在确定调查失业定义时，有两类人员需要特别研究：即所谓农村失业人员和下岗职工。
（1）农村劳动力中有无失业人员
目前占主导地位的观点认为，我国在农村实行的是土地集体所有，家庭联产承包责任制在法律上禁止土地的买卖和兼并，所以农民在理论上讲都有基本的生产资料----土地，只要从事生产劳动，就能够获得劳动报酬或经营收入，因而在农村不存在失业问题。现在大部分市场经济国家也持这种看法。然而，我国的国情还有一些较为特殊的地方：农村土地少劳动力多，在目前主要采取手工劳动的情况下，农村还剩余1亿多劳动力，如实行专业化协作和机械化耕作，剩余的劳动力则更多。这些劳动力之所以没有成为失业人员，主要是户籍管理等方面的限制。因此从长远考虑，失业率调查应包括农村地区。由于现阶段这方面的理论准备和实际操作问题都还没很好解决，可暂不对农村进行有关失业率的调查。但在城镇失业率的调查中，有两种农村劳动力是需要考虑的：第一种是城市近郊部分农民的耕地已被城市建设全部征用，政府虽付给一定量的补偿金，但并不负责给这些劳动力提供就业岗位，他们除了户口仍是白色的本子（即农业户口）外，与城镇人员并无本质区别，如果这部分劳动力也正在寻找工作，则不应将其排除在失业调查对象之外。第二种是部分农村劳动力长期脱离土地进城谋生，有的在城镇已常住半年以上，如果在调查期间这部分人中有的正在寻找工作，则应统计为失业人员。
（2）下岗职工是否应统计为失业人员
单位出现下岗职工是我国经济体制改革深化过程中出现的新的劳动现象。目前对下岗的解释是：“由于单位经营等原因，部分职工离开工作岗位回家，但与单位仍保留了形式上的劳动关系。”（国家统计局关于下岗职工的统计分类界定）
调研结果显示下岗职工与单位的关系是多种多样的。有的下岗职工仍定时从单位领取一定的生活费并能在单位报销医药费；有的下岗职工则没有从单位领取生活费而只能报销医药费；有的下岗职工则仅与单位保留一纸劳动关系，而没有实际上的经济关系（有的地区称为“两不找”）。下岗职工实际所处的状态也是多种多样的。有的下岗职工已通过各种渠道实现了再就业；有的下岗职工正采取各种方式寻找工作；有的下岗职工没有寻找工作的行动。在不同的地区，上述三类情况占下岗职工总数的比重也是不相同的。一般说来，沿海发达地区下岗职工再就业率最高，东北地区老工业基地下岗职工再就业率最低。
总而言之，职工大批下岗是中国经济体制转换过程中的一种非规范性的劳动现象。因为在一般市场经济条件下，企业生产任务不饱满就应相机辞退职工，企业停产职工就应另谋职业。而在我国因失业保险、养老保险等项制度发育不健全，还不能让大批职工成为社会上的失业人员，于是就出现了下岗的现象。经政府有关部门多次研究论证，对下岗职工的处理办法是：下岗职工中如正在寻找工作则应统计为失业人员，已经实现再就业的下岗职工和没有再就业要求的下岗职工不能统计为失业人员。至于下岗职工从原单位领取的生活费，从性质上看是单位代替政府发放的失业救济金；下岗职工到原单位报销的医药费，从性质上看是单位代替社会支付的医疗保险金。考虑到资料使用的方便，在计算时可对下岗职工情况作单独说明。
6．2．4中国失业率的统计
城镇公开（显性）失业率和城镇隐性失业率是专家学者的发明，没有统一认可或制度性的界定。一般城镇公开失业率是指城镇登记失业率。城镇隐性失业率是城镇隐性失业者（企业富余人员、下岗职工、停产、半停产以及濒临破产企业职工和没有登记的失业人员）除以城镇从业人数与城镇登记失业人数之和。还有一种城乡统算的综合失业率，分子是农村剩余劳动力加上城镇失业人员（显性加上隐性），分母是全社会从业人员加上城镇失业人员（显性）。
关于城镇隐性失业人员和农村剩余劳动力估计的出入较大，主要是没有一个公认的标准。此外，城镇隐性失业人员和农村剩余劳动力在计算上可以等同失业，但是其社会影响与公开失业却不能相提并论。毕竟城镇隐性失业人员和农村剩余劳动力不是真正意义上的失业，他们只不过是一种虚拟现实，离现实还有一定的距离，就象隐性通货膨胀与显性通货膨胀的区别一样。我们说“三个人的活五个人干”，是对城镇隐性失业人员和农村剩余劳动力最好的注解，事实上大多数情况是每个人的活只干了60％，并不是真有两个人在那里什么事都没有干。真正失业人员没有工作，没有收入来源；隐性失业人员有收入来源，有工作岗位，只是任务不饱满。
因此，从政府工作意义出发，我们认为城镇有些对象不属于失业人员：（1）城镇登记失业者中，已经从事有收入劳动的人员；（2）企业富余人员；（3）下岗职工中已经找到工作和没有再就业要求的人员。因此，中国目前城镇的真正失业群体应该包括：（1）城镇登记失业者中真正没有工作的人员；（2）没有工作，但有工作要求，由于种种原因没有或没能去登记的人员；（3）下岗职工中正在寻找工作的人员。（4）城镇常住人口中正在寻找工作的农村劳动力。我们根据2001年的情况初步估计，由这个真正失业群体产生的失业率为5、5%，其分母是城镇常住人口中的经济活动人口。
6．3失业的监控预警
6．3．1失业警戒线
长期以来，市场经济国家都将失业率作为判断市场经济运行状况的四大经济指标之一。过高的失业率对各国对其经济发展和社会稳定都会产生严重影响。因此，很多市场经济国家都将控制适度的失业率作为政府决策的重要目标之一。
中国是一个劳动力资源十分丰富而自然资源相对贫乏、经济不够发达的国家，失业问题必然是一个十分重要的社会经济问题。我国目前正处在由计划经济向市场经济转换的特殊历史时期，同时为提高中国企业的国际竞争力，计划经济下的“全部就业”政策已经逐渐被“充分就业”政策所取代，失业人员增多也已经成为现实。
我国的失业保险和养老保险体系正在完善之中，失业保障的范围尚不够广，失业救济的水平比较低。失业人员过多对经济发展和社会稳定必将产生不利的影响。根据中国国情研究提出失业警戒线，对于政府制定有关经济和社会政策将会起到重要的参考作用。
6．3．2中国失业警戒线的确定
在市场经济条件下，确定我国失业警戒线的实质是要确定一个社会可以接受的失业率的“度”，即能容许有多高的失业率？从规范的角度来看，失业警戒线应通过建立数学模型的方法来确定。这个数学模型可以考虑上述几个方面的参数，同时考察我国前若干年失业情况，参照市场经济国家在这方面的成功做法，模拟出一条相对精确的失业警戒线来。
但是，由于我国目前正处于经济体制转换的特殊时期，许多因素对失业警戒线的影响尚未呈现出规律性的反应；我国前若干年的失业登记资料也不能准确、全面地反映劳动力的失业状况，因此，我国失业警戒线的提出应该从中国的具体情况出发。
现在一些发达市场经济国家对失业率“度”的掌握大体标准是：3%-4％以内的失业率属劳动力供给紧张型，5%-6％左右属劳动力供给宽松型，7%-8％为失业问题突出型，9％以上为失业问题严峻型。具体到美国而言，90年代一般认为“充分就业”标准的失业率为5．5％－6％，失业率低于5％便表明劳动力供给紧张。中国作为一个发展中的社会主义市场经济国家，虽然劳动力资源十分丰富，但是人均自然资源相对贫乏，保持过低的失业率既不现实，也无必要。
在确定失业警戒线时，我们认为现实应该满足以下几个前提条件：一是经济增长持续快速，财政收支平衡状况良好。二是失业保险走进个体、私营企业、三资企业和集体企业，我国城镇失业保险覆盖面应不低于95%；失业保险金的水平应不低于当地最低工资线的75%，失业保险体系不发生大的收支赤字。三是城镇最低生活保障线对长期失业者的生活能够起到保底作用。四是宏观层面不出现恶性通货膨胀，物价指数应低于存款利率，以保证失业保险金的价值和购买力。
大体参考发达市场经济国家的现实标准，并从中国幅员辽阔、发展不均衡的具体国情出发，提出全国、直辖市、中心城市和小城市等四类失业警戒线（2002年）。
上面提供的是失业警戒线的相对数，如考察绝对数，按2000年底的资料，全国城镇从业人员有21274万人，每1个百分点内含是213万人，而5％是1065万人，6％即是1278万人，7％即是1481万人。由此可以看出，我国城镇失业率即使不高，但绝对量也是相当巨大的。
2001年，我国城镇登记失业率为3．6％，绝对数为680万人，在安全线以内；如果按国际惯例把滞留在国有企业（含国有联营企业、国有独资公司）再就业服务中心的下岗职工500万人也考虑进去，绝对数增至1180万人，我国实际城镇登记失业率达到5．5％，已经超过轻警线，应该引起足够的重视。
据国家统计局有关部门的抽样调查，我国城镇调查失业率2001年为7．18％，突破了6％的安全线，已经接近7．5％的轻警线，应该引起高度的重视。
6．4失业治理
6．4．1对失业治理政策运用的实证分析
为了应对日益严重的失业状况，从1998年开始，我国政府及财政部门采取了一系列支持就业的政策措施，其主要内容包括下述要点：
（1）宏观经济政策：推动经济增长，扩大就业总量。
从根本上讲，解决失业问题的根本出路在于发展经济，保持国民经济持续、快速、健康发展，提供更多的就业机会，满足劳动者就业需要。针对20世纪90年代中期经济增长趋缓及其由此造成的劳动力市场需求不足，我国政府从1998年开始调整了以紧缩为主的宏观经济政策，实施积极的财政政策和稳健的货币政策。一方面，通过增发国债扩大政府投资规模，1998—2003年，我国共计发行长期建设国债8000亿元；另一方面，取消贷款额度限制，扩大货币供应量，刺激民间投资和居民消费。这种“双松”的宏观经济政策，对于扩大内需、促进经济较快增长和创造新的就业岗位，起到了积极的作用。统计资料表明，1998—2003年期间，我国GDP增长速度保持在7．8%——9．3%之间，全社会就业人口由70637万人增加到74432万人，净增3795万人。这与我国这一期间实施的以扩大内需为主的宏观经济政策取向密切相关，其中，在1998年以来的GDP增长中，积极财政政策的贡献率每年大约在1．5—2个百分点，这也说明，我国宏观上采取的积极财政政策不仅有效地拉动了经济增长，也有效地拉动了就业能力。
（2）收入支持政策：建立“三条保障线”，构筑城市下岗失业基本生活的“保障网”。
1998年针对经济结构调整和企业改革中，不少国有企业生产经营出现困难，部分国有企业职工下岗后基本生活出现暂时困难的问题，国务院提出建立和完善“三条保障线”，旨在为下岗失业人员提供必要的社会救助，为经济发展奠定稳定的社会环境。
第一条保障线是国有企业下岗职工基本生活保障制度。这是从1998年开始为安置国有企业改革进程中产生的大量下岗职工而建立的一种临时性的保障制度。具体是在企业建立再就业服务中心或类似机构，为下岗职工发放基本生活费，缴纳养老、医疗、失业等社会保险费用，以保障他们的基本生活。其资金来源原则上采取“三三制”的办法，即财政预算安排三分之一，企业负担三分之一，社会筹集（包括从失业保险基金中调剂）三分之一。从实际执行看，由于下岗职工主要集中在亏损企业和经济欠发达地区，企业出资困难，因此实际资金来源中，财政占60%，社会占30%，企业仅占10%。此外，为了协助地方做好国有企业下岗职工基本生活保障工作，从1998年起，中央财政每年拨付地方一定的专项资金，1998—2003年，中央财政用于中央本级和补助地方的下岗职工基本生活保障资金达693．7亿元。
第二条保障线是失业保险制度。失业保险自1986年建立以来，随着改革开放的推进和经济体制的转轨，其作为我国社会保障制度的重要组成部分取得了突破性进展，实现了从制度象征到有效制度的转变。1999年国务院颁布《失业保险条例》后，失业保险的覆盖范围有了实质性的扩大，不仅限于国有企业及职工，还延伸到城镇各类企业、事业单位，使城镇各类企事业单位的全体劳动者享有平等的参加失业保险的权利；调整了失业保险的缴费比例，确立了单位与个人的保险费分担机制，单位由原来按工资总额的1%提高到按2%缴纳，加上职工按工资的1%缴纳共计3%；提高失业保险基金的统筹层次，由原来的大部分地区实行的县级统筹提高以地市级层次统筹；将失业保险的给付标准与最低工资和城镇居民最低生活保障线挂钩，确保不低于城镇最低生活保障标准；完善了失业保险基金的监督机制，规定由劳动、财政、银行三家相互制约，防止基金流失，保证基金的安全。
第三条保障线是城市居民最低生活保障制度。这是国家对人均收入低于当地最低生活保障标准的城市居民给予必要帮助的制度，是城镇基本保障“安全网”的最后一道防线。发放对象主要是无生活来源、无劳动能力又无法定赡养人、抚养人的城市居民。对尚有一定收入的城市居民，按照家庭人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的差额享受。根据国家规定，纳入社会救济专项资金支出项目，专项管理，专款专用。现在纳入城市低保的人口逐年扩大，据有关统计，1997年为88万人，1998年为184万人，1999年为281万人，2000年为402万人，2001年为1170万人，2002年为1930万人，到2003年上升为2235万人。1998—2003年全国各级财政用于城市居民最低生活保障的资金达345亿元，其中中央财政补助173．2亿元。
