上述三条保障线是一个有机整体。按照上述制度框架，城镇职工下岗后，首先进入再就业服务中心，领取基本生活费；满三年仍未就业者进入失业保险，领取失业保险金；享受失业保险（不超过二年）仍未就业者（包括其它低收入者）进入最低生活保障。作为三条保障线，三项制度相互衔接，构成了中国目前对下岗失业人员进行社会救助的政策主体。
需要指出的是，由于政策规定国有企业下岗职工在再就业服务中心领取基本生活费的期限为3年，从2001年起，各地下岗职工陆续出中心，到2003年底滞留在再就业服务中心的下岗职工还有195万人。国有企业下岗职工基本生活保障制度作为一种过渡性制度安排，最终将与失业保险并轨，因此，“三条保障线”最终将变为“两条保障线”。
（3）就业扶持政策：减免税收，增加投入，促进就业和再就业。
就业扶持政策是积极就业政策的关键内容，而财税手段是就业扶持政策或者积极就业政策的重要工具。近年来国家出台了一系列财税优惠政策措施，减免税收，增加财政投入，着力支持就业和再就业，对于扩大就业总量，缓解我国的失业压力，起到了至关重要的作用。具体讲，近年来以财税手段为核心的就业扶持政策主要包括：一是支持下岗失业人员自谋职业。对下岗失业人员从事个体经营的，3年内免征营业税、城市维护建设税、教育费附加和所得税，免收管理类、登记类和证照类的所有各项行政事业性收费。对下岗失业人员自谋职业和自主创业提供最高额度2万元，最长2年的小额担保贷款，并由财政全额据实贴息。二是鼓励服务型企业吸纳下岗失业人员。对各类服务型企业新增岗位新招用国有企业下岗失业人员，并签订3年以上劳动合同的，按照用人数提供3年的社会保险补贴。对现有服务型企业新增岗位当年新招用下岗失业人员达到职工总数30%以上，并签订3年以上劳动合同的，在给予社保补贴的同时，3年内按一定比例减征企业所得税。对新办服务型企业当年新招用下岗失业人员达到职工总数30%以上，并签订3年以上劳动合同的，3年内免征企业营业税、城市维护建设税、教育费附加和企业所得税；当年新招用下岗失业人员不足30%的，按一定比例减征企业所得税。三是对就业困难对象实行再就业援助。对有就业能力和就业愿望的男50周岁、女40周岁以上就业困难的下岗失业人员，作为就业援助的主要对象，提供即时岗位援助等多种帮助。政府投资开发的公益型岗位优先安排大龄就业困难对象。在社区开发公益性岗位安排原有国有企业的大龄就业困难对象就业，给予社会保险补贴。同时，由各地根据实际，提供适当比例的岗位补贴。四是加大再就业资金投入。各级政府通过调整财政支出结构，加大再就业资金投入。主要用于社会保险补贴、岗位补贴、小额贷款担保和贴息、再就业培训补贴、职业介绍补贴等支出。各级财政原安排用于国有企业下岗职工基本生活保障的资金规模不减，在确保下岗职工基本生活的前提下，根据当地工作需要，安排一部分用于促进再就业。对中西部地区和老工业基地，中央财政在原国有企业下岗职工基本生活保障专项转移支付资金项下，增加再就业补助资金，支持地方促进再就业工作。2003年，各级财政用于促进下岗失业人员再就业的补助资金达95．3亿元，其中中央财政补助47亿元。2004年仅中央财政预算安排用于再就业的补助资金就达83亿元。
（4）劳动力市场就业服务政策：加强培训，提高素质，提供公共就业服务。
为了适应转换企业经营机制和深化劳动制度配套改革的需要，提高劳动者素质，促进下岗人员再就业，1998年2月，政府推出“三年千万”再就业培训计划，即在1998—2000年的3年内，组织1000万下岗职工参加职业指导和转业培训。计划执行结果，3年内共组织培训下岗职工1300万人，接受培训半年以上的下岗职工的再就业率达到60%以上。从2001年起政府开始实施第二期“三年千万”再就业培训。2002年9月，中央进一步明确提出要求，各级政府要建立公共就业服务制度，对城镇登记失业人员和国有企业下岗职工，提供免费职业介绍和免费就业培训，所需经费主要由地方财政承担，中央财政对困难地方给予适当补助。此外，从2004年开始，为了促进农村劳动力向城市转移，国家财政专门安排资金，对农村劳动力进行免费培训，已显示出初步效果。截止2004年11月底，已有150万农村劳动力完成培训，120万人转移并就业。
概括地讲，近年来就业问题日益引起政府高度重视，并通过实施包括财政政策在内的各项措施手段，不仅有效地确保了下岗失业人员的基本生活和社会稳定，推动了企业转制和结构调整，而且大力促进了全社会的就业和再就业。1998—2003年，全国国有企业下岗职工累计2818万人，累计实现再就业2240万人，其中解除劳动关系740万人。全社会就业总量由1998年的70637万人，增加到2003年的74432万人，净增加3795万人。这标志着我国的财政政策和就业政策相互配合，取得显著成绩。
6．4．2当前政府的失业治理政策存在的主要问题
（1）扩大就业仍有不少体制性障碍。
一是劳动力流动存在明显制度障碍。在城乡和地区之间，虽然劳动力流动越来越自由，但户籍制度以及由此派生的涉及劳动者工资、社会保障待遇乃至居住、子女教育等各方面的歧视性政策对流动的影响极为突出，不仅全面提高了转移成本，也导致转移后的就业普遍缺乏稳定性。在不同所有制之间，由于社会保障体系仍然未能实现广覆盖，众多非公有制部门尚未纳入有效的制度体系，致使劳动力在所有制之间的流动，特别是从国有部门向非国有部门的流动难以顺利实现。二是有不少现行规定，如市场准入制度等，不符合市场经济的劳动用工、劳动力流动规律和特点，制约了就业工作的开展。三是部分地方和国外促进就业的一些行之有效的做法，如政府购买公益性岗位，对招用下岗失业人员实行有条件的工资性补贴等没有及时法制化，促进就业还局限于定指标、出优惠政策、搞活动等传统行政方式，缺乏整套的就业促进的法制体系和手段。
（2）“三条保障线”与再就业政策尚未形成良性互动机制。
“三条保障线”与再就业政策紧密衔接，这是失业保险机制与就业机制的有效结合。但实际上目前二者的衔接效果不佳，尚未形成良性互动机制。一是有的地方下岗职工出中心再就业进展缓慢。中央文件规定，下岗职工在再就业服务中心的最长期限为三年，协议期满后要出中心解除劳动合同，而且原则上不再建立新中心，企业新的减员不再进入中心。但目前的情况是仍有不少下岗职工协议期满没有及时出中心，他们担心出中心会后失去保障和福利待遇，企业担心解除劳动关系所需的补偿金难以筹措，地方政府担心会影响社会稳定，造成部分下岗职工继续滞留再就业服务中心。二是“三条保障线”标准偏高，影响了再就业工作的有效开展。目前“三条保障线”标准一般与企业最低工资挂钩，随着最低工资的不断增长其标准也水涨船高，影响了再就业的积极性，使许多有劳动能力的青壮年也愿意成为低保对象。如，北京自1999年以来先后三次调高低保标准，目前已达到290元/人月，另外还包括房租减免、廉租住房、租金还贷、学生学费减免和上大学无息贷款、医疗救助等优惠政策。三是劳动就业政策不完善，隐性就业问题比较普遍。较高的社会保障标准及优惠政策，还形成了显性就业不如隐性就业的利益导向。据社会保障部的调查资料显示，约有70%的下岗职工从事有收入的劳动，其总的实际收入要高于一般在岗职工，出现了保障对象收入与一般在岗工人工资倒挂现象。除利益导向外，这还与就业标准的界定模糊和现行的就业登记、社会保障制度设计等因素有关。以上情况都导致了再就业政策效果不佳，再就业质量不高，加大了失业保险基金的收支矛盾。
（3）失业保险基金的筹资及管理存在问题。
多年来，我国失业保险缴费强制性差，不少国有企业由于亏损严重或经营困难，无法或者不愿意为职工缴费；有的私营企业随意解雇工人，而不为他们缴纳失业保险费；地方财政负有补充失业保险费的义务，但一些地方受经济不景气的影响，没有多余的财政资金用于补贴失业保险费；农村集体企业的工人、转移到城镇的农民工没有被纳入失业保险制度。从劳动力的供求预测状况看，2002—2010年我国的劳动力需求逐年有所增加，但供给量增加幅度更大，使得劳动力供求矛盾更加尖锐，劳动力供需缺口将会持续拉大，到2010年将达到顶峰，就业形势十分严峻。因此，按现有情况失业保险基金的减增因素与劳动力供求的缺口增大因素共同作用，使失业保险基金面临“洪峰”考验。此外，失业保险基金管理中的问题。一是失业保险金的使用不规范。按规定，对申领失业保险待遇的人员要进行就业审核，但有的地方对并轨人员缺乏就业审核，无论就业与否都登记为失业人员，使不少已就业人员也享受了失业保险待遇。有的地方将失业保险金一次性发放，有的对未与企业解除劳动关系的下岗职工提前发放保险金，有的对失业人员不论参保时间长短一律按两年发放。二是失业保险金的省际间结余不平衡，调剂能力较差。按规定失业保险基金在直辖市和设区的市实行统筹，其他地区的统筹层次由省、自治区政府规定，可以内部建立失业保险调剂金，但没有建立国家一级的调剂基金，结果失业保险基金结余在省际分布很不平衡。虽然全国失业保险基金总体上有结余，但一些地方失业保险基金收支压力很大。
（4）政府财政投入结构和机制尚不完善。
其一，在政府投入结构中，就业投入不足。政府促进就业政策的实现主要是通过加强劳动力市场建设，开展就业培训、指导和介绍等手段，各国政府为此投入大量资金。近年来我国对城镇企业人员的基本生活保障资金、失业保障资金投入较多，但对促进就业的资金投入明显不足。前者的投入是缓解暂时的困难，而后者的投入才是解决长远的问题，因为对于具有劳动能力的劳动者来说，真正想要的是就业岗位而不是保障资金。目前大多数国家改变了过去单纯依靠现金补助失业者的做法，而采取了促进就业的积极就业政策，加大促进就业的资金投入，相应建立促进就业基金和专项培训基金。我国现在各级政府每年用于下岗职工基本生活保障和再就业资金200多亿元，主要是确保基本生活和代缴社会保障费，这部分资金无疑对社会稳定起到了不可忽视的作用，但各级财政用于促进就业方面的资金比例较低。另外，按规定失业保险基金可用于职业培训和职业介绍，2001年失业保险支出157亿元中两项就业补贴的支出仅为13．5亿元，所占比例只有8．6%。显然，就业资金投入不足，已直接影响到就业规模的扩大和就业工作的开展。其二，政府财政投入机制不完善，下级依赖上级、地方依赖中央的倾向比较严重。按照现行规定，“三条保障线”和再就业工作实行属地管理，属于地方事权，所需资金主要由地方负责安排。但从2003年支出情况看，在272亿元下岗职工基本生活保障和再就业支持中，中央财政补助为171亿元，占总数的63%；在156亿元的低保支出中，中央财政补助为92亿元，占总数的59%。如果扣除中央财政基本不予补助的7个沿海发达地区，中央财政补助所占比例更高。这说明，不少地方在调整财政支出结构、加大资金投入方面尚未承担起应承担的责任。
6．4．4近中期治理失业的宏观政策思路
基于中国就业问题的长期性与复杂性，按照社会主义市场经济体制的要求，借鉴国外促进就业的经验，今后必须实行促进就业的长期战略和政策，积极探索并努力建立适合中国国情的促进就业长效机制，以进一步加强和改善就业工作。
（1）应切实将扩大就业、降低失业率作为最基本的宏观政策目标。
国内外理论和实践表明，失业问题对经济和社会发展的威胁非常突出。鉴于就业问题的重要性以及现实中失业的各种矛盾和问题，在未来改革发展过程中，国家宏观调控政策取向应切实将扩大就业、降低失业率作为最基本的政策目标。为此，首先仍必须保持国民经济有较高的增长速度，经济总量的增长是扩大就业的基础。目前中国经济正处于经济周期的上升阶段，未来长时期中国作为一个发展中国家，需求潜力很大，经济增长的潜力也很大。为了保持经济发展的良好势头，今后一个时期要继续加强和改善宏观调控，健全宏观政策体系，确保国民经济持续快速健康发展。这就为扩大就业、实现积极就业政策的目标创造了良好的宏观环境。其次，鉴于我国人口众多、就业压力过大的特定国情，今后即使维持较高的经济增长速度，也可能出现就业机会不足以解决就业压力的问题，因此，政府在确定经济发展战略和增长模式时，必须考虑有利于扩大就业和创造就业岗位，并要具体体现到制定国民经济社会发展计划和产业政策、财税政策、投资政策、金融货币政策等宏观政策上来，以实现国民经济快速健康发展和促进充分就业的双重目标。再次，政府和社会都要切实增加就业方面的投入，这对于扩大就业也具有至关重要的作用。
（2）合理界定政府与市场在促进就业中的职责与分工。
市场经济国家的实践证明，就业主要应依靠市场调节，政府不能包揽过多。在社会主义市场经济条件下，充分发挥市场机制在就业和再就业中的基础性作用，主要通过市场调节劳动力供求，引导劳动者自主就业。目前无论在机制上还是在功能上，我国的劳动力市场尚不完善。一些制度性因素，如户籍制度及其相关政策不合理，导致城乡、地区、所有制之间的劳动力市场分割，就业缺乏竞争机制，限制了劳动力的合理流动，损害了劳动者平等、自由就业权利的实现，破坏了公平的就业环境，阻碍了就业的扩大。因此，充分完善劳动力市场，维护和尊重劳动力市场机制，应该成为我国促进就业的要务。
