县的设置早在春秋初年就已开始，秦、晋、楚等大国在获得新土之后，往往不是分封给王公贵族，而是设县，由国家直接管辖。齐实行“相地而衰征”政策后，也将县设为远郊农村的最高行政单位。郡制的设置晚于县制，它原是比县更加偏僻荒远的地方，地位较县低，后来，内地也实行郡制，但郡和县的地位发生了颠倒，郡在县上，一郡下辖若干县。公元前221年，秦始皇在秦国郡县制的基础上，“分天下为三十六郡”，以后全国郡数最多时曾达四十六郡。
郡县制的推行，彻底清除了领主分封制，官吏既不领民，也不占地，而是靠国家俸禄为生，而土地私有和买卖则可以在民间自由进行。
三、使黔首自实田
秦始皇三十一年（公元前216年）颁布了一条对于确立封建经济制度非常重要的法令———“使黔首自实田”。但是，这一法令不见于司马迁《史记·秦始皇本纪》的正文，只是裴！《史记集解》引徐广说“使黔首自实田也”。这是徐广为史记补的一条具有极其重大史料价值的记载。“使黔旨自实田”，正如范文澜所说：“在这个法令下，地主和有田农民自动陈报所有土地实数，照定制缴纳赋税，取得土地所有权。”由此，土地个人所有制以法律形式确定下来。
秦始皇“使黔首自实田”，是对商鞅变法后秦土地分配上采取的授田制的重大变革。授田制的实行必须以国家占有大量荒地为前提。商鞅变法时变百步为亩为二百四十步为亩，每夫授田百亩，这样，国家授田规模就扩大了，随着人口的增加，国家授田的压力越来越大。秦的授田制还是与军功爵位制紧密联系的，有军功者可以得到加倍的土地。随着统一战争的进行，大量立军功者获得了土地的赏赐，国家可供支配的土地也就越来越少。在国家掌握的土地资源日益枯竭的情况下，授田制已经无法实行。授田制的实行是基于两个目的，一是制辕田，二是奖励军功。制辕田实际上一次性的土地分配，是将分封制下的领主土地收归国有后在全国范围内的重新分配，辕田已经被永久固定给私人，并且可以买卖，实际上土地已经私有化了。全国范围的授田在商鞅变法时期就已经完成，以后实行授田制的目的主要是为了奖励军功。统一六国后，战事渐息，秦始皇认为从此可以罢兵息战，天下太平了，所以“收天下兵，聚之咸阳，销以为钟”，连打仗的兵器都没有了，为奖励军功而实行授田制也就再无必要。这样，秦始皇“使黔首自实田”，实际上就是宣布授田制的停止，国家从此不再干预土地分配，以后私人获得土地就只有兼并这一条路了。而这也意味着，封建土地所有制结构（国家土地所有制、地主土地所有制和自耕农土地所有制）中地主土地所有制形式具备了在法律上成为主导形式的可能。
§§§第三节汉初封建大地主土地私有制地位的确立
商鞅变法奠定了中国封建土地制度的基础，但这种制度并不稳固，秦的封建土地制度还处在六国封建领主土地制度的包围之中，随时有被扼杀的可能。秦始皇扫平六国、统一中国，解除了封建土地制度的外部威胁，并采取了徙强宗大姓于关中等措施打击旧封建领主势力，巩固封建土地制度。但秦王朝的短命使其巩固封建土地制度的任务并没有彻底完成。旧封建领主势力残余仍然顽强存在，经过秦末农民战争后，这些旧封建领主势力也大有死灰复燃的趋势，新的封建土地制度在旧封建领主势力复辟的鼓噪下，其地位岌岌可危。刘邦经过秦末农民战争和楚汉战争，最终建立了汉朝，其立国后的首要任务，就是继续巩固强化封建土地制度，使之成为国家制度的根本。
在秦末农民战争中，一些旧封建领主势力乘机打出旧封国旗帜，几乎完全恢复了战国时期的分裂割据状况。如在陈胜、吴广起义以后，魏国名士张耳、陈余立原赵公子歇为赵王，开了六国贵族复辟割据的先例。接着原齐国贵族田儋自称齐王，魏国贵族魏咎恢复了魏国，楚国贵族景驹被秦嘉等拥立为楚王，韩广据燕地自称燕王，原韩国公子成被项羽立为韩王。及至楚汉战争期间，项羽在自称西楚霸王的同时，更大封六国贵族及亲信为王的达十八人之多。封建割据之势俨然形成。刘邦战胜项羽，重新统一了全国后，即开始着手清除旧封建领主势力。刘（娄）敬向汉高祖刘邦建议说：“夫诸侯初起时，非齐诸田，楚昭、屈、景莫能兴。今陛下虽都关中，实少人。北近胡寇，东有六国之族宗强，一日有变，陛下未得高枕而卧也。臣愿陛下徙齐诸田，楚昭、屈、景，燕、赵、韩、魏后及豪杰名家居关中，无事可以备胡，诸侯有变，亦足帅以东伐，此强本弱末之术也。”于是刘邦“乃使刘敬徙所言关中十余万口”。以后，这一政策延续了一百五十余年，到元帝永元四年才停止。被迫迁徙的对象中，除名族豪家外，还有一些依附于豪强大姓的所谓“豪猾之民”，这些人为豪强大姓所豢养，为虎作伥，是地方黑恶势力，因而多被迁往他乡，甚至被杀戮。虽然汉迁徙豪族的目的是为了打击地方分裂割据势力，巩固中央集权统治，但客观上起到了割裂名族豪家与其土地的联系，抑制兼并的作用，保证了封建土地制度中自耕农土地所有制的正常发展。
汉虽承秦制，但刘邦在土地管理制度上却与秦有着明显的不同，秦实行的是中央集权专制政体下的郡县制，刘邦一方面希望继续保持秦所树立的中央集权专制政体，所以也对中央直接管理的区域实行了郡县制；另一方面，刘邦又迫于共同参与推翻秦王朝统治及帮助打败项羽的旧领主势力的压力，不得不实行半割据的分封制。所以，刘邦在建汉之初实行了半中央集权半割据的郡国制。公元前202年刘邦即皇帝位，随即下诏：“齐王韩信习楚风俗，徙为楚王，都下邳。立建成侯彭越为梁王，都定陶。故韩王信为韩王，都阳翟。徙衡山王
吴芮为长沙王，都临湘。番君之将梅有功，从入武关，故德番君。淮南王布、燕王臧荼、赵王敖皆如故。”《通典·职官典》说：“汉兴，设爵二等，曰王曰侯。皇子而封为王者，实古诸侯也，故谓之‘诸侯王’。王子封为侯者谓之‘诸侯’，群臣异姓以功封者谓之彻侯。”《史记》也说：“高祖子弟同姓为王者九国，唯独长沙异姓，而功臣诸侯百有余人。”也就是说，汉高祖又开始行分封制了。当然，刘邦并未将全部土地分封出去，而是选取具有“百二”之利的关中长安为都城，并直接统辖都城附近的15郡之地，另在东方39郡之地，设立诸侯王国统治。这样，汉初在土地管理制度上推行的就是郡国并行制。
汉初诸侯王的设置，与西周分封制并无大的区别。诸侯国俨然是一个个独立王国。诸侯王在封国内行独立统治权，可以“自治民聘贤”，“断狱治政”，甚至还有自己的纪年。诸侯有权自行任命官吏，官吏设太傅、丞相、御史大夫、内史、廷尉、中尉、郎中令、少府、宗正等，其权利结构与中央政府如出一辙，除太傅、丞相由中央任命，其余官职可由诸侯王自置。诸侯王在封国内自行征收赋税，除向中央缴纳的贡赋外，其余收入皆由诸侯王掌握。《史记·五宗世家》说：“高祖时诸侯皆赋。”《集解》引徐广话说：“国所出有，皆入于王也。”
西汉初期列侯（彻侯）也具有与诸侯王类似的权力。《汉书·高帝纪》载高帝十二年三月诏云：“其有功者上致之王，次为列侯，下乃食邑。而重臣之亲或为列侯，皆令自置吏，得赋敛。”也就是说，列侯也有置吏权和赋税权。列侯国一般约为一县之地，由中央政府委派“相”主治民，归中央设置的郡管辖。列侯在国内虽无治民权，但在一定限度内尚有役使国人的权力。
推行郡国制不过是汉高祖奖励功臣、安抚降王的权宜之计，并非其巩固刘氏天下的初衷。所以，以后刘邦以各种借口和手段铲除异姓王，同时大封同姓王，但同姓王的权力已经远不如异姓王，这些王国的重要官吏都由朝廷派遣，法令也由朝廷制定，加之新封诸王多年幼，重要权力渐被朝廷任命的丞相所把持，中央集权的专制政体在一定程度上得到了巩固。汉文帝时期，诸侯国国王相继成人，开始驱逐朝廷官员，独立执政，诸侯王国与中央分庭抗礼的情形逐渐严重，封建割据局面开始威胁朝廷的中央集权统治，终致景帝时期的“七国之乱”。汉景帝平定七国叛乱后，改定王国制度，将诸侯王的权利悉数削夺，诸侯王可以专食采邑，但不再能够拥兵割据。汉武帝时期，更是推行推恩法，允许诸侯王分城邑给自己的子弟。这样，大王国就被分成了小王国和列侯，失去行政权力的王侯只能以采邑内田地的租税为生，从此就与专食地利的地主没有什么区别了。
郡国制是封建中央集权专制与封建领主制的混合政制，封建中央集权专制与封建领主制所依赖的经济基础本来是不同的，所对应的土地制度分别是以私有制为基础的封建土地所有制和以国有制为基础的封建领主所有制，这两个所有制形式是不能兼容的，所以即使在混合政制范围内，在经济制度上也只能采取一种形式，要么是封建领主土地所有制，要么是封建土地所有制。由于以私有制为基础的封建土地所有制在秦统一六国过程中所表现出的制度优势被广泛认同，所以在郡国制的混合政制中采取的还是统一的封建土地所有制形式。秦时确立的封建土地所有制结构中封建国家所有制、封建地主土地所有制和封建自耕农土地所有制形式仍然在汉的土地制度中得以保留。即使在诸侯王的领地内，土地私有制仍然得以保留实行。诸侯王本身就是其封国内的最大地主，又得到封地内名族豪强地主的支持，从而强化了封建地主土地所有制的主导地位，这也是汉初连续对名族豪强地主实行迁徙政策，以削弱地方割据势力的重要原因。
汉初，天下初定，之前由于战乱频仍、天灾人祸，造成大量人口死亡、逃亡，撂荒地大量增加，以农为本的国家经济受到严重削弱。所以恢复生产的当务之急是要让农民重新附着于土地，实现人地结合。公元前圆园员年（高帝六年），刘邦灭项羽后，“夏五月，兵皆罢归家”，即下了两道诏：
“诸侯子在关中者，复之十二岁，其归者半之。民前或聚保山泽，不书名数，今天下已定，令各归其县，复故爵田宅。吏以文法教训辨告，勿笞辱。民以饥饿自卖为奴婢者，皆免为庶人。军吏卒会赦，其亡罪而亡爵，及不满大夫者，皆赐爵为五大夫。故大夫以上赐爵各一级，其七大夫以上，皆令食邑，非七大夫以下，皆复其身及户，勿事。”
“七大夫、公乘以上，皆高爵也。诸侯子及从军归者，甚多高爵，吾数诏吏先与田宅及所当求于吏者，亟与。爵或人君，上所尊礼，久立吏前，曾不为决，甚亡谓也。异日秦民爵公大夫以上，令丞与亢礼。今吾于爵非轻也，吏独安取此！且法以有功劳行田宅，今小吏未尝从军者多满，而有功者顾不得，背公立私，守尉长吏教训甚不善。其令诸吏善遇高爵，称吾意。且廉问，有不如吾诏者，以重论之。”
第一道诏令主要是针对普通民众，其主要意思为：那些跟随刘邦打天下的下级官吏和士卒，留在关中的可以免十二年的赋税，归乡的可以免六年的赋税。那些曾“聚保山泽，不书名数”而为贼的老百姓受到赦免，在接受“文法教训辨告”后，可以“复故爵田宅”。那些因饥饿自卖为奴婢的人可以恢复自由。那些复原的军吏卒，无罪无爵的，都赐爵位五大夫。有爵位的加升一级爵位。七大夫以上的都可以分得食邑，七大夫以下的终身免徭役。这里可以看出，刘邦对基层民众并未实行授田制，而仅是让他们恢复过去的田产住宅，至于那些已经失去田产住宅的民众，则不在汉高祖怜惜的范围。
第二道诏令是针对七大夫以上的有爵者的，这些人不仅可以食邑，还可“以有功劳行田宅”。食邑不过是供养有爵者的户数，与田地多少无关；有爵者所分得的田宅，是由乡里的小吏来安排，而且还因为乡里小吏自行先占好地，以至于“有功者顾不得”，可见有爵者分得的田地数量还是有限。
从以上汉高祖的两道诏令可以看出，汉初从一开始就未实行授田制，而是承袭了秦时确立的封建土地制度。拥有全国土地最高所有权的汉高祖对于土地如此铿吝，不愿在全社会范围内对土地做一次平均分配，其主要原因还在于：第一，秦统一在全国后实行了“黔首自实田”的土地私有制政策，尽管实施时间因秦王朝的短命而并不长，土地私有制却呈现出不可逆转之势，对已经私有的田地很难再行分配。第二，汉高祖能够直接掌握管理的土地实际非常有限，大多为山林川泽之地、皇帝的苑囿池！以及视为公田的无主荒地。这些土地本来就不易开垦，或不能开垦，或管理不便，故不能作为可耕地再行分配。可耕地则大多被地主和自耕农所掌握，尤其是包括新晋贵族的豪强地主阶层，通过大规模的土地兼并，已经实际上掌握了全国大部分可耕地，成为其与中央政府对抗的资本。第三，土地已经是私有的财富，对皇帝而言也是觊觎的对象。《史记·平准书》说：“山川园池市井租税之入，自天子以至于封君汤沐邑，皆各为私奉养焉，不领于天下之经费。”因而皇帝直接掌握的土地就是他的私田，所以皇帝也不愿再将手中的财富进行分配了。尽管刘邦在高帝二年曾下令“故秦苑囿园池，今民得田之”，但不过是楚汉战争时期的收买人心之举，并非出于高祖本意。所以，当楚汉战争结束后，萧何向刘邦建议“长安地狭，上林中多空地，弃，愿令民得入田，毋收稿为禽兽食”时，就让高祖大怒，认为是萧何受了商人的贿赂，贪图他的苑囿，还为此将萧何“下相国廷尉械系之数日”。
汉初的土地政策并未改变秦时确立的封建土地所有制结构，并且还强化了大地主土地所有制的主导地位。虽然通过实行迁徙名家豪强于关中的政策，破坏了豪强地主与其原有土地的权属关系，但郡国制的推行却为新的大规模土地兼并创造了条件。由于未实行授田制，受封诸侯没有土地所有权，食邑国里土地私有制没有改变，王侯贵族除坐食封邑的赋税外，都广置私田，从而使大土地私有制迅速发展。因而这不过是在消灭旧的大土地私有者的同时，又创造出新的更大的土地私有者。汉初高祖让民众归乡的政策，巩固了封建土地制度的自耕农基础，但同样是因为未实行授田制，自耕农的土地问题并未解决，反而是为新的土地兼并提供了被兼并的对象和基础。对有爵者的奖励，因为分配田地住宅，于是产生了一批中小地主，但范围和数量都有限。总之，通过汉初的一系列土地政策的实施，为大地主土地私有制形式在封建土地制度中占据主导地位创造了条件，也为两汉时期因大规模土地兼并引发的一系列社会经济矛盾埋下了伏笔。
§§§第四节汉的户籍、赋税和徭役制度
