平凉市委党校李国玺王彩霞
农村改革以来，土地流转一直是改革过程中热议的话题，党的十七届三中全会强调要“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。”然而一些地方政府片面理解党的政策，把规模经营和土地的集中作为土地流转的主要目标，搞各种形式的土地流转工程。
一、现有土地制度的缺陷使土地流转存在许多问题，制约土地流转（一）农村土地所有权主体虚置，土地所有者的权益难以得到保障农村集体土地产权模糊，《宪法》中笼统地规定归集体所有，《民法通则》规定为乡村两级所有，《农业法》称集体为乡（镇）村或村内农业集体经济组织。这些法律所界定的农村土地所有权主体不统一，所有权主体边界界定模糊。现有法律规定，在征用农村土地时，先要变更土地所有制性质，即把集体土地变为国有土地。在现实中，政府处于强势地位，农民由于组织程度低，无法获得与政府和其他利益群体平等的对话地位，村民集体一方处于明显的弱势状态，土地征用实际上完全由政府主导和操纵。村民集体的土地被贱卖和被随意侵占，土地增值收益大部分被政府或开发商所得，农民得到的仅仅是一小部分。农村土地被征用开发后还引发了一些社会问题，如由于土地征占费过低，农民无地无业、生活无来源、长期生存无保障，成为社会的“新三无人员”，城市规划设定后，多年来本地区宅基地处于停批状态，部分住房困难户申请宅基地未被批准，引发农民生活的实际困难。
（二）土地市场发育滞后，土地流转的价格机制尚未形成由于土地市场发育滞后，土地流转价格形成仍以行政手段为主。在土地流转一级市场上，一方面，由于国家与农户间谈判地位不对称导致土地流转价格偏低；与此同时，政府“以地生财”的政策倾向，导致土地流转价格严重偏离其实际价值。另一方面，在农户间自发地土地流转市场上，由于土地流转信息渠道闭塞，土地流转价格仍以政府主导价格为基准，不能确切地反映土地供求关系和土地产出效益的差异。
（三）土地承包经营权的法律地位经常受到侵犯虽然《中华人民共和国土地法》、《中华人民共和国农村土地承包法》明确规定农民土地承包权30年不变，农村基层组织在理解土地承包权长期不变的意义上有一定的误解，将土地承包权长期不变理解成了仅仅是指农民承包村集体土地的一般权利。随着农村人口的变化，很多地方频繁地调整土地。而村干部作为村集体的代表，不顾土地经营的稳定性，以经常性的土地调整来解决各种矛盾，土地经营的稳定性和整体效益的最大化在干部的决策目标函数中缺失。[3]
（四）政府职能定位不当，土地流转间接成本较高中国现行农村土地“集体所有”的制度设计，造成基层政府和村集体在土地流转过程中的“越位”、“错位”、“缺位”同时并存。基层政府直接介入土地流转，虽可提高工作效率，但也极容易产生一系列负面效果。如直接充当土地流转的主体，轻易改变土地承包经营权关系；以行政手段强行推动，违背部分农民的意愿，侵害农民利益；甚至有的地方将流转的土地用于非农项目建设等。
（五）政府对农民社会保障责任缺失，强化了土地的社会保障功能，制约了土地流转土地一直承载着农民的生活保障功能，土地成了农民生活保障的最后屏障。我国尚未建立城乡一体化的社会保障体系，土地一直起着社会保障功能，由此制约了农村劳动力转移，也使一部分已经转移出农业部门的劳动力出现回流现象。[4]由于非农就业的不稳定以及较低的工资和社会保障水平，土地提供养老和失业保险的功能更为重要。[5]只要土地对农民的社会保障功能不消除，实现土地的真正流转就很困难。因此，促进土地流转要充分考虑制度缺陷的因素，防止留下矛盾隐患。
二、农村土地流转是多种因素综合影响的结果，促进土地流转应充分考虑这些因素（一）非农产业发展水平对土地流转的影响。在非农产业较为发达的地区，第二、第三产业提供的就业机会相对较多，随着家庭成员非农就业水平的提高和非农收入比重的增加，农户对土地的依赖程度逐步降低，相当比例的农户因为劳动力机会成本的增加而更倾向于土地出租。所以，非农产业发展水平对土地流出起到了较大的推动作用，但对于土地流入的影响相对较小。
（二）劳动力文化素质对土地流转的影响。受教育水平较高的农民，掌握农业与非农业技术和有关信息能力较强，在非农工作相对稳定且收入不错的情况下，他们会选择长期在外务工，甚至部分经济实力较强的人会选择定居城镇。因此，如果他们家里劳动力不足，最可能会选择流转土地。另一方面，受教育水平较高或者拥有比较高的农业技术或经营经验的农户，由于接受新知识、应用新技术能力较强，因而他们扩大经营规模、发展现代农业的可能性较大，这部分农户流转土地的愿望较强。
（三）人均纯收入水平对土地流转的影响。农民人均纯收入水平较高的地区，土地流转率亦较高。农民人均纯收入水平越高的地区，农户家庭收入中来自第一产业的收入比重越低，对土地经营的重视程度也就越低，农户土地流转率也就较高，在这类地区促进土地流转相对容易。
（四）农业生产结构差异对土地流转的影响。种植业比重较大的地区，土地流转率相对较低。在种植业比重较大的地区，土地作为最重要的生产资料，是农户生产经营的“命根子”，是不会轻易流转的。在这类地区搞土地流转困难大，容易引发社会矛盾。
三、创新土地流转制度需要进一步完善以下方面（一）真正赋予农民土地物权权利要使农民实现真正的对土地承包经营权的物权权利，不仅要规定土地承包权的长期性，更重要的是承认农民土地承包经营权的财产权性质。赋予农民土地物权权利，才能使农民土地承包经营权获得宪法和相关法律的保护，才能对抗土地流转中侵犯农民权益的行为，才能赋予农民土地流转的主体地位，提高农民在土地流转中的谈判地位。[6]因此，在农地流转中，充分尊重农民的土地经营自主权。在条件成熟的地方，如果政府出面参与促进农地流转和集中，一定要确保农地统一流转后农民收入不下降，并将此作为农地流转的前提之一。只有这样，才能保证农地流转是一种帕累托改进，促进农业和农村经济健康发展。
（二）改善农民转入非农业的环境和条件，促进农业劳动力的转移要进一步改善农民进城务工环境，降低农民在城市就业和生活的成本，促进在城市就业具有比较优势的农民向城市充分转移。使农民减轻对土地的依赖，为土地流转创造条件。剥离土地的社会保障功能，还原其生产要素属性，将农民的社会保障纳入城乡统一的社会保障体系中，消除农民对未来预期的不安全感。使劳动力和土地真正具有生产要素的属性，进入要素市场，促进土地作为生产要素的价格形成，推进土地要素市场化。
（三）规范土地流转工作操作程序，健全监管调解机制虽然我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》和《农村土地承包法》中都有土地流转的相关规定，但是，土地流转中有法不依与执法不力的现象较为普遍。特别是农户之间的土地流转很多采用“口头约定”的方式，缺乏书面合同。即使有书面合同，合同的订立程序和内容也不规范，流转双方的权利和义务不明确，为未来土地纠纷的产生埋下隐患。目前在土地流转中，中介组织不发达，村级组织和政府调解机构不健全。缺乏有效的流转规则、土地评估机制、交易机制，制约土地流转的健康发展。[10]
（四）坚持党的十七届三中全会确定的基本原则不动摇一是坚持农户土地承包经营权依法、自愿、有偿流转；不搞强迫命令，不搞“归大堆”，不搞一刀切，不剥夺农民权益。二是坚持农村集体土地所有权性质不变。三是坚持农业用地流转后土地用途不变。四是积极稳妥推进，实行行政引导和市场推动相结合。做到成熟一个搞一个，农民同意一户搞一户，不要一哄而起，硬性推广。
参考文献：
[1]孙云奋等：《区域性土地制度改革新思路：土地的梯次配置和土地增值收益梯次分配》，《农业经济问题》2009年第4期。
[2]马凯等：《土地征用、农地直接入市与土地资源优化配置》，《农业经济问题》2009年第4期。
[3]杨守玉等：《“三农”视角下的土地流转制度创新》。《农业经济问题》2009年第2期。
[4]王忠林等：《滕州市推进农村土地流转的实践及启示》，《农业经济问题》2009年第2期.
[5]包宗顺、徐志明等，《农村土地流转的区域差异与影响因素———以江苏省为例》《中国农村经济》2009年第4期.
[6]杨守玉等：《“三农”视角下的土地流转制度创新》，《农业经济问题》2009年第2期。
[7]王忠林等：《滕州市推进农村土地流转的实践及启示》，《农业经济问题》2009年第2期。
[8]彭代彦、吴杨杰：《农地集中与农民增收关系的实证检验》《中国农村经济》2009年第4期。
[9]徐志华：《论社会主义新型农用地产权制度的建立》，《社会主义研究》2007年第5期。
[10]季建业：《农村土地产权制度的创新举措———对江苏省扬州市农村土地股份合作的调查与思考》，复印报刊资料：《经济法学、劳动法学》2008年第12期。
