如前所述，《行政复议法》、《行政诉讼法》对行政行为瑕疵不同类型的规定，表明行政复议与行政诉讼作为两种不同的行政救济制度的区别。在审查内容上，行政复议对行政行为中的事实问题及法律问题均有审查权，而行政诉讼只对行政行为中的法律问题有审查权。所以，两部法律中有“主要事实不清、证据不足的”与“主要证据不足的”之区别；在审查标准上，行政复议对行政行为的合法性与适当性均有审查权，而行政诉讼仅对行政行为的合法性有审查权。行政主体适用法律规范只要是合理的，法院即不得推翻。两部法律中分别规定了“适用依据错误的”与“适用法律、法规错误的”两种不同的错误情形。如行政主体适用内部规则错误，仅属合理性问题的范畴，则只有行政复议机关有权审查。行政主体适用规章或其他规范性文件错误，如果是适用裁量性的行政法律规范错误，也仅属行政行为适当性审查的范围，法院无权审查。但如果行政主体适用规章或其他规范性文件已构成违法的，则法院仍有权就其法律适用行为进行审查。
我国目前的行政责任制度尚不十分健全，对于行政行为法律适用违法及其他程序违法的规定也还不完善，这有待于行政程序法、行政诉讼法等相关研究的继续深入。其中的一些问题，法律上目前还没有明确的规定和解决。这些问题从根本上都是与行政立法（权）的效力及行政权与司法权的划分和它们之间的相互关系、地位等问题密切相关的。
11.3行政救济制度的发展
要规范行政主体的法律适用，就必须保障对行政行为法律适用的救济。我国现行立法条件下的行政救济制度包括行政复议、行政诉讼及行政赔偿。与WTO规则中的“行政复审”相适应，下面将主要讨论行政复议与行政诉讼的发展。
11.3.1行政复议制度的发展
WTO规则体系明确要求成员各方必须建立有效的制度体系和机构，对其政府行为提供“复审”（Review）的机会。这类规定具体体现在GATT1994第十条第三款、GATS第六条第二款、TRIPS第五节第三十二条、ACV第十一条、SCM第二十二条等条款当中。对政府及其他行政主体的行政行为提供包括司法审查在内的各种复审机会和制度是各成员方履行WTO义务的重要方面。对于复审的制度和机构的设置，WTO规则和协议并没有进行硬性划一的规定或要求。由于各成员方在政治制度及经济社会等各方面存在的明显差异，作这样的要求也是不现实和不合理的。WTO规则在原则上也并不要求各成员方对其各自现有体制进行改变。关于复审的主体，根据WTO规则的要求，可以是法院，也可以是行政机关或仲裁机构等。其中要求只能且必须由法院进行复审的范围包括：《海关估价协议》第十一条、《与贸易有关的知识产权协议》第三十二条、第四十一条等。除此之外的其他事项，对于复审主体并没有强制性的限定。WTO规则不仅没有限制或排斥行政机关进行复审，而且在一定意义上，行政机关复审是对于政府行政行为进行复审的重要程序和形式之一。我国加入WTO之后，行政复议制度作为我国行政机关复审的重要制度，不仅不会被否定，其适用机会和范围反而还有进一步扩大的可能。
（1）我国行政复议制度的现状及其问题。
行政复议制度是我国行政救济制度的重要组成部分，在实践中发挥着重要的作用。WTO规则体系中，行政机关复审是审查政府行政行为及措施的重要方式之一。WTO下，行政行为接受审查的机会必然会大量增加，必要的、适时的行政复议也必须增强；另一方面，行政复议作为行政行为，还有进一步接受司法的或者其他国家权力机关，甚至是国际争端解决机构的审查的可能。所以，在新的历史条件下，行政复议主体及机构更应适应这种冲击，并按新的要求进一步完善和发展。
根据有关数据，1991～1998年，全国各级受理行政复议案件24万多件。对复议事项作出维持决定的占50％、撤销的占20％、变更的占10％、以撤回或其他方式终结的占20％。对复议不服又提起诉讼的占25％。实践证明，行政复议制度在我国行政救济制度中发挥着不可或缺的重要作用和不可替代的功能。行政复议属于行政系统内部对行政行为进行监督的制度。但并不能否定行政复议的行政监督和救济的本质。内部监督是法律监督的重要形式，内部监督不等于不监督。行政复议程序在本质上属于行政程序范畴，是行政程序的最后阶段。行政复议的进行和完成标志着行政程序的穷尽。
作为行政救济制度之一，行政复议有着其他如权力机关、甚至是司法机关的救济所不可能具备的优势，也正是这样的优势，决定了行政复议制度成为多数国家行政救济制度中通常采用的重要形式。其优越性主要表现在：
第一，复议机关与原行政行为作出机关在行政领导上的关联性，使得行政复议更为有效力，被申请机关对于复议决定更为重视与尊重。复议结果在执行上更具有直接的约束力，这一点在行政赔偿的复议决定中表现的更为明显。
第二，行政复议中，复议机关行政领导的监督职能，其审查方式、范围等方面的“特权”，是其他法律监督机关所不可能具有的。其一，专业性、技术性问题的处理和解决上，行政主体是行政管理的专家，对于行政管理等法律规范的适用，复议机关在某种程度上比法院更专业、更娴熟。其二，在职权范围上，对有关行政管理的实体问题及对相关抽象行政行为有直接处理的权力。这使得复议主体对于争议的行政法律关系的处理更加彻底，更益于行政复审救济的目的和功能的实现。其三，审查范围上可及于原具体行政行为的合理性。对行政合理性要求的满足和保证上，复议主体在运用的手段、程序上属于行政性质，这使其更能适应行政行为合理性的要求。其四，行政复议的方式、程序等方面，更加灵活、直接，也较易实现行政效率性的要求。另外，行政复议与行政系统中其他方面的行政领导制度（如报告工作、对下级制定的规范的审查、备案、撤销等）能够互相配合，更有利于国家行政管理职能的实现和不断完善。
行政复议制度虽然具备以上多种优越性，但其“内部监督”的本质决定了一些不可避免的制度性缺陷。作为行政系统内部监督体制的性质，复议主体与行政行为的作出主体之间有着天然的不可割裂的关系。这使得行政复议欠缺了公正性的外观，相对方等主体对行政复议的信任感显得不足。在实践中，行政复议主体因为与被申请人在利益上的关联，也确实容易出现对违法行政行为进行庇护、处理不公的现象。这更导致相对方有时不愿意提起行政复议而只能选择诉讼。由于审查权的属性，容易使人产生自己监督自己、官官相护的认识，导致对该制度及其适用的合理性提出质疑。复议决定执行时，行政主体有时也不得不借助司法权威。在实践中，由于行政机关的领导负责制，往往还容易出现上级领导对行政复议进行不适当的干预、干涉，导致复议决定缺乏统一性、稳定性等情况。这些问题在一定程度上影响了行政复议制度设置本身的正当性的实现与发挥。
（2）除了以上制度性缺陷之外，我国现阶段的行政复议实践中的如下一些问题还有待进一步解决：
首先，行政复议所涉行政管理事项的范围有待扩展。目前我国行政复议的事项主要集中于对公安机关行政行为的复议，占复议案件总数的70％，而真正涉及市场、经济、贸易等方面的管理行为的案件则不多。
其次，行政复议程序有待进一步法律化、科学化，增强专业性、公正性等程序的设置；提高相关人员的素质，在机构设置上结合我国行政机构改革，进一步形成统一、明确、独立的体系。
再次，复议主体对于抽象行政行为的监督与力度有必要进一步加强。
（3）WTO规则对行政复议的要求及影响。我国加入WTO之后，政府在角色上、实施行政管理的方式手段上必然发生重大的变化。依法行政受到前所未有的关注和重视。这样的背景之下，行政复议作为一种更直接且有效的行政救济制度和手段，对于提高依法行政水平，必将更加发挥重要的作用。WTO规则对政府行政管理的要求主要表现在：
第一，法制统一规则。WTO规则要求各成员方有义务保证WTO规范体系在其各自国家得到统一的遵守和履行。这一要求对于我国目前行政管理领域普遍存在的部门保护、地方保护将产生重大的冲击。
第二，透明政府规则。这一规则主要表现在几个方面，如政府有关经济贸易或其他法律规范必须公开，非依法公布的法律规范不得适用并不得作为行政管理的法律依据；行政措施或其他行政决定的作出必须予以通知或公布；禁止行政的恣意、反复及违背比例、公平、公正等原则。
第三，强化政府的服务意识。行政管理手段更向间接性、指导性和服务性方向转变，福利国的发展趋势使政府主动行政的机会和领域有所增长。
第四，排除行政主体与市场主体的利益关联，甚至其本身即作为市场主体的不合理现象。保证其外观上的公正性、独立性与中立性。这一点在我国行政管理体制改革中显得尤为紧迫和重要。
行政管理职能的变更和发展，必然导致作为行政复审的行政复议活动的变更和发展。WTO规则对行政管理行为提出的要求，也影响复议主体对行政行为进行复审的标准和其他程序性制度的设置上的要求。行政复议在行政程序范围内解决和处理行政争议，减少诉讼的发生，并进而减少其发展为国际争端的机会上，起着越来越重要的作用，具有现实意义。行政复议的合理设置和有效运行，可以表明和提高我国行政复审的能力、公正性、效率性，树立我国政府及其行政管理形象，增强国内、国际行政相对方对行政管理的信赖，使我国政府能更好地履行和完成WTO的义务。现阶段，由于行政复议在制度构置、行政管理体制等方面的因素的影响，还没有充分发挥其应有的作用。
（4）行政复议制度的应对与完善。基于上述原因，我国行政复议必然要与行政权能的行使方式及行政管理手段等方面的制度、措施的改变相适应而作出必要的调整和变革。
第一，在复议主体上。必须加强复议主体的中立性、独立性，从而提高行政复议的公正性。进行复议的机关及人员行使职权，必须独立于作出具体行政行为的主体。
第二，在程序设置上。增强法律性、加强透明度，强化公开、听证等各项制度，适应WTO关于透明政府的原则的要求。在复议过程中的各阶段都尽量赋予和满足行政相对方参与的权利与要求。明确和完善复议结果的公布、通告等程序。在法律适用上，注重与行政诉讼中的法律适用制度的衔接。根据WTO规则中的非歧视原则，要注重复审程序中的最惠国待遇、国民待遇、对等原则等各项保证相对方平等地位原则的实现。
第三，在受理范围上，要加强对抽象行政行为的复审和监督。WTO规则中，对于行政主体制定规范性文件的抽象行政行为并没有排除在行政复审的范围之外。我国行政复议制度中已有关于对其他规范性文件等抽象行政行为进行审查的职权、范围和程序上的规定，但仍有不足。仍有必要在法律层面上针对具体程序进行进一步的明确和规范。尤其是加入WTO之后，政府行政立法的任务必然会有所加剧，再加上我国行政诉讼中不承认对抽象行政行为的司法审查，所以复议机关对抽象行政行为的监督和审查更加不容忽视。
第四，逐步实现完全取消行政终裁，排除行政机关在法律适用上的终局效力。我国现在行政终裁的范围还包括出入境管理法、公安机关行政复议、省政府有关某些自然资源的确权决定及国务院的裁决等。行政终裁的原因，如不可能审查（高度政治性、技术性、专业性），没有必要审查等。非出于以上原因，不得设定行政终裁。
最后，要注重提高复议人员综合素质，提高行政管理和行政复议的质量和效率，增强复议主体及其人员对WTO规则等国际条约、规范的了解、掌握和运用的能力。
以上各方面制度的改进，必将对我国行政复议制度的完善、发展起到重要的作用。这些措施的采纳和实施，不是仅仅为了履行和满足国际义务的要求而采取的应急措施或权宜之计，而是我国加强依法行政、建设法治政府与国家所必不可少的手段和途径。在新的国际背景之下，改革、完善行政复议制度对充实并发展行政救济理论与实践具有重大的现实性与紧迫性。
11.3.2行政诉讼制度的发展
行政行为法律适用涵盖于具体行政行为之中，所以在理论上，行政行为的法律适用是必须接受法院的司法审查的。对于行政行为法律适用的审查，要求作好两个区分：一是具体行政行为与抽象行政行为的区分；二是事实问题与法律问题的区分。
