重组居委会，面临最重要的也是最敏感的问题，便是如何处理好党和政府的行政领导与城市社区自治的关系，避免出现“一山容不得二虎”的问题；或者说彻底改变居委会干部既是党和政府的“腿”，又是城市社区居民的“头”的局面。
应该说，通过全国各大中城市近几年来对城市社区自治组织建设的努力探索和大胆实践，已经积累起许多有益的经验，对长期存在的有关问题也已经看得越来越清楚，一些城市的有关社区自治组织建设的开拓性做法也越来越体现出积极应有的价值。如上海在１９９６年３月开始，率先冲破城市社区管理条块分割的藩篱，实行中心下移，将居委会正式纳入由“市-区-街道-居委会”四个管理层次组成的“四级网络”体系，这一做法一方面既符合“两级政府，三级管理”新体制的要求，有利于基层政权的巩固和城市管理水平的提高，有利于强化居委会在基层党建、精神文明和城市社区综合治理的职能；另一方面又能根据《中华人民共和国居民委员会组织法》的基本精神，提升居委会的自治程度。此后，一些城市从实际情况出发，创造性地提出了居委会分层的思路和做法，所谓分层，就是把居委会一分为三，即分为“党建层”、“决策议事层”和“办事层”。其中“党建层”体现了党组织与社区的关系，要求居委会党支部作为社区自治组织的“领导核心”，应树立“有所为而有所不为”的思想认识，将党和国家事务与社会公共行政事务区分开来，其主要精力和任务是抓好本社区党的方针的落实和政治方向的把握，同时为社区自治工作班子当好参谋。“决策议事层”体现了居民与社区的关系，要求通过没有政府背景的城市社区自治，真正实现居民的“自我管理、自我教育、自我服务、自我监督”。“办事层”则体现了政府与社区的关系，要求政府应适时改变对城市社区一律事务大包大揽的做法，最终通过法律手段和社会政策实施管理社区。
（三）改变居委会名称的建议
关于居委会名称，我们认为应被新的社区自治组织所取代，可考虑定名为“社区自治委员会”，该名称一是可以与原有的“居委会”避免发生混淆，二是具有改革、规范和名实相符的意义。考虑到社区自治委员会有地域层级的区别，在为不同地域和层级社区定名时，可将地域名字与层级作为该社区的定语。如上海市长宁区虹桥街道长虹居委会某某居民小组可易名为“长宁区虹桥社区长虹分社区某某子社区”，子社区的称号也可以考虑用数字代替，如“一社区”、“二社区”、“三社区”不等。
（四）城市社区党组织的层级设置建议
我们认为，城市社区党支部的设置，应设在“二级社区”为宜，“一级社区”则宜设立社区党小组。当然，如果党员人数较多，则应视需要分别在“一级社区”和“二级社区”分别设立党支部和党总支，它们统一接受“三级社区”党委的领导。
值得强调的是，层级社区及其支部或党总支的设立，不宜千篇一律地搞统一模式，如果城市社区规模较小、人口较少，就不一定硬要搞三级社区设置，应设立两级社区，与之相应的党组织也不必加设“党总支”，各子社区只须成立直属党支部，统一接受社区党委领导。
六、《城市社区自治委员会组织条例》的立法建议城市社区自治组织法律法规的修订与制订，应根据轻重缓急的原则，在全面调查论证的基础上，作出由近及远的修订或制订计划。我们认为，目前《城市社区自治委员会组织条例》（以下简称《自治条例》）应该首先并及早摆上立法议事日程。
１９８９年１２月２６日起施行的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（以下简称《居组法》）是一部完全符合宪法有关精神，并具有一定超前意义的全国性法律，该法分别明确规定了居委会的性质是“居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性组织”。居委会的六项任务规定得比较具体和全面。居委会的规模也有规定，“一般在１００户至７００户之间”。该法还分别规定了居委会干部的选举产生、居委会会议的运作程序、居委会的下属机构组织和成员分工、居委会的工作经费和来源、居委会与所辖地域范围内各单位的关系处理等。
一部成熟的法律，应体现为主体与客体的科学对应、权利与义务的高度一致。有鉴于此，制定《自治条例》，大体应该在三个方面对《居组法》有所继承、有所肯定和有所创新，即一方面应将《居组法》作为制订《自治条例》的“蓝本”，或者说《自治条例》是该法的实施细则；另一方面要明确规定主体应享有的权利，即进一步突出居民自治、强化居民自治的力度和宽度；再一方面要明确规定主体必须履行相应的义务，同时必须强调坚持基层党组织的领导核心作用、科学处理好党的领导与居民自治的关系。具体而言，《自治条例》宜在如下方面作出规定：
（一）城市社区自治委员会的主体与性质
（１）首先必须明确，关于社区自治委员会（以下简称“社委会”）主体的规定，已经不能沿用《居组法》的传统提法，即只是把主体限定为生活在特定区域的、拥有长期户口的本地公民，随着我国城市社会结构转型和改革开放的深入发展，生活在社区的主体概念已经发生了扩展性的很大变化，该主体既包括本地居民，又包括各种社会组织单位、机构团体和外来人员等，主体与主体之间的差异十分明显，具有社会成分的多样性、多层次性和追求各自利益的多元性等，因此社委会主体应成为生活其间的全体社区成员的复合型利益代表，而不是仅仅代表拥有长期户口本地居民利益的单一主体。
（２）其次必须明确，关于社委会性质的提法，应遵循和凸显《宪法》
中的有关规定精神，由城市居民群众依法办理群众自己的事情，促进城市基层社会主义民主和城市社会主义物质文明、精神文明、政治文明建设的发展。明确规定社委会的性质不是官方、半官方或变相的政府派出机构，它是所有社区主体“自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性组织”。当然，如果在“三自”的提法上再加上“自我监督”，成为“四自”基层群众性组织，则更符合自治要求和更能体现时代精神。同时应视必要与可能，明确规定社委会是非行政管理体制、或者是非半官方性质的群众自治组织，如此规定并非多此一举，至少可以避免对该组织的性质发生歧义性的理解。
（二）城市社区自治委员会的权利义务或工作任务
社委会的工作任务既是权利、也是义务。现行的《居组法》第三条对居委会任务的规定共有六项：一是宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；二是办理居住地居民的公共事务和公益事业；三是调解民间纠纷；四是协助维护社会治安；五是协助人民政府或者它的派出机关做好与居民有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作；六是向人民政府或者它的派出机关反映居民的、要求和提出建议。此外，该法第四条还规定：“居民委员会应当开展便民利民的社区服务活动，可以兴办有关的服务事业。”
对该法规定的六项任务，是全部在《自治条例》中加以重复性规定，还是根据社区的自身实际情况，部分予以淡化处理，部分予以更为具体的操作性规定则又当别论，重要的是应对该法第四条规定加以系统性扩展和补充，即社委会应将与居民切身利益攸关的、便民利民的各种社区服务乃至社区经济活动的领导与协调工作，作为日常工作的重中之重，非此不足以激发起居民的认同感和兴奋点，不足以体现社委会应具的号召力、协调力和凝聚力。
（三）城市社区自治委员会的机构设置
社委会的机构设置与管辖规模，一定要突破《居组法》的传统思路，从变化了的实际情况出发，应有所改革、有所创新。根据上述分解居委会组织机构及其功能的设想，社委会的机构设置大体可分为“党建层”、“议事决策层”和“办事层”等三个层面。
（１）“党建层”。《居组法》通篇没有对居委会党支部的地位和作用做出任何规定，这虽然不是人为疏漏，但却是一大缺憾，有鉴于此，城市社区党支部层面的有关内容，均应在《自治条例》加以明确规定。同时宜就社区党支部与社委会的各自位置与相互工作关系作出明确规定，如社区党支部原则上应支持、协作和监督城市社区委员会开展自治工作，保证上级党组织和政府机构各项方针政策及具体任务的落实，而不是代而行之；同理，社委会应主动接受城市社区党支部的政治领导，在合法合度的范围内实行城市社区自治。我们认为，将“党建层”列为《自治条例》的重要内容，可以有效解决以往长期存在的居委会和城市社区党建工作“两张皮”难以黏合的问题。
（２）“议事决策层”。“议事决策层”是城市社区的权力机构，它的机构形式，可以是“社区全体成员大会”、“社区居民代表会议”等，其主要职责是选举产生社区管理委员会成员，讨论和决定社区事务；通过民主选举和民主表决的方式，让城市社区成员充分表达自己的意愿，维护和谋取社区全体成员的共同利益；它享有选举权、聘用权、决策权、监督权等权力。“议事决策层”的设置目的，是肯定城市社区成员代表大会作为城市社区权力机构的地位和作用，具体反映为我国人大民主政权体制和党领导下的政治协商方式在城市社区基层组织中的落实和运作，因此“议事决策层”具有“小人大”或“小政协”的意义与作用的比例缩小效应，它体现着人大和政协的组织精神，提供了发扬“草根民主”的政治制度保障，并有利于真正实现居民的自我管理、自我教育、自我服务和自我监督。
应该肯定，《居组法》关于居民会议的若干规定是较为可行的，参照其第九、十条规定，《自治条例》宜就以下内容做出规定：社区成员代表大会由１８周岁以上的居民组成。社区会议可以由全体１８周岁以上的居民或者每户派代表参加，也可以由每个居民小组选举代表２～３人参加。社区会议必须由全体１８周岁以上的居民、户的代表或者居民小组选举的代表的过半数出席，才能举行。会议的决定，由出席人的过半数通过。社区委员会向社区会议负责并报告工作。社区成员会议应由社区委员会召集和主持。有１／５以上１８周岁以上的居民、１／５以上的户或者１／３以上的居民小组提议，应当召集社区会议。涉及全体社区成员利益的重要问题，社区委员会必须提请社区成员代表会议讨论决定。社区成员会议有权撤换和补选社区委员会成员。社区委员会决定问题，采取少数服从多数的原则。社区委员会进行工作，应当采取民主的方法，不得强迫命令。同时还应规定，社区所在地的机关、团体、部队、企事业组织，不参加社区委员会的工作，但是应当支持其工作；社区委员会讨论与这些单位有关的问题，需要他们参加时，他们应派代表参加，并且应遵守社区委员会的有关决定和公约。
（３）“办事层”。“办事层”是城市社区成员代表大会下设的执行机构，其名称可定名为“社区管理委员会”（简称“社管会”）。它在社区代表大会和议事会的授权下，在社区成员代表大会闭会期间，具体组织实施和落实社区的建设、管理、服务等各项工作，并协助政府完成规定的各项各种任务。至于“社管会”的下设机构设置，《居组法》第十三条规定：“居民委员会根据需要设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会。
