1927年6月15日，浙江省政府通过了减轻佃农租额25%的决议。同年11月，又公布了《本年佃农交租实施条例》，规定：“正产物全收百分之五十为最高租额，佃农依最高租额减百分之二十五交租。”1928年7月，省党政联席会议通过了《十七年佃农交租章程》，规定：“正产物全收获百分之五十为最高租额......佃农依最高租额减百分之二十五缴租。”该《章程》同时规定：“副产业之收入，概归佃农所有。”作为执行《章程》的保障措施，同时又颁布《佃业理事局暂行章程》，规定省、县两级设佃业理事局，由省县党部、省县政府、省县农民协会等三方组成，处理农民和地主之间出现的纠纷。由于二五减租极大地触动了地主利益，因而自始至终都遭到各地地主的阻挠反对，有人指责减租之举“苦乐不均，倒置主佃名义”，有的地方发生了刺死、刺伤县党部指导委员的血案。在这种情况下，1929年4月，在省府第217次委员会议上，当时的浙江省主席张静江以二五减租试办后“纠纷迭起”、“有弊无利”为由，决定取消二五减租，实行预征田赋。取消“二五减租”的决定遭到了省党部及各县党部、民众团体的纷纷反对，但张静江仍一意孤行。国民党浙江省党部召开常务委员会讨论，会议认为二五减租为党政双方共同决议，不能由省政府单方取消，且亦与国民政府所颁布之《佃农保护法》大相剌谬。常务委员会朱家骅等人向浙江省政府提出《复议理由书》，要求开会复议。浙江省政府复函浙江省党部，拒绝复议。于是朱家骅联合另两位常委叶溯中、陈希豪联名向国民党中央党部申诉。国民党中央派戴季陶前往调解。戴季陶召集党政双方共同商定了《浙江省佃农二五减租暂行办法》和《佃业争议处理暂行办法》，规定“土地收获除副产全归佃农所有外，由业佃双方就各该地田亩情形，以常年正产全收获量百分之三十七点五为缴租额，自行协定新租约”，呈报后由国民政府于8月加以公布。至此，浙江的二五减租实际上就取消了。正如萧铮在其回忆录《土地改革五十年》中说：“至此，党政纠纷表面上算是暂告了结，二五减租在名义上仍旧存在，然而实行办法内容空洞，且佃业理事局取消，另组织佃业仲裁委员会，无丝毫实权。因此浙江之二五减租黯然失色，名存实亡矣。”
1930年6月，国民党颁布了《土地法》。《土地法》规定：“中华民国领域内之土地，属于中华民国国民全体，其经人民依法取得所有权者，为私有地。”这就是说，名义上宣布土地国有，实际上却承认土地的私有性质。这不过是封建时代王田思想的翻版。同时《土地法》明确了封建土地租佃制度的合法性，第一百七十一条就规定：“以自为耕作为目的之约定支付地租使用他人之农地者，为耕地租用。”因而这个《土地法》总体来讲是一部向封建土地制度倒退的法律。虽然法令中也对土地登记、申报地价、征收地价税及土地增值税、土地征收等问题作了详细规定，体现了孙中山关于核定地价、照价收税、照价收买、涨价归公的平均地权学说的精神，但制度前提是不同的。孙中山是主张土地公有，使用权归个人，因而凡属土地自然增价“都收归众人所有”，而南京国民政府的土地法对土地涨价部分只是征收增值税，这不过是在土地私有情况下政府与所有者共享增值收益的一个分配办法，显然这与孙中山平均地权的主张相比是一种严重的倒退。
关于减租问题，这部《土地法》承续了二五减租政策，如第一百七十七条规定：“地租，不得超过耕地正产物收获总额千分之三百七十五，约定地租超过千分之三百七十五者，应减为千分之三百七十五。不及千分之三百七十五者，依其约定。出租人不得预收地租，并不得收取押租。”第一百七十三、一百七十九、一百八十四条等还规定，地主出卖耕地或将收回自耕之耕地再出租时，原承租人依同样条件有优先承买、承租之权；承租人只能按期交付一部分地租时，出租人不得拒绝收受。显然，在这部法令中，农民的永佃权在一定程度上得到肯定，但这种永佃权是禁止有价转让的。
这部《土地法》公布后，并没有得到真正执行，国民党认为不能实行的主要原因，是对《土地法》实施技术上缺乏指导，于是1935年4月5日国民政府颁布《土地法施行法》。1936年2月，国民政府又公布《各省市地政施行程序大纲》，明令《土地法》、《土地法施行法》与此法于员怨猿远年猿月员日同时施行。但是，这些施行办法与土地法一样，照样只是官样文章，没有实行。
国民党土地令未被贯彻执行，其根本原因是国民党是一个代表地主阶级利益的政党，触动地主阶级利益的任何改革都会在党内引起激烈的反对，或对改革采取阳奉阴违的办法加以抵触。正如萧铮在其回忆录中说：“多数以军人主持省政，其中若干人对中央政令仍是阳奉阴违......中央及地方的环境如此，所以关于推行革命的土地政策，往往是‘推’‘拖’了之。十九年通过的土地法，固然法的本身有疏漏，而最大的原因，还是缺乏实行的决心和能力，以至虽公布却不能实施。”这些土地法令实质上是在国民党既没有彻底改革土地制度的意愿，又需要在土地制度改革方面作出表面姿态以安抚民众的情况下出台的，其不能实行实在情理之中。当时就有人一针见血地评价说：这些土地法令“徒有其名而无其实。其流弊所至，可使不肖者假土地法之名而行其剥削之实，其为患有不可胜言者”。
《土地法》等是一纸空文，但国民党关于在原苏区田还原主的政策却得到认真执行。1932年10月，汉口“剿匪”总部颁布了《“剿匪”区内各省农村土地处理条例》，明确地规定：“处理被‘匪’分散之田地及其他不动产所引起之纠纷，一律以发还原主，确定其所有权为原则。”无法判定其业主者则由乡或镇农村复兴委员会以计口授佃法分配并“收取田租”。这是一个恢复土地革命前农村封建土地制度和封建剥削原状的法令，充分暴露出国民党作为地主利益代表的阶级本性。
七七事变后，中国抗日战争全面爆发，凝聚民心，通力抗战成为国民政府工作的首要任务。为了集中财力抗战，国民党政府需要对土地收入分配政策进行调整。1928年12月15日，国民党五届九中全会召开，通过《战时土地政策纲领》。这个纲领说：“查平均地权为总理民生主义实施之要道，原应积极推进。抗战以还，土地问题更见重要，如何调整分配，促进利用，以应战时需要，尤为当务之急。”但这个纲领的内容以增加政府在土地方面的财政收入为主线，涉及土地税和征地等方面，实际离孙中山“平均地权”的要旨差距甚远，如纲领规定：私有土地应由所有人申报地价，照价纳税，税率起税点为1%至2%，累进至5%。其土地之自然增值，应即征收土地增值税，暂依累进制增收之......为实施战时经济政策，或公共建设之需要，得随时依照报定之地价，征收私有土地，其地价之一部，并得由国家发行土地债券偿付之......私有土地出租者，其地租一律不得超过报定地价员园豫......农地以归农民自耕为原则。嗣后农地所有权之转移，其承受人均以能自为耕作之人民为限。不依照此项规定转移之农地，或非自耕农所有之农地，政府得收买之，以转售于佃农，并于以较长之年限，分年偿还地价。
1945年5月，在国民党第六次全国代表大会上，陈诚等提出了《积极实施本党土地政策案》。陈诚检讨了国民党过去的土地政策执行情况，认为“政制不切实际，轻重倒置，效率低下。应为时代之中心问题者，例如土地政策、劳工政策之执行机构则萎缩无力”是国民党土地政策等失败的主要原因。因此今后国民党在政策制定上应“一切政策之中心自为解决民生问题”，“政府一切措施自应悉能否实现‘平均地权’等三大纲领为断”。会议通过了《农民政策纲领》，其中规定：“依‘平均地权’及‘耕者有其田’之原则，调节农地分配，规定标准地租，限制耕地之使用招租分割承继及公私土地所有权之移转......保障佃农扶植自耕农，进行累进制地价税、土地增值税，征收地主超额土地，并清理荒地配与无耕地或耕地不足之农民......实行合理负担严禁高利贷款，彻底取缔对农民之一切剥削。”应该说，这个纲领相对于以前国民党折中调和的各项土地政策，在限制土地集中，扶持自耕农等方面，更能切合当时中国土地问题的症结，措施也更为严厉，是很大的进步。但抗日战争胜利以后，国民党的主要精力集中在准备内战上，这个纲领与以前国民党制定的所有土地法令一样，仍然成为一纸空文，没有执行。
抗日战争胜利后，国民党针对绥靖区土地问题，于1946年10月出台《绥靖区土地处理办法》。办法的主要内容是：绥靖区内之农地，其所有权人为自耕农者，依原有证件或保甲四邻证明文件收回自耕；其所有人非自耕农时，准依原有文件或保甲四邻证明文件保持其所有权，并应由现耕农民继续佃耕；租佃额不得超过农产正产物员辕猿，变乱期间欠交之佃租一概免于追交；经非法分配之土地，一律由县政府依本办法征收之，地价由县政府估定后以土地债券分年补偿之，偿付期间最多不得超过15年；征收之土地依原佃耕人、现佃耕人等次序承领自耕，并应依照估定地价分年向中国农民银行缴纳地价，缴纳期限最多不得超过15年，未缴清前以承领之土地为抵押担保，不按期缴纳或怠于工作、将土地出佃者，得由县政府将所领土地收回，缴清后应由县政府发给承领人以土地所有权状；承领土地之农民自承领土地之日起，应依法缴纳土地赋税。由此可以看出，这个办法是国民党在猿园年代提出的《“剿匪”区内各省农村土地处理条例》的翻版，核心仍然是维护地主土地所有制，并没有实质性的新内容。
1946年12月25日，国民党召开的国民大会通过《中华民国宪法》，其中处理中国土地问题的办法，延续了国民党过去一贯的以实行孙中山平均地权主张为名，以维护地主土地所有制为实的做法。如第一百四十二条说：“国民经济应以民生主义为基本原则，实施平均地权节制资本，以谋国计民生之均足。”第一百四十三条说：“中华民国领土内之土地，属于国民全体。人民依法取得之土地所有权，应受法律之保障与限制。私有土地应照价纳税，政府并得照价收买。......土地增值非因施以劳力资本而增加者，应由国家征收土地增值税，归人民共享之。......国家对于土地之分配与整理，应以扶植自耕农及自行使用土地人为原则，并规定其适当经营之面积。”显然，这个宪法中对于中国土地问题没有实质性的解决办法，仍然是致力于维护封建性的地主土地所有制，当然不会对中国经济社会的进步产生积极影响。
综观国民党南京政府统治大陆的22年间对土地问题的处理，虽然也制定了一些土地法令，并口口声声要实行孙中山先生平均地权的主张，但从未认真执行。其根本原因在于国民党本身是地主与资产阶级政党，其改革不会触动自身利益。正如萧铮在其回忆录所说：“自从民国廿一年起，我们发动的各种土地改革步骤，统多遭到了反对者以‘应慎重’‘再研究’等延宕战略，使土地改革的一切政策都遭了搁置，以致有大陆整个沦亡的后果。”
§§§第五节共产党的土地革命
一、土地革命时期的土地政策
中国共产党从成立之日起，就高度关注国家土地制度变革的问题，中国共产党成立后发表第一篇对时局的主张就提到：“没收军阀官僚的财产，将他们的田地分给贫苦农民”，“定限制租课率的法律”。第一次国共合作时期，共产党在广州举办农民运动讲习所，为中国农民运动的开展培养干部，前后六届广州农讲所共培养了近800名学员，他们奔赴中国各地从事农民运动，成为农民运动的骨干力量。在中国共产党的大力组织领导下，广东、湖南、湖北、广西、江西、河南、四川、山东、河北、安徽、江苏、浙江、福建、陕西、热河、察哈尔等省都相继建立起了农民协会，农民运动达到高潮。各省的农民运动在前期和中期，在经济上的主要要求是减租减息，而后期在一些农民运动发展较快的地区，如湖南、湖北、江西等省，已经提出了变革土地所有制的要求。中共湖南区委在1927年4月发表宣言，称：“农民问题的根本解决，是要耕者有其田。”在共产党和国民党左派推动下，国民党湖南省党部还在同期发表《告全省农民书》，明确提出农民运动的目的：“一、不仅在打倒土豪劣绅、地主，尤在打倒土豪劣绅、地主所赖以生存的封建土地制度。二、不在减租减息，而在解决土地问题。”湖南、湖北、江西等省还出现了农民自发起来夺取土地的事件。农民运动的蓬勃兴起，引起了时任中共中央总书记的陈独秀的疑惧，对农民运动进行阻挠和压制，致使大革命时期农民运动没有发展到土地改革，最后随着国共合作破裂和大革命失败而失败。
大革命失败后，共产党认识到中国是一个传统农业国，中国革命的首要问题是农民问题，而农民问题的核心是土地问题。因此，在中国革命的紧要关头，1927年8月7日，中国共产党在汉口召开紧急会议，即著名的“八七会议”，坚决纠正党内右倾投降主义错误，确定土地革命和武装反抗国民党的总方针。会议通过的《告全党党员书》和《关于最近农民斗争的决议案》指出：土地问题是中国资产阶级民权革命中的中心问题，现时主要的是要用“平民式”的革命手段来解决土地问题，农民运动的主要力量是贫农。同时还规定：没收大地主土地及中地主土地，分这些土地给佃农及无地农民；没收一切公产的所谓祠堂、庙宇等土地，分给无地的农民；对于小田主则减租，租金率由农民协会规定之；由农民协会取消重利盘剥者的债务、苛刻的租约。1927年9月23日临时中央政治局在《致广东省委函》中对上述政策中只没收大中地主土地的规定作出纠正，指出：“对于小地主的土地必须全部没收。”
“八七会议”以后，毛泽东在湖南领导发动秋收起义，建立了以宁冈为中心的井冈山革命根据地。在根据地，共产党发动农民打土豪、分田地，进行土地革命。1928年10月，湘赣边界党的“二大”在宁冈茅坪步云山召开。这次会议总结了井冈山根据地建立以来土地革命的经验，通过毛泽东起草的《井冈山土地法》，并于同年12月颁布实施。《井冈山土地法》是中国共产党第一部较为完善的土地法，为根据地的土地革命斗争提供了原则和方法，奠定了土地革命的法律基础，具有重大的历史意义。以后根据地土地法大多是在这个土地法的基础上根据实践经验不断完善而成。
