能力归还而不归还者，给予吊消营业执照、今后停止一切就业有关的优惠政策；对确实创业失败者，要有个人申请和劳动、工商部门的核查证明，方可减免担保贷款的偿还。但总的不良率不能超过20%。四是省、市、自治区和地（市）、县财政，在建立小额贷款担保基金时，应根据当地就业形势的变化和物价的变化，尽可能增加财政支持力度，适当扩大小额贷款担保基金，更好地发挥贷款担保和财政贴息在促进就业方面的作用。
（6）完善财政专户管理制度，尽快建立社会保障预算。
针对当前就业和社会保障资金财政专户管理中存在的户头过多、坐收坐支等不规范问题，进一步完善专户管理制度，切实将各项就业和社会保障资金纳入财政专户实行规范化管理，积极配合税务机关征收社会保险费和管理服务社会化的实施，逐步推广财政集中收缴和支付，取消收入户和支出户，减少中间环节，杜绝挤占挪用现象。但是专户存储和收支两条线只是一种过渡管理形式，随着社会保险税的开征和财政专户集中收付制度的实施，建立社会保障预算是对各项就业和社会保障资金实行科学、规范预算管理的必然结果。同时，将各种不同来源的就业和社会保障资金置于社会保障预算中，既保证收入的稳定，又保证支出的合理，保证每项社会保障资金收支以预算为依据筹集和使用资金，提高资金的安全和管理水平。
