本章要点
1.行政赔偿是国家行政机关及其工作人员违法行使职权而承担的一种法律责任。
2.国家赔偿制度的确定是民主政治发展的结果。
3.违法行政、违法司法而侵害公民的合法权益，国家及其公务人员必须承担赔偿责任，从而保护公民的基本权利。
一、行政赔偿概念
（一）行政赔偿的概念
行政赔偿是行政机关和公务员违法行使职权，侵犯公民、法人或其他组织的合法权益造成损害，依法向受害人进行赔偿的制度。行政赔偿是行政机关及公务员违法行使职权而引起的一种法律责任，它具有以下的要求：
1.行政赔偿责任产生的前提是行政机关及公务员的行为违反法律规定，不符合法律原则。
2.赔偿义务机关是行政机关或法律、法规授权的组织，根据《国家赔偿法》第7条规定，行政机关及其公务员行使职权侵犯公民、法人或其他组织的合法权益，造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。公务员个人不承担行政赔偿责任，但国家有向其追偿的权力。
3.赔偿法定。行政赔偿责任是一种法定责任，行政机关是否承担赔偿责任，以及如何承担赔偿责任，不能由个人或组织主观臆断，而应以《国家赔偿法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》等法律、法规为依据。受害人提出赔偿请求，应当在法定范围和期限内依照法定程序提出，否则国家不负赔偿责任。
4.赔偿途径是多渠道的。受害人可以通过多种渠道获取行政赔偿，如直接向赔偿义务机关提出，以及通过行政复议、行政诉讼、行政赔偿诉讼等提出。
（二）行政赔偿责任的构成要件
国家承担行政赔偿责任必须符合下列条件：
1.行政机关及其公务员代表国家行使行政权力、执行公务过程中，违反法律、法规的规定，侵犯了公民、法人或者其他组织的合法权益。凡从事与行使职权无关的活动而造成他人合法权益受损的，由有关部门或个人承担民事或刑事责任，国家不负赔偿责任。
2.损害事实已经发生。行政机关及其公务员职务侵权行为造成的损害事实已经发生、现实存在，而非将来可能发生的、想象的。仅有违法行使职权行为，尚未产生损害事实的，国家不负行政赔偿责任。所损害的公民、法人和其他组织的某种权益具有非法性或者已经失去了法律所认可的合法性，国家也不负赔偿责任。
3.违法行使职权行为与损害事实之间具有因果关系。行政机关及其公务员违法行使职权的行为与公民、法人和其他组织的合法权益受到的损害事实之间具有必然的、内在的、本质的联系。即公民、法人和其他组织的合法权益的损害是由行政机关及其公务员积极侵权行为直接导致的。只有两者之间存在这种联系，国家才负赔偿责任。
（三）行政赔偿与近似概念的区别
1.行政赔偿与国家赔偿。行政赔偿是由国家承担最终的赔偿责任，支付赔偿费用，是国家赔偿的一种形式。国家赔偿的范围更广，除行政赔偿外，还包括刑事赔偿。
2.行政赔偿与行政补偿。行政赔偿与行政补偿性质不同。行政赔偿是国家对行政机关及其公务员职务侵权行为造成公民、法人和其他组织的合法权益受损所承担的赔偿责任。行政补偿是一种特定的民事责任，是因行政机关及其工作人员合法行为造成损失而导致的。两者在适用范围、标准、方式等方面都有不同。
3.行政赔偿与民事赔偿。行政赔偿是因行政机关及其公务员行使职权行为引起的国家责任，而民事赔偿是发生在平等民事法律主体之间的侵权行为引起的民事责任。二者之间有显著区别：
（1）当事人之间关系不同。行政赔偿中，义务人与请求人之间存在着一种以命令服从为基本特征的行政法律关系，而在民事赔偿中存在的是主体平等的民事法律关系。
（2）责任主体不同。行政赔偿的责任主体是行政机关和法律、法规授权组织，民事赔偿的责任主体是法人或自然人。
（3）起因不同。行政赔偿是因行政违法而引起的法律责任，民事赔偿是因民事侵权而引起的法律责任。
（4）处理方式不同。行政赔偿适用《国家赔偿法》、《行政复议法》和《行政诉讼法》规定的程序处理，而民事赔偿按《民事诉讼法》有关规定进行。
4.行政赔偿与刑事赔偿。行政赔偿与刑事赔偿同属于国家赔偿，都是违法行使职权行为引起的国家责任。二者不同之处在于：
（1）赔偿义务机关不同。行政赔偿义务机关是行政机关和法律、法规授权的组织，刑事赔偿义务机关是行使侦查、检察、审判、监狱管理职能等有关国家机关。
（2）赔偿程序不同。单独行政赔偿请求，必须先向赔偿义务机关提出，赔偿义务机关不予赔偿或者赔偿请求人对行政赔偿数额和形式有异议，当事人不必经过复议程序，可直接向人民法院提起行政赔偿诉讼。请求刑事赔偿除必须先向赔偿义务机关提出外，如发生赔偿争议还必须经过复议程序，如果对复议决定不服，还可向复议机关的同级人民法院赔偿委员会申请作出赔偿决定。
二、行政赔偿制度的形成
（一）国外行政赔偿制度的发展过程
行政赔偿制度的发展经历了一个较长的时期。一般认为，其产生和发展可分为三个阶段：否定阶段、相对肯定阶段和肯定阶段。
1.否定阶段。在19世纪70年代以前，不存在行政赔偿的概念。政府机关人员违法行使职权侵犯公民合法权益造成损害的，由工作人员个人承担民事或刑事责任，国家不负责赔偿。这一状况持久维持的原因是绝对国家主权理论的影响。绝对国家主权理论认为国家主权至高无上，作为国家主权组成部分之一的国家行政权也是不受任何限制的，人民对行政权力应绝对服从，不存在国家因行政违法而向公民实施赔偿的情况，另外，那时西方各国仍处于自由资本主义时期，信奉“管得越少的政府是越好的政府”，政府对社会的干涉较少，侵权的机会不多。
2.相对肯定阶段。从19世纪70年代至第一次世界大战之前，行政赔偿制度在部分国家出现。如法国在以1799年规定国家对公共工程所产生的损害负赔偿责任作为行政赔偿制度的萌芽之后，于1873年以勃朗戈判例正式确立了法国行政赔偿制度。1896年德国民法典规定了国家在民法上的赔偿责任，1910年通过的德国国家责任法确立了国家对官吏行使统治权行为所产生损害进行赔偿的义务。
导致行政赔偿制度在大陆法系国家建立的理论依据是对国家行为的划分。国家行为被分为权力行为和非权力行为。国家权力行为，如征兵、征税等，是公法上的行为，不适用私法上关于损害赔偿的规定。而国家非权力行为，如国家举办航空、铁路、邮政等事业的行为，因不涉及国家统治权的运作，当发生侵权行为时国家应按私法的规定以雇佣人的身份对受害人承担连带责任，英美等普通法系的国家在这一阶段仍固守“国王不为非”的原则，认为国家享有绝对的主权豁免，因此不存在行政赔偿责任的问题。
3.肯定阶段。第一次世界大战至今，行政赔偿制度在各国普遍确立。对国家行为，无论是权力行为还是非权力行为造成的侵权损害，原则上国家都要负行政赔偿责任。政府机关人员的职务侵权行为，从过去按照民法的有关规定国家与侵权个人一起对受害人负连带责任转为国家单独向受害人负责，行政赔偿的范围得到了很大扩展。
（二）我国行政赔偿制度的发展
中华人民共和国成立之后，最早规定行政赔偿制度的规范性文件是政务院于1954年1月21日通过的《中华人民共和国海港管理暂行条例》。该条例第20条规定：“港务局如无任何法令依据，擅自下令禁止船舶离港，船舶得向港务局要求赔偿由于禁止离港所受之直接损失，并得保留对港务局之起诉权。”
1954年《中华人民共和国宪法》以国家根本法的形式对行政赔偿作出了规定。该法第97条中规定：“由于国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有取得赔偿的权利。”
现行宪法第41条第3款规定：“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”之后制定的《民事诉讼法》、《民法通则》、《治安管理处罚条例》、《海关法》、《行政诉讼法》等法律都有涉及行政赔偿的条款。1994年5月八届全国人大常委会通过，并于1995年1月1日起施行的《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）比较完整地确立了我国的行政赔偿制度。该法共6章35条。
（三）建立行政赔偿制度的重要意义
1.有利于社会主义法制建设的完善。行政赔偿制度自19世纪后期产生，特别是第二次世界大战之后，在各国得到迅猛发展，这一制度的建立已成为衡量一个国家法治程度的重要标尺。在我国，《国家赔偿法》的制定与实施，进一步完善了我国的社会主义法律体系，具有重大的意义。该法规范了行政赔偿的条件、范围，赔偿请求人，赔偿义务机关，赔偿程序，赔偿经费的来源，赔偿方式等等，使行政赔偿从以往较原则的规定成为实际可行的一整套较为完整的法律制度，弥补了我国法律的一个空白，促使我国社会主义法治国家的建设向前迈了一大步。
2.有利于社会主义市场经济的发展。社会主义市场经济需要法制的保障。这意味着不仅要用法律来规范市场运作，更要用法律来规范政府对市场的宏观调控。行政赔偿制度确立之后，政府大量的经济管理活动中发生的对各种经济实体的合法权益的侵害就有了相应的法律加以调整。这使得企业等市场主体的合法权益多了一重保障，加快了公正、平等的社会主义市场经济体制的建设步伐。
3.有利于防腐倡廉，提高行政效率，确定行政赔偿责任能有力地促使行政机关工作人员认清自己的地位，端正自己对工作、对行政相对人的态度。《国家赔偿法》中国家对违法工作人员保留追偿权的规定，有助于加强行政机关工作人员的责任感，克服官僚主义作风，减少腐败现象的发生。另一方面，行政赔偿责任首先由国家承担，有利于工作人员免除思想负担，放手工作，大胆处理各种纷繁复杂的公务，努力提高行政效率。
4.有利于保护公民、法人和其他组织的合法权益。我国是社会主义国家，宪法确认了公民在社会政治生活、经济生活和文化生活方面享有广泛的权利和自由。《国家赔偿法》是保护公民合法权益的支柱之一。行政赔偿制度的确立，明确了公民依法享有赔偿请求权的手段和方法，并使赔偿程序、赔偿条件具体化，使公民被侵犯的合法权益得到合理及时、有效的恢复和赔偿。行政赔偿制度对公民的各项合法权益，包括《民法通则》中规定的所有权、债权、知识产权以及公民在社会政治生活、经济生活中的一些基本权利，都予以了强有力的保障。
5.有利于消除社会不安定因素，维护社会的安定和发展。行政赔偿制度的确立，使得合法权益受到行政机关及其公务员侵犯的公民、法人和其他组织获得公正、合理的赔偿。这有利于避免和减少社会矛盾，及时消除社会不安定因素，维护行政机关的威信，维持正常的社会生产、工作秩序，有助于形成一个井然有序、安定团结的社会环境。
三、行政赔偿范围
行政赔偿的范围，是指由于行政机关工作人员在执行公务过程中，违法侵害公民、法人和其他组织的合法权益，国家应给予赔偿的范围。根据《国家赔偿法》的规定，国家负责赔偿因违法行使职权的具体行政行为和事实行为造成的损害。行政赔偿的范围是受政治体制、理论因素、国家财力制约的。《国家赔偿法》第3条、第4条详细列举了每一种能产生行政赔偿责任的具体事项。
（一）行政赔偿事项
1.违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的行为。行政拘留是一种涉及公民基本人身权益的行政制裁，因而法律对行政拘留的设定、适用机关、适用期限、适用程序都作了严格的规定。行政机关违反法律规定的权限、程序或在证据不足的情况下实施行政拘留，违法限制公民人身自由，从而造成公民损害的，国家应予行政赔偿。同时，行政机关违法采取劳动教养、收容教育、强制传唤、限制自由、驱逐出境、强制约束、强制遣返、强制隔离、强制治疗、强制履行等限制公民人身自由的强制措施造成损害的，国家也应承担赔偿责任。
2.非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由的行为。行政机关及其公务员执行公务过程中，在不具有行政拘留或限制人身自由的行政强制措施权限，或者虽具有上述权限但尚未依法作出上述决定的情况下，非法剥夺公民的人身自由，包括非法拘禁、非法拘留、强制禁闭等，国家应先承担赔偿责任，再向有关人员追偿。
3.以殴打等暴力行为或者唆使他人以殴打等暴力的行为造成公民身体伤害或者死亡的违法行为。行政机关的公务员或法律、法规授权组织的工作人员、受行政机关委托行使行政职权的组织的工作人员在行使职权时，自己或唆使他人以拳击、棒打、罚跑、罚站或其他暴力方式造成公民身体伤害或死亡的，国家负有赔偿义务。
4.违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的行为。行政机关公务员在行使职权时违反国家有关武器、警械使用规定而使用枪支、警棍、电棍、警笛、警绳、手铐、脚镣、催泪弹等，致使公民伤亡，国家依法承担赔偿责任。
5.造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为。行政机关及其公务员在执行公务中实施的除上述四种行为以外的违法行为而致公民伤亡的，如行政机关不履行法定义务而造成公民身体伤害或死亡的，国家也负有赔偿责任。
6.违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财产等行政处罚行为。罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财产属于财产罚的范畴，行政机关的违法实施会给当事人的财产权造成损害。行政机关或者人民法院确认作出行政处罚决定的行政机关不具有处罚权或超越其法定职权范围或越过管辖范围实施上述处罚，已给当事人财产权造成损害的，国家应依法向受害人进行赔偿。
7.违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的行为。查封、扣押、冻结是行政机关为防止当事人转移隐匿、毁坏证据或者可供执行的财产而采取的强制措施。法律在授予行政机关采取行政强制措施权力的同时，对采取措施的条件和程序作了明确而严格的规定。行政机关违反这些条件和程序进行查封、扣押、冻结，对公民、法人和其他组织合法的财产权益造成损害的，国家负赔偿责任。
