绩效评价指标的设置可根据政府部门的职能从共性和个性两方面探讨。共性指标是指根据政府部门的共同特征而制订的适用于所有部门的绩效评价指标，一般根据政府各部门履行政府职能过程中公众的关注度和使用公共资源的共性及预算要求而设。包括：①衡量在给定的资源投人下各部门的产出情况指标，如绩效目标完成程度、完成的质量和及时性等。②衡量使用的资源投入指标。包括资金到位率、资金使用率、人员经费和公用经费的比率状况等。③衡量资源配置和资产使用状况指标，包括人均资产、固定资产更新速度、固定资产使用率、非经营性资产转经营状况等。④投入产出情况和经济、社会效益的衡量，包括投人产出率、部门产出目标实现程度对国民经济及区域经济增长的贡献（如公共安全、道路交通、经济形势分析和预测等对国民经济增长的贡献）、提供就业和再就业机会、履行社会责任与义务状况、对财政税收贡献（主要指资源配置效率和财务管理水平提高的结果）和对环境保护的影响等。个性指标则是针对部门和行业特点确定的适用于相应部门的绩效评价指标。可根据部门职能差别按产出、成本、效率分部门制订。其中产出目标的绩效考核应该具体到该部门的产出类型、频率和数量，包括能够体现处理问题的数量即部门提供的服务量（生产量）或其他量；成本指标可通过对该部门总体成本和单位平均成本、成本性状以及成本资源分布等方面指标加以考核；效率指标要能够评价该部门的服务效用（满足消费者需求的范围及价值）、目标时间和生产率（在加权基础上计算可比的人均单位产出）。
值得注意的是，上述绩效评价指标的运用必须选择合适的比较依据或标准。如果缺少比较的依据或标准，则预算绩效评价指标体系中的大部分指标将仅仅表明政府运用公共资源做了些什么，而不能提供任何判断所做的是否合适的基础。比较的依据或标准可以是根据配备的资金量和其运用潜力制定目标水准或基准，也可以根据数据的历史连续性进行纵向比较，也可以采用对照组进行横向比较。
项目预算绩效考评，主要针对项目适当性、有效性和效率性方面进行。项目适当性评价一般在项目实施前进行。基本内容包括：项目是否符合政府的总体目标和政策导向；项目的实施是否得到社会的广泛认同；项目设立的必要性、紧迫性和优先性。项目效率性评价是对有效运用公共资源达到既定产出的考评。项目有效性评价是对项目实现结果与预期目标之间进行的考评，包括项目实施结果对社会、经济的持续影响。考评的主要依据是国家和各级政府的战略发展计划和相关方针、政策，相关法律、法规和财会制度，项目实施部门的发展规划及绩效目标，项目申报文本、可行性研究报告、立项评估报告、项目预算批复文件，预算执行或决算报告、其他财会资料，项目验收报告，项目中期或完成后的绩效报告。从我国预算管理实际出发，项目适当性、有效性和效率性方面的绩效衡量，具体可通过项目实施过程和完成结果两个环节、分别业务和财务两方面制定相应指标进行。
之所以对项目绩效考评分为项目实施过程和项目完成结果，主要是通过项目实施过程考评。可以对项目实施过程中发现的不具备项目实施条件或立项时没有发现缺陷但实施过程中暴露出来的目标不科学项目及时停止财政拨款。
三、我国实施预算绩效评价的约束条件分析
实施预算绩效评价，需要相关制度、管理文化和技术条件的支撑。就我国目前而言，实施预算绩效评价，将主要受到相关法律法规缺失、政府部门产出的特殊性、指标量化的技术手段等客观因素的制约和政府支出的“权力规则”考核悖论的主观障碍约束。
1.法律、法规制度环境
从预算绩效评价较为成熟的美国和澳大利亚的经验看，绩效预算的实施，首先要有法律制度的保障。无论是美国还是澳大利亚，他们的绩效预算改革都是在相应的法律制度保障下实施的。我国目前还处在传统预算的规范和完善阶段，预算法案尚不完备，预算执行的随意性和公共支出中的腐败现象还未杜绝，政府活动和财政透明度不高，公共资源配置和使用的外部控制和内部控制系统尚不完善，缺乏预算绩效管理所需的法律法规保障。
2.政府部门产出的特殊性
首先，政府部门的预算产出目标与成果具有宏观性和混合性，不利于预算绩效评价中的绩效责任界定。与企业追求利润最大化的单一目标不同，政府部门活动目标具有多元性和弹性。其多元性表现为政府必须追求政治、经济、社会、文化等不同性质的目标，这就决定了一个部门的产出可能涉及多个目标种类。而一个公共项目的完成又可能涉及多个部门，如为了实现较低的犯罪率，需要警察部门、司法部门、劳动与社会保障部门等多个部门的“产出”。弹性目标即软目标，表述笼统、抽象且难以量化为硬性指标，如提高人的素质和道德水平，保障社会公正等。一般在绩效考评中越是具体的有直接成果的项目越容易确定绩效指标和进行绩效评估，对于那些需要多个部门合作参与的目标产出，预算绩效评价时很难将责任与义务落实到某一个部门，因此也往往很难清楚判断具体某一部门的绩效如何；对于那些产出与成果都很难进行观察或计量的部门，则更加难于评价其绩效。其次，政府部门产出信息的垄断性。政府部门披露的信息必须能够揭示出一个机构是怎样使其产出和项目管理达到政府预定目标，才能帮助相关的利益主体、考评执行主体及公众掌握比较充分的信息，得出一个比较合理的绩效考评结论。但政府产出的垄断性往往伴随着对信息的垄断，使得外部难以掌握充分的信息以对政府部门预算绩效进行科学的评判，也无法通过横向比较来确定政府部门支出绩效的优劣。
3.政府支出的“权力规则”
预算绩效考评需要对政府预算支出结果进行评估，但我国目前政府所推行的预算支出方案中有许多是政府领导人定的，包括各种“政绩工程”和“形象工程”。且我国各级政府领导手中、政府各部门领导手中都握有数量不等的未落实到具体项目的专项资金。一方面，这些由权利衍生的项目，其支出结果或产出预期带有很大的不确定性，而且在权利游戏规则下，评判的价值标准会发生扭曲，对其进行公允评价的难度很大；另一方面，权利支配者又希望通过预算绩效考评形式来确认他的支出决策的正确性，以期提高社会对权利项目的认同度，以确保手中支配资源的特权。其结果很可能导致预算绩效评价步入对权利项目越考评绩效越低的怪圈，出现绩效评价悖论。
4.产出效果衡量的技术手段
政府部门产出可以包括政策建议的提供、法律法规的执行、合同的谈判与管理以及其他各类商品和劳务。这些产出绩效的评定需要技术上可行的标准，如数量指标、质量指标、时效性和成本指标等等。由于大部分政府机关所提供的公共品和公共服务都不进人市场，因此政府机关所提供的公共服务收益即产出效果无法通过市场机制确认。目前国际上对政府公共服务收益的计算，各国仍是用“投人替代法”来模拟核算其产出。但这些模拟方法在理论上存在“悖论”，因为投入是取得产出的资源损耗而不是收益。因此，对政府部门产出效果的确认和计量是目前预算绩效评价中最大的技术难题。
四、结论
（1）在我国预算管理改革已由完善、规范预算编制步入规范预算收支管理的国库集中收付制度的阶段，适时推行预算绩效评价，提高财政资金的使用效益，改善和优化公共资源的配置，是预算管理改革的必然趋势。
（2）在建立预算绩效评价体系的过程中必须从我国预算改革的现实出发，在保障预算绩效评价实施的法律法规尚不健全、绩效管理文化氛围尚未形成的环境下，首先要修订相应的法律、法规，在法律、法规框架内保证预算绩效评价的公正、客观，避免“权利规则”扭曲评价标准；其次要提高政府政务和运行成本透明度，包括资源配置透明度，以使公众能够及时获取政府部门预算投人、产出等方面的真实信息，扩大公众的参与权，让纳税人知道所纳的税用到了哪里，让公众对政府花钱拥有更多的知情权和监督权。
（3）在设计预算绩效评价指标时，要遵循客观、全面、适用和有效的原则，绩效考评内容不能超出支出管理者能够控制的领域；绩效评价指标的建立不能从政府领导人的政绩和形象出发，而应从公共服务的购买者（纳税人）或接受者的角度考虑，因为公共产品的绩效既取决于公共产品的数量，又取决于公民的满意程度，消费者对公共项目的实际感受决定了公共项目的绩效。不然就会产生负面效果。如果评价指标只是为了政府领导人提升形象的需要或某些部门的利益，则考核单位和被考核单位都不会认真对待，甚至出现数据造假现象。既增加了考核支出成本，浪费了公共资源，又增大了道德风险。
（4）对政府部门的产出效果需要在数理分析的基础上探讨更为有效的综合评价方法，以将通常用描述性语言进行评价的内容尽可能转化为定量的指标进行量化；对不同部门产出成本的绩效评价，可运用标准成本的方法，通过对工作小时或工作数量等因素的加权，换算成可比较的标准成本。
