10.2.1行政诉讼法律适用的事实依据
这一部分主要涉及以下几个问题：
（1）行政诉讼中法院审判行政案件的法律依据、判决理由与行政诉讼的证据。
行政审判的法律依据，是指人民法院在解决行政争议时，确认具体行政行为的合法性的法律标准和尺度；依我国现行法律规定，包括了法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例。它主要体现行政审判中法院对相关法律规范的综合把握和运用。
判决理由，表现为行政诉讼判决作出过程中，法院就其适用相关法律规范、作出特定司法裁决，及其之间的关联性所进行的说理。这一概念往往只是特指行政诉讼法律适用中，最后在法院的裁判书中所专门引用的那一部分法律根据。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十二条中规定，对人民法院审理行政案件中所适用的最高人民法院的司法解释、合法有效的规章及其他规范性文件，应当或可以在裁判文书中予以援引、引用。所以，“判决理由”较“法律依据”，在法律规范的渊源上已有所不同。
行政诉讼证据，是指行政诉讼中当事人双方所提供的或由法院调查取得的，并经法院认定的，可作为证明案件事实情况的各类事实及法律依据。必须是合法的证据，方可作为行政诉讼的裁判的根据。未经过法庭质证的、未在法定期间内收集或提交的证据，不得作为诉讼中的裁判根据或者判决理由。
（2）针对行政诉讼中的事实依据问题，学界已有学者展开讨论，如有学者提出“法院审查的行政规范具有证据性”、“行政裁判的根据”等观点及概念。行政诉讼法律适用的事实依据问题，包括了原具体行政行为作出过程中的事实依据及法律依据。经法院认定的行为依据是行政诉讼证据。行政诉讼中，以行政主体负有举证责任为原则。《行政诉讼法》第三十二条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”条文中所谓的“该具体行政行为的证据”主要是指行政行为的事实依据，而“所依据的规范性文件”即是指行政行为的法律依据。所以，行政诉讼中行政主体必须提出原具体行政行为的事实依据与法律依据两部分依据，证明自己作出的行政行为的合法性。就提出具体行政行为法律依据部分，被告行政主体除将相关法律规范提出外，还必须同时证明该依据具备合法性及其与行政管理事件的关联性。即要证明其整个行政行为法律适用活动合法，才算完成其证明责任。
（3）《行政诉讼法》第三十三条规定：“在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据。”第三十四条第一款规定：“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。”如果法院在行政诉讼进行中要求行政主体补充证据，法院是否有权将行政决定作出以后、行政主体在诉讼中补充的证据，作为行政诉讼中判断原具体行政行为合法性的证据予以采用？如果可以采用的话，是否与行政行为的“先取证、后裁决”的原则相冲突？解决这一问题，首先有必要区分两个概念，即行政行为说明理由的补正与行政诉讼中的理由补正。
行政行为说明理由的补正，是指在行政行为过程中，行政主体没有进行说明理由或者没有进行符合行政程序法规定的说明理由，而在行政行为作出之后才进行理由补正。这种情形违背行政行为“先取证、后裁决”原则，构成行政行为程序违法；行政诉讼中的理由补正，是行政诉讼进行过程当中，对被诉行政行为的理由进行补充、变更，指行政行为的作出已存在行政程序法所要求的理由，但该理由不充分，不足以支持行政行为的合法性。行政诉讼中行政主体进行理由补正，除具备法定条件或由法院允许外，还要满足其他一些条件，如“此事后补充的理由在行政行为作出时已存在、补正不改变其实质、不会因此而损害关系人的防御权”等。
我国《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十八条规定：“有下列情形之一的，被告经人民法院准许可以补充相关的证据：
（一）被告在作出具体行政行为时已经收集证据，但因不可抗力等正当事由不能提供的；（二）原告或者第三人在诉讼过程中，提出了其在被告实施行政行为过程中没有提出的反驳理由或者证据的。”行政诉讼中，也可补充裁量理由。
行政行为依其受法律拘束的程度不同，可以分为羁束行政行为与自由裁量的行政行为。自由裁量行政行为中，发生“法律约束的松动”，即在行政主体自由裁量范围之内，只存在行政行为合理性的问题。行政诉讼只审查具体行政行为的合法性问题，行政主体通过裁量的授权或判断余地而获得就特定事项在特定范围内的“最终决定权”。在我国，行政处罚显失公正的裁量除外。
10.2.2行政诉讼的法律依据
现行行政诉讼法规范中，就行政诉讼法律依据问题的规定有“依据”和“参照”。其实只要是法院在审理行政案件过程中予以适用，并将之作为其判断和作出裁判的根据，则不管是法律、法规，还是规章及其他规范性文件，都是行政案件审判的“法律依据”。“依据”与“参照”在适用上也没有本质的区别或界线。如果是法规（如地方性法规）违法或者是与法律规定不一致时，法院也不应适用或依据其作出司法判决。在适用法律规范之前必须对其合法性进行判断这一意义上，“依据”与“参照”的要求是一样的。将“依据”与“参照”两制度统一，有利于行政诉讼法律制度的规范与发展。
发展行政诉讼制度的一个最根本的问题在于解决对立法（包括各种渊源的法律规范）的合法性审查问题。我国应逐渐注重法律规范的违宪、违法审查制度的研究，确立法院的违宪审查权或者是建立特定的违宪审查机关，审查法律规范的违宪、违法问题，真正将立法行为纳入法律监督的范畴之内。实践中，立法活动违法的情形并不少见，许多法律规范的制定及其内容都有可能是违宪或违法的。现实中，也有侵犯公民基本宪法权利的法律规范（如因身高、性别、户籍而剥夺或限制公民的平等竞争权等）在诉讼中为法院所适用，并作为司法审判依据。规章、其他规范性文件的违法自不必说，就是法律、法规也不乏违宪、违法的情况，尤其是地方性法规的违宪、违法更是常见。如【案例40】林某诉县技术监督局行政处罚违法案中，作为地方性法规的《福建省商品质量监督条例》，与法律《产品质量法》相抵触，增加处罚种类、扩大处罚幅度，造成行政主体适用法律错误。对于此类立法或立法中的特定条款的错误处理，既然已在法院审判过程中发现，就应通过一定的程序予以纠正。
对法律规范及立法行为的违宪审查或违法审查，涉及一国根本政治体制及法律制度的设置。在不具备相应的国家体制的条件下，是不可能从根本上解决这一问题的。但这并不妨碍在现行体制条件下，可以建立或发展一些折中的或替代性的制度。针对行政诉讼中法院就规章、其他规范性文件的司法审查问题，目前立法现状下所能采取的权宜之计而言，可建立对规章、其他规范性文件的司法审查制度。行政诉讼中，法院除审查具体行政行为是否与所依据的法律规范的规定相适应外，还必须审查该规范的合法性。本书前面已经提出建立对规章、其他规范性文件的“适用性审查”的制度，其具体内容这里不再赘述。既然“参照”制度已经赋予法院对此类规范进行合法性判断的“权力”，就应该进一步将这种权力的行使、运作合法化、规范化。对法规，尤其是地方性法规的合法性审查，可以通过扩大《行政诉讼法》中的“送请”制度来进行。根据《行政诉讼法》第五十二条第二款的规定，目前法院对规章的送请主要限于下列条件：（1）只对地方人民政府规章及部委规章有权“送请”；（2）只是规定在地方政府规章与部委规章之间、部委规章之间发生“不一致”
的情况下进行送请，而对规章“违法”的情况下的送请没有相应规定。如果是地方性法规甚至是法律违法的情形下，则目前法院没有不予适用的权力。
因此，“送请”制度的发展主要应体现在以下几个方面：
第一，凡《立法法》第八十五条、第八十六条中规定的法律、行政法规、地方性法规、规章发生不一致的情况下，法院都可以适用“送请”制度，请求有权机关进行及时处理。
第二，凡《立法法》第八十七条中规定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章违法的情况下，法院均有权力（也是义务）送请有权机关进行审查或者依法自行审查。行政诉讼中，法院不得或者无权适用违法的法律、法规进行裁判。在个案法律适用中发现法律规范违法的情形时，必须通过法定的程序及时处理。
第三，送请的主体不限于最高人民法院与国务院之间。可依照规范性文件的位阶不同，确定不同的送请主体和处理主体。由法院进行法律规范的合法性审查时，其管辖、审查范围、权限、具体程序等有关问题，还需要理论界及立法上的进一步讨论与明确。
10.2.3行政诉讼法律适用结果——行政诉讼裁判的内容
规章、其他规范性文件的违法性宣告。目前我国行政诉讼判决中，一般只涉及所审查的具体行政行为合法性的判断及处理。与建立司法审查抽象行政行为制度相适应，必须确定这种司法审查的效力。现行立法条件下，规章、其他规范性文件审查的效力，应体现为行政诉讼裁判中对相关规范性文件合法性的审查和认定结果的宣告上。这种宣告，不同于法院对行政规范的撤销，因为司法权无权对行政法律规范予以撤销；也不同于现行法律中规定的“建议”，“建议”所能实现的司法审查权及其效力过于微弱。如【案例40】林某诉县技术监督局行政处罚违法案中，地方性法规因违反上位法而无效。（有管辖权的）法院在判决中应载明这种宣告，并送有权机关（如制定机关或其监督机关）进行处理。审判中，法院面对无效的法律规范应如何“灵活处理”，还需要法律作出明确、具体、可操作的规定。
法律规范的司法适用力。所谓“司法适用力”，也就是指法律规范因具备实质合法的要件而在诉讼中可以为法院适用并作为审判依据的效力。
行政法律规范（尤其是规章、规范性文件等）具有法律效力不等于其具有司法适用力。现行立法要求行政诉讼审判以法律、法规为依据，所以法律、法规生效后，即可为行政诉讼直接适用。仅针对法律、法规而言时，其具有法律效力与具有司法适用力为同义。所以，民事诉讼、刑事诉讼中，一般也不会涉及法律规范的司法适用力的确定问题。
法律规范的“司法适用力”，以法律规范的实质合法为条件，即只有实质上为合法的法律规范才能作为诉讼中的审判依据，为法院审理诉讼案件所适用。规章及其他规范性文件的生效以其作成为标志，一经作出或公布即推定为合法，发生法律效力。这种推定的合法不等于实质合法，“推定合法”可能为司法审查所推翻或否定。规章、其他规范性文件因为欠缺实质合法的条件而不具有直接在诉讼当中予以适用的效力。规章、其他规范性文件只有经行政诉讼中司法审查确认其合法性之后，才具有实质上的合法性。当然，并不是说所有的规章、其他规范性文件等法律规范必须经过司法审查。未经司法审查的规章、规范性文件也可以是有效的法律规范，行政主体在行政管理领域可以适用并作为行政行为的法律依据。但这种可“直接”适用的效力不能当然延伸至司法领域，在司法领域中，只有经法院审查、判定为合法的规章、其他规范性文件才具有可以适用的效力。
对规章、其他规范性文件司法审查的结果应在行政诉讼裁判中载明，这种对法律规范合法性的宣告应作为司法裁判的一部分，并因而具有裁判中的其他内容所具有的既判力等法律效力。其目的主要在于确立对规章、其他规范性文件的司法审查结果的确定力、拘束力等法律效力。即已生效的规章和其他规范性文件的违法性宣告，在以后的行政诉讼中不得再予以适用，并作为审判依据，本法院及其下级法院也不得进行重新审查或者作出相异判断、宣告。当然，通过行政诉讼案件的再审也可以推翻这种宣告。法院裁判在说明理由中，就特定法律规范，尤其是规章、其他规范性文件于案中的不予适用，应当说明是因为该规范违法而不予以适用，还是因为其与案件不具有关联性而不予以适用。法律规范因为与案件不具关联性而不予适用的，不涉及法律规范的司法适用力问题。
