本章要点
1.行政机关要依法设立，并享有国家行政权，实施行政职能，独立承担其行为的法律后果。
2.行政机关是具有法定权力和责任的法人。
3.行政职权与行政编制的法定化，是行政法治的应有之义。
4.行政机关的法定双重领导体制与现实中的多元领导体制的冲突有赖于法律完善来解决。
一、行政机关概念
（一）行政机关的概念
行政法学在阐述行政主体时，总体上是从行政组织出发来说明行政主体和行政相对人之间发生的行政法律关系，但作为具体的行政职权的承担者，行政机关才是行政组织的基本单位。因而，阐明行政机关的涵义对辨明行政法律关系有重要意义。然而，由于我国尚无完整的行政机关组织法，法律上对行政机关的涵义也没有明确的规定，因而，在行政法学界对行政机关的涵义仍有不同的理解。就研究角度来说，对行政机关的定义当前主要存在两种不同的观点，一种观点从行政机关是国家机关的一种主要形式出发，认为行政机关就是由国家依据宪法和法律设定的、代表国家依法行使国家行政权，掌管国家行政事务的机关。而另一种观点则从行政机关自身的性质出发，认为行政机关就是行使行政职能，执行法律，组织和管理国家行政事务的机关。
从前一角度出发，行政机关具有执行性质，是国家权力机关的执行机关。可见，它仍然主要立足于从行政机关在国家机关体系中的地位来说明行政机关，但值得注意的是，它不再仅仅是对行政机关和其他国家机关如国家权力机关、司法机关作出区分，而把行政机关更多地看作是国家行政权力的执行者和国家行政事务的掌管者。行政机关在执行国家行政权和掌管国家行政事务的过程中，就必须有法可依，依法执行，这样一来，行政机关就和行政法发生了关系。而且，从这一角度出发，行政机关有一定的预算，是国家机关的组成部分，它既不同于国家权力机关、司法机关，也不同于企事业单位和社会团体。
从后一角度出发，行政机关不仅是国家行政权力掌握者，而且是行政职能的具体体现者。行政机关在行使具体行政职能时，是以本机关的名义实施管理，并能够独立承担其行为后果的机关。也就是说，行政机关是由一定人员组成的独立的组织。
目前，行政法学上对行政机关的解释大致已超越了仅仅从行政机关与其他国家机关的区别这一角度来说明行政机关，而更注重从行政机关在行政法中的地位出发加以阐发。据此，我们认为，可以结合上述两种角度，从组成、性质和目的上对行政机关加以说明。行政机关是指依法成立的，享有并执行国家行政权，具体实施行政职能并独立承担其行为后果的国家机关。具体而言，行政机关的涵义包括：
从其组成来看，行政机关是指由一定组成人员构成的组织体，而不是单指某一职位，例如国务院是由国家总理、副总理和国务委员等构成的行政机关，而国务院总理则是该行政机关的最高领导人，其本身并不构成一级行政机关。并且，行政机关的设置是源于有关组织法的严格规定的，它的管理程序也是有法可依的。
从其性质来看，行政机关首先是指依照宪法和法律设立的、拥有一定预算的国家机关，通常包括各级人民政府和政府的下属部门。按照我国宪法的规定，行政机关根据国家权力机关的决定和授权，依法实施对国家事务的管理，因而，行政机关是从属于国家权力机关的，行政机关实施行政行为，必须严格依据宪法和法律的规定。行政机关的管理行为是代表国家进行的，从法律的角度来看，它本身并没有利益，不是独立的权利义务主体，因而其行为后果是归属于国家的，但这并不妨碍它作为独立的行政诉讼被告。其次，行政机关又是行政组织系统中的基础单位，行政机关可以在该组织系统中独立存在，如各级人民政府；也可以是从属于行政组织中的其他行政机关，如县级以上各级人民政府所属的工作部门。行政机关能够独立行使行政权并承担其行为后果，一旦其行为与行政相对人之间构成行政法律关系，其解决将按照行政法的有关规定依法进行。
从其目的来看，行政机关是指为了实现国家行政目的，即组织实施对国家事务的管理活动而设立的国家机关。为了实现这一目的，行政机关因而是享有一定的行政权限，担当一定的行政事务的组织。这里的行政事务，既包括行政机关的对外管理的事务，如治安管理、工商管理等等；也包括行政机关内部事务的管理，如机关内部的分工、合作和协调的事务。行政机关是能够独立进行管理的组织，行政机关的事务通常是通过其内部机构的活动实现的，但这些内部机构并不构成独立的组织体，因为它们的活动是以其整体，即行政机关的名义进行的。
（二）行政机关与相关概念的区别
我国的行政法学和行政学中大量地使用与行政机关有密切联系的相关概念，其中最主要的是行政组织和行政机构，为此有必要对行政机关和后二者加以区别。
行政组织是指国家按照宪法和法律的规定设立并享有行政权、执行国家行政管理职能的特殊社会组织，它不仅包括行政机关，而且也包括构成行政机关的内部机构，即行政机构。
可见，行政机关和行政组织都是国家行政事务的承担者，享有国家行政权，但它们所涵盖的范畴不同。行政机关主要是指具体地执行国家行政权、实施国家行政管理的基础单位，是能够独立承担其行政行为后果的组织。
行政机关是行政组织系统中的具体单位，而行政组织则是指一个大的组织系统，即由行政机关有机构成的系统。作为行政机关的组合体，行政组织可以再细分为具体的行政机关；而在行政法上，行政机关是最小的基础单位，它是不能分解的。行政组织所承担的事务具有整体性，行政机关承担的行政事务是行政组织所承担的行政事务的具体化，具有部分性。
行政机关的行政行为后果虽然归属于国家，但它作为行政管理的基础单位，当然应代表国家作为行政诉讼的被告，因而是可以独立承担其行政行为后果的基础单位。而这一点是行政机构所不具备的。行政机构作为构成行政机关的内部单位，是行政机关事务的具体执行者，但它是按照行政机关的指示，以后者的名义展开行政管理活动的，它不能在实施行政事务时独立发布命令和规定，其行为的后果也归属于它所属的行政机关。
所以，在行政机关、行政组织和行政机构这一组概念中，只有行政机关才具有行政主体的资格，而行政机构只有在获得法定授权的情况下，才能成为行政主体。行政组织则不能成为行政法律关系的主体。
（三）行政机关的法律地位
从政治地位上讲，行政机关是作为国家权力机关的执行者而存在的，因而它是从属于国家权力机关的。行政机关在执行国家权力机关的决定时，不能歪曲国家权力机关的意志。但是，不能否认的是，行政机关也是相对独立地实施和完成自己管理国家事务的职能的。因而，行政机关应该是双重地位的体现者，即除了政治地位以外，它还具有法律地位，是依法享有国家行政权，可以独立处理其职权范围内的行政事务，并承担相应法律责任的具有法定权利和义务的法人。事实上，行政机关的政治地位也是由宪法和法律明确规定的。行政机关的法律地位体现在：
首先，从行政机关在国家机关体系中的地位来看，行政机关是由国家权力机关产生的，必须严格执行国家权力机关的决定，是从属于、低于国家权力机关的。其很重要的一方面体现在行政机关必须忠实地执行法律，依法行政。因为，法律是国家权力的重要体现，是行政机关不能违背的。国家司法机关和行政机关均由国家权力机关产生，向国家权力机关负责，因而它们在国家机关体系中的地位是平行的。但是，由于有了国家权力机关通过《行政诉讼法》等法律的授权，国家司法机关有权对行政机关的具体行政行为进行依法监督，并有权依法撤销其违法的具体行政行为。
其次，从行政机关在其管理活动中的地位来看，行政机关总是以管理者的身份出现，是具体行政行为的行为人，因而具有行政主体的法律地位。作为行政主体，行政机关依法享有对国家行政事务的管理权限，依法进行行政活动，或者对行政相对人的行为加以规制，或者为行政相对人提供帮助和服务。而行政相对人则有义务服从行政机关的管理活动。作为行政主体，行政机关能够独立地参加行政诉讼，对于其违法侵权的具体行政行为，行政相对人可以按照法律规定申请复议、提起诉讼或要求赔偿。
（四）行政机关的分类
行政机关种类不同，在法律上的地位也相应有区别。为明确其地位，常常按照不同的标准对行政机关进行分类，归纳如下：
1.中央行政机关和地方行政机关。中央行政机关是领导全国行政事务的行政机关，其所辖区域和事务涉及全国范围。在我国是国务院，即最高国家行政机关；国务院的部、委、审计、署、中国人民银行、国务院办公厅以及具有行政管理职能的国务院直属机构等。地方行政机关是指其所辖活动领域仅限于国家一定行政区域，其所辖事务也仅限于地方性事务的行政机关。
在我国即地方各级人民政府和县级以上地方人民政府的工作部门（厅、局、委、办等）。地方行政机关是国家在地方的代表，受中央行政机关的领导，以保证国家行政管理的统一。同时，地方行政机关又是地方国家权力机关的执行机关，在进行行政管理时，应接受后者的监督。
2.一般行政机关和专门行政机关。一般行政机关是指管理全国或一定行政区域内的全面性行政事务的机关。专门行政机关则指管理某种专门事务或特殊事务的机关。这种分类有助于理解行政机关在法律上的地位是与其所管理的事项相关联的。
3.决策机关、辅助参谋机关、执行机关和监督机关。这是按照行政机关在行政管理过程中的地位来划分行政机关。具体而言，决策机关主要承担行政活动中的决策职能，而辅助参谋机关则是决策机关的信息和决策方案提供者，执行机关承担决策的实施，监督机关则对决策的合理性、合法性，决策的执行和行政机关的内部情况进行监督。在上述四种行政机关中，执行机关能与行政相对人直接发生行政法律关系。
4.常设行政机关和临时行政机关。这是根据行政机关存在时间的长短来划分行政机关。常设行政机关所处理的行政事务具有经常性，因而是长时间存在的行政机关。而临时行政机关是指为处理某一临时性或特定的行政事务而设置的，因而在该事务处理完毕即自行或予以撤销的行政机关。此种分类的意义在于明确行政机关的法律地位是与其所存在的时间有关的。
此外，在行政管理活动中，还有一些在编制上属于事业单位而行使着国家行政职权的组织。鉴于它们行使着行政职权，故有学者将其称为“授权行政机关”。然而，这些事业单位不是行政机关，将它们说成是“授权行政机关”，就混淆了行政机关的界限，社会也难以认同。
二、行政机关设置
（一）行政机关设置的法律依据
我国行政机关设置的法律依据根源于宪法，并散见于各个法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例中。
1.宪法。宪法在第3条中规定了行政机关的活动遵循民主集中制的原则，行政机关和国家权力机关的关系即行政机关由国家权力机关产生并对它负责，受它监督，中央与地方行政机关职权的划分遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性和积极性的原则。宪法在第三章国家机构第三节中规定了国务院的产生、组成、任期、职权和地位等，其中第89条在规定国务院的职权时，还特别规定国务院有权规定其所属各部委的任务和职责，有权规定中央和省级国家行政机关职权的具体划分；在第五节中规定了地方各级人民政府的设置、职权与地位等；在第六节中规定了民族自治地方的行政机关的职权、设置和地位等。
2.法律。首先，有关的组织法对各级行政机关的设置有其具体规定。例如，《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》分别对国务院和地方各级人民政府的设置进行了具体规定。《民族区域自治法》第二章对民族自治地方的行政机关的组成、第三章对自治机关（含行政机关）的自治权进行了规定。《香港特别行政区基本法》、《澳门特别行政区基本法》则分别对香港和澳门两个特别行政区的行政机关设置进行了规定。其次，在有关法律中对一些专门行政机关的设置进行了规定。例如，《国境卫生检疫法》第2条规定“在中华人民共和国国际通航的港口、机场以及陆地边境和国境江河的口岸，设立国境卫生检疫机关，依照本法规定实施传染病检疫、监测和卫生监督……”
3.行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等。以行政法规为例，这一方面体现在对行政机关的内部设置上加以规定。例如，国务院于1997年发布的《国务院行政机构设置和编制管理条例》就对行政机关的设置程序及编制进行了规定。另一方面体现在对一些专门行政机关的设置进行了规定。例如，国务院1983年发布的《烟草专卖条例》第3条规定“设立国家烟草专卖局，对烟草专卖进行全面的行政管理”。
在有上述法律依据的情况下，行政机关的设置很大程度上做到了有法可依和依法进行。但是，需要指出的是，仍有大量的行政机关的设置是未经法律或有关法律依据规定的。上文所述的一些执行行政职权的事业单位的设置，更是较为混乱。这有待于随着我国依法行政的推进而作出规定。
（二）行政机关的结构体系
行政机关在设置较为完备后形成了自身的结构体系。一般而言，这种结构体系由纵向结构和横向结构构成。
