经过八年抗战，中国人民取得了近代以来反抗外敌入侵的第一个完全的胜利，但抗日战争的结束没有给全国人民带来期盼已久的和平。以蒋介石为首的国民党政府开始积极准备对共产党领导的解放区发动全面进攻，内战的危机一触即发。在这种形势下，中国共产党只有放手发动群众，壮大人民力量，才能巩固解放区，进而完成“领导人民大众以革命战争彻底推翻国民党反动派的统治，解放全中国，建立一个无产阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政国家”的根本任务。而放手发动群众，壮大人民力量的最重要的手段就是发动土地改革运动，满足农民的土地要求。因此，在解放战争时期，共产党的土地政策就从减租减息转变为了土地改革。
1946年5月4日，中共中央发出了由刘少奇起草的《关于清算减租及土地问题的指示》，即著名的“五四指示”。五四指示的主要精神是：
（员）“我党应坚决拥护群众在反奸、清算、减租、减息、退租、退息等斗争中，从地主手中获得土地，实现‘耕者有其田’。......集中注意于向汉奸、豪绅、恶霸作坚决的斗争，使他们完全孤立，并拿出土地来。但仍应给他们留下维持生活所必需的土地，即给他们饭吃。......对于中小地主的生活应给以相当照顾......应多采取调解仲裁方式解决他们与农民的纠纷。”
（圆）“坚决用一切方法吸收中农参加运动，并使其获得利益，决不可侵犯中农土地。......整个运动必须取得全体中农的真正同情或满意，包括富裕中农在内。”
（猿）对待富农和地主要有所区别，“一般不变动富农的土地......不能不有所侵犯时，亦不要打击太重”，“应着重减租而保存其自耕部分”。否则就“将影响中农发生动，并将影响解放区的生产”。
（源）对于抗日军人和抗日干部的地主家属，对于在抗日时期与我们合作而不反共的开明绅士及其他人等，“在运动中应谨慎处理，适当照顾，一般应采取调解仲裁方式。......给他们多留下一些土地，及替他们保留面子”。
（缘）对于富农及地主开设的工商业，“不要侵犯，应予以保全”（罪大恶极的汉奸分子开设的工商业除外）。“不可将农村中解决土地问题、反对封建地主阶级的办法同样地用来反对工商业资产阶级。”
（远）除了当地群众要求处死的罪大恶极的汉奸分子及人民公敌在经过法庭审判，正式判处死刑外，“一般应施行宽大政策，不要杀人或打死人，也不要多捉人，以减少反动派方面的借口，不使群众陷于孤立”。
（苑）“对一切可能团结的知识分子，必须极力争取，给以学习与工作机会。对开明绅士及其他党外人士，或城市中的自由资产阶级分子，只要他们赞成我们的民主纲领，不管他们还有多少毛病，或对于目前的土地改革表示怀疑与不满，均应当继续和他们合作，一个也不要抛弃，以巩固反对封建独裁争取和平民主的统一战线。”
（愿）在运动中必须完全执行群众路线，“由群众自己动手来解决土地问题，绝对禁止使用违反群众路线的命令主义、包办代替及恩赐等办法”。
“五四指示”标志着中国共产党土地政策在抗日战争胜利后发生了重大转变。“五四指示”的基本精神是要实现“耕者有其田”，这与抗日战争时期在保留地主土地所有权的基础上的减租减息有着原则上的区别。但“五四指示”还不是一个以革命手段没收地主土地并分配给农民的土改政策，其主要手段还是鼓励农民通过清算、购买等“有偿方式”从地主手中获取土地。这显然是适应当时全面内战还未爆发，和平尚存一线希望的形势，而制定的预备性的土改政策，明显具有历史局限性。
员怨源远年远月，内战全面爆发。解放区随即进行了全面土改，半年后，各解放区约圆辕猿的地方完成了土改，实现了耕者有其田。“五四指示”下达后的解放区土地运动，激发起解放区人民极大的革命热情，在发展生产、巩固后方、支援前方等方面发挥了非常重要的作用，为共产党和解放军粉碎国民党军队对解放区的全面进攻，并进而取得解放战争的完全胜利提供了坚强、深厚的群众和物质基础。
到员怨源苑年，经过一年的内线作战，解放军粉碎了国民党军队的全面进攻，内战形势发生了根本的变化。人民解放军开始转入进攻，解放战争的主战场由解放区转移到了国统区。鉴于在解放区内彻底解决农民土地问题的条件已基本成熟，为了进一步发动农民群众来支援人民军队的胜利大反攻，中共中央于1947年7月17日~9月13日在河北省平山县西柏坡村召开了全国土地会议。这次会议总结了“五四指示”推行以来土地改革的经验教训，制定了《中国土地法大纲》，并于10月10日公布实行。
《中国土地法大纲》其主要内容是：
（员）宣布废除封建性及半封建性剥削的土地制度，实行耕者有其田的土地制度。
（圆）规定除了大森林、大水利工程、大矿山、大牧场、大荒地及湖沼等归政府管理外，乡村中一切地主的土地及公地，由乡村农会接收，连同乡村中其他一切土地，按乡村全部人口，不分男女老幼，以乡为单位，用抽多补少、抽肥补瘦的办法，统一平均分配，使全乡村人民均获得同等的土地，并归各人所有，发给土地证，准其自由经营、买卖及特定条件下的出租。
（猿）规定地主及其家属，家居乡村的国民党党政军人员及敌方其他人员的家属，家住乡村而未参与犯罪行为的汉奸、卖国贼及内战罪犯的家属，也分给与农民同样的土地及财产。
（源）规定乡村农会接收地主的牲畜、农具、房屋、粮食及其他财产，征收富农的上述财产的多余部分，分给缺乏这些财产的农民及其他贫民，并分给地主同样的一份。
（缘）规定保护工商业者的财产及其合法的营业不受侵犯。
（远）规定在本法公布以前土地业已平均分配的地区，如果农民不要求重分时，可不重分。
《中国土地法大纲》肯定了“五四指示”关于“没收地主土地分配给农民”的原则，并对“五四指示”中某些不彻底的政策进行了修正，如“五四指示”中通过有偿支付手段从地主那里获取土地的办法，在《中国土地法大纲》中就改为了“乡村中一切地主的土地及公地，由乡村农会接收”。在土地分配上，主要采取的是“平分土地”的办法。但这个办法在实践中被证明存在侵犯中农利益的问题。比如，晋绥解放区从中农手中抽出的占29.6%，其中河曲、保德、兴县从中农手中抽出的竟占45%以上，个别村达到80%，而真正从地主、富农手中抽出的只占16.6%，这就使农民对土改产生了很大的疑虑，不愿扩大生产，怕生产生活改善后被当成中农或富农对待，生产积极性下降。因此，1948年春，中共中央在重新印发《中国土地法大纲》时，特地对其中关于平分土地的条款加了一个注释：“在平分土地时应注意中农的意见，如果中农不同意则应向中农让步，并容许中农保有比较一般贫农所得土地的平均水平为高的土地量。”1949年8月10日，中共中央就华中局《关于土改中如何对待中农问题的报告》发电指示：“我们同意以中间不动两头平的政策作为解决河南土地问题的基点，对中农土地完全不动，而不要照土地法大纲上关于中农土地的规定。”至此，共产党解放战争时期“平分土地”的政策就正式转变为“中间不动两头平”的政策，这是解放战争时期土改政策的一个重要变化。
土地法大纲颁布后，各解放区掀起了空前的土地改革高潮，各地区的中央局也都召开了有关土地改革的工作会议，分别制定了《施行中国土地法大纲补充办法》、《关于老区半老区进行土地改革工作与整党工作的指示》、《关于调剂土地确定地权的布告》等，大力贯彻党的土地政策。总的路线是：依靠贫农，团结中农，有步骤有分别地消灭封建剥削制度，发展农业生产。土地改革运动取得了很大成就，到员怨源怨年远月止，在全国已获解放的21508万农业人口，约5907万公顷土地中，已有12463万人口和9319万公顷土地进行了土地改革。其中没收了地主土地重新分配的有2469，占实行土地改革的远愿豫。土改后，全国农民的人均土地已提高到源郾远亩。消除了封建土地制度，极大地鼓舞了农民的生产积极性，为解放战争的最后胜利和新中国的建立提供了坚强的物质和人力保障。
