“城中村”在城市化以前，是一片乡村景观，有农田、池塘、菜地，主要建筑物为低矮、稀疏的房屋，道路窄小且蜿蜒曲折，路况较差。随着城市化进程的加快，“城中村”兼有了城市与乡村的景观。以珠江三角洲地区为例，具体来说，有两个显著特点：一是景观层次分明，从外至内可分为三个层次，即主干道景观、支路景观和小巷景观，在外层，景观城市化程度较高，往内则是一派农村景观，建筑零乱、环境卫生状况差、非法医疗广告随处可见。二是建筑密度高，有的“城中村”建筑密度达到70%以上，形成“一线天”、“握手楼”、“贴面楼”等独特景观，这种景观与城市环境不协调，毫无美感。
注释：①参见徐颂.解读“城中村”现象———以珠江三角洲为例.城乡建设，2004（2）
2.环境污染严重
“城中村”的混乱布局以及管理缺位等现象造成了“城中村”环境污染非常严重。主要表现在以下几方面：一是加重了周边河流水体有机物污染。根据有关调查显示，佛山市汾江河的主要污染源是生活污染源，其中有机污染源大部分来自“城中村”，出现严重黑臭现象的支流也基本集中在“城中村”。二是固体废弃物无序堆放污染。在大多数“城中村”内，虽城市化进程已达到了一定的水平，但仍然是随处可见堆弃的建筑垃圾，原因是每户村民各自为政，改造的不同时性和在投资、标准等方面的差异，整个地区搞得如同一个混乱的大工地，拆了又建，建了又拆。另一方面，由于外来人口多，生活垃圾管理不善，在小巷、公共空地上垃圾随处可见，加之垃圾处理等基础设施不配套，部分“城中村”的垃圾堆成为严重公害。三是噪声扰民，生存环境质量差。在“城中村”内，日用品店、饭馆、小吃铺、杂货店、投影厅、发廊、卡拉OK厅无规律地密集分布，为了满足不同外来人口下班的需求，这些店铺往往要到深夜才关门。由于建筑物的景观特点（“贴面楼”、“一线天”）和外来工上下班时间的不一致，导致隔音效果下降和噪声源连续不断，从而使居民的生存环境质量下降。
3.“城中村”内的小气候很差
在大城市，由于受特殊地理状况和人为活动的强烈影响，在城区形成了不同于周围郊区的局地气候，这种差异在各项气候要素的变化上表现得很明显，如气温、风、湿度等，一般被称为“热岛效应”。有学者研究广州人为因素对城市气温的影响，结果显示：影响广州市气温的诸因素中，建筑面积影响最大，其次是人口规模，再次是工业发展，最后是交通运输。由于“城中村”的建筑和人口密度比城市大，通风情况差，从而气温高于城市中的其他地区，从而导致“城中村”内小气候更为恶劣。
由于建筑物封闭严、室内通风条件差，一方面使家具和家用电器在使用过程中发出的污染气体无法及时扩散，对人体的健康存在很大的威胁；另一方面，为疾病传播提供了条件，如2003年的非典疫情在一些小区里的快速传播，与建筑物的密度高有一定的关系。
四、“城中村”问题形成的原因
1.城乡二元管理体制是造成“城中村”问题的根本原因
所谓城乡二元管理体制，是由于建国以后长期实行城乡分割体制而造成的“城”和“村”分属不同管理模式的结果。1958年国务院通过的《中华人民共和国户口登记条例》，在户口迁移、粮食供应、就业安排、社会保障等方面严格区分农业人口和非农业人口，实施城乡对立分割的二元体制。即使到了我国已经迈进了社会主义市场经济体制的今天，这一体制仍没有多大实质性的改变。所以，“城中村”的村民尽管已生活在城市，有的已长期生活其中，但仍然无法享受和城市居民一样的待遇。改革开放后，“城中村”已被纳入城市规划区范围内，村庄的大部分土地已被国家征用，但仍沿袭农村传统的管理体制和运行机制。这种体制一方面给城市的统一规划、统一开发、统一建设带来了一定的难度，另一方面政府的监管缺位，使得村民建房没有规划可依，甚至出现了无序建筑、跟风抢建等问题。
2.农村土地集体所有制是“城中村”形成的直接原因
根据《中华人民共和国土地管理法》，我国城市土地产权归国家所有，而农村土地的产权归农村集体所有，国家可以征用作为农民生产资料的农用地，但难以征用作为农民生活资料的宅基地。同时，一些城市为节省费用，在征地时采取“绕道走”的方式，有意避开农村居民点。还有一些城市的土政策，如广州传统上在征用村镇建设用地时，需在原地返还8%的用地作为村镇建设发展用地。①所以，已被城市包围的“城中村”的住宅用地和部分村集体房产用地至今还是归村集体所有。“城中村”的村民仍被固化在集体的土地上，村民还是农民。
3.规划调控滞后、监督管理失效是造成“城中村”问题的管理原因
由于城乡二元管理体制的原因，“城中村”的发展缺乏必要的规划和指导。根据有关法律，城市社区由作为城市基层政府派出机构的社区居民委员会负责管理，管理费用由政府财政负担；而农村则由作为村民自治组织的村民委员会管理，管理的一切费用由村集体负担。这一法律规定，使得“城中村”实行的仍是农村管理体制，村民委员会拥有村集体事务和土地的管理权。因“身”居城市，城市的许多部门虽然也有权对“城中村”进行多方面的监督管理，但由于体制上和管理体系上的多种原因，这些部门的监管未能起到应有的作用，加之村民的素质及管理水平的制约，使“城中村”的管理较为混乱，基本流于形式。村庄建设无章可循，对一些诸如建筑物的间距、密度、高度、采光等缺乏明确的规定，兼之法制、社会保障体系的不完善，村民将自己拥有使用权的宅基地视为养生活命的资本，想方设法地以此获取更大的经济利益。每任村集体领导班子也热衷于把土地投入到短期见效的项目上去，这必然会进一步导致“城中村”建设的无序化，管理的无效化。
注释：①“城中村”问题课题组.“城中村”改制与改造的若干问题.南方经济，2003（4）
众所周知，城市化进程如果缺乏规划的指导和控制，必然引发无序和混乱。如果村镇建设无章可循，用地功能布局零散，则将会导致城镇环境质量低下，这种状况在“城中村”并不鲜见。以深圳市龙岗区平湖镇为例，由于在很长一段时间内，平湖镇缺乏在总体规划基础上的土地使用指导，各村之间利益分配的相对独立性，使各村的经济发展和土地利用更多地从村本身的利益出发去考虑。各村开发各显神通，导致全镇的用地功能布局混乱，用地重复浪费，整体建设与建筑格局互不协调。每个村都有自己的工业区、老屋区、新屋区，各村建设沿交通干道摆开，马路经济盛行，尤其体现在工业用地方面：一是出现过分集中于交通干线两侧密集建设；二是村村搞工业，规模过小的零散工业用地散布各村，缺乏集聚效益，这实际上也延缓了城市化的空间集聚过程，不利于区域内专业化工业基地的形成。①
在“城中村”，土地开发处于自由式发展状态，用地结构不合理，城市绿化系统、公共设施配套滞后于经济的发展，不能形成完整的体系。许多富裕村民的住宅和楼房物业的建设发
展很快，但道路、供电、给排水、垃圾处理等基础设施和市场、学校、公厕、卫生院等生活设施却跟不上。先富农民别墅式的小洋楼盖得漂亮气派，但周围却垃圾遍地，污水横流，美观与丑陋形成强烈反差。
注释：①徐颂.解读“城中村”现象———以珠江三角洲为例.城乡建设，2004（2）
本来，政府部门对“城中村”房屋占地和楼层都作了规定。按照有关规定，“城中村”环境是有保障的。如广州的珠江新城，1992年曾编制了“小桥流水田园牧歌式的规划”，结果，7年后，都市村庄成为都市“肿瘤”。当初规划保留的猎德村、冼村，没有形成“城中有村，村中有城”的岭南风光，反而成为违章建设的“集散地”。①这都是因为监督管理不力，有关规划没有得到贯彻执行的结果。
注释：①易颖.“城中村”：靠什么拥有未来.南方周末，2002年10月31日
4.经济利益的驱动是造成“城中村”的利益诱因
经过改革开放，“珠三角”的“城中村”经济普遍较发达，“城中村”的村民宁可保留农村户籍也不愿将户口转为城镇户籍，因而，成为城市社区内部一个孤立发展的系统，与城市社区存在明显的差异。究其原因主要是集体经济分配制度上的封闭性。珠江三角洲乡镇各企业和各单位的分配制度是与农村社区紧密结合在一起的、一种排他性的封闭制度。这种分配制度的核心就是不依据劳动者的能力和成果，而是依据地域也就是你是否属于该集体的一员来分配。只要你是社区的成员，哪怕你对集体经济没有贡献，也能分享到集体这块“大蛋糕”，如宅基地、村集体经济分红等丰厚的“福利待遇”。
5.“城中村”村民的素质是造成“城中村”问题的持续原因
“城中村”村民的教育程度普遍比城市居民低，生态环境的意识普遍较差，加之缺乏政府规划的指导以及利益的驱动，“城中村”演变成生态环境问题较多的“孤岛”。由于村民可坐享土地收益的分享权，即使素质低下，也没有提高文化水平的紧迫感，形成一种恶性循环，这严重制约着城市经济和环境的可持续发展。
三、“城中村”的形成
“城中村”现象是传统体制因素与城市现实政策、管理性因素相互作用的产物。本章主要探讨“城中村”形成的主要原因。
§§§第一节城乡二元社会经济制度是造成“城中村”问题的根本
20世纪50年代中期以后，随着社会主义改造的基本完成，中央政府逐步建立了高度集中的计划经济体制，在户口迁移、粮食供应、就业安排、福利保障等方面严格区分农业人口和非农业人口，实施城乡分割对立的二元体制。为了扶持国家工业的发展，在城市，政府在当时通过非商品交换的内部分配体制下的工资和低消费，来获取城市工人劳动创造的全部剩余；在农村，政府通过直接制定政策或计划控制粮食收购等方式，直接获取除农民基本生存消费之外的几乎全部农业剩余来保证城市工业所需的低价原材料，然后通过国家财政再分配，转化为工业资本原始积累。总的来说，正是农民的巨大贡献保证了国家加速工业化需要的原始积累。然而到现在，国家在推进工业现代化的进程时，城市发展非常迅速，城市居民享受到了完成工业原始积累后的现代文明，但在对待农民的根本制度上，仍没有改变城乡就业、城乡户籍、社会保障等政策，农民仍然被固定在集体所有的土地上，因而依然存在城市中的农村。在不断加快的城市化进程中，近郊农村土地的非农化速度也不断加快，城市逐渐把农村“包围”起来，致使一个个似城似村的“城中村”应运而生。
“城中村”的集体土地制度与城市建成区的国有土地制度差异明显，形成城市内部土地的二元结构，造成了管理监控的困难。在这种二元结构下，城市选择了试图绕开村落这样一种规划思路，结果使“城中村”逐渐成型。①至今，“城中村”的土地所有权仍属农村集体所有，这种土地归农村集体所有的产权制度的存在，必然使得村民可以低价甚至无偿地取得土地的使用权，并进一步导致住宅建设的混乱，也使“城中村”的改造更难于城市中旧城区的改造。但这里引出的另一个相应问题是，村民在赖以耕作的土地被统征后，已丧失劳作的场所，在未获得新的就业岗位之前，也只有依靠出让惟一留给自己的土地、靠房产来获得收入。
对于农村居民来说，土地是村落社区赖以活命的关键资源，更是非农化村庄赖以形成的基础。而农村土地的集体所有，正是“城中村”现象的最大源头。因为农村土地的集体所有，农民在原则上有占有、使用与处置土地收益的权利，这个权利使“城中村”的居民获得了土地的非农使用的实际决定日权。一般而言，“城中村”地理位置优越，土地的含金量甚高，作为饱经城市建设改造洗礼的“理性农民”对此有着特别的敏感。“城中村”的土地不断在政策许可与政策空白之间发生着形形色色的裂变，土地使用十分混乱。因此，从直接层面上看，“城中村”问题实际上就是村庄土地的使用问题。城乡二元的土地制度是我国长期以来的制度安排，“城中村”问题无疑是这种制度安排的产物，一旦形成，必然需要相当长的时间与付出相当大的代价，才能实现成功的改造。
注释：①易颖.“城中村”：靠什么拥有未来.南方周末，2002年10月31
此外，还存在着土地使用中经济成本差距的积累。“城中村”虽然身处城市，但是内部的体制和制度，仍然保留着城镇土地制度和农村土地制度即土地的二元所有制结构，而这相对应地形成了国有土地所有权和集体土地所有权两种差异明显的城市内部土地使用的二元结构。在“城中村”改造过程中，有的地区的做法是在城市规划中将“城中村”视为一类独立的用地单元，采取保留村镇用地的做法将“城中村”绕过去。在具体规划过程中，一方面是根据“城中村”人口增长预测，按照60～80平方米／人的标准，划出后备宅基地供村民居住；另一方面，土地开发方将其征用村镇土地中的8%～12%作为村镇经济发展用地返还，由村镇自行开发。①对于征地的补偿，主要采取货币补偿形式，征地后的开发建设，无论是企业还是政府，一般只考虑项目本身。对于客观存在的村落，更是出于经济成本与社会成本的考虑而避之惟恐不及。在这种种因素作用下，都市里的村庄，便成为城市用地包围下的孤岛，“城中村”的问题因此被积累下来。
注释：①刘中一，刘中炜.城中村改造的经济学思考.经济论坛，2004（2）
§§§第二节村落共同的利益内聚是形成“城中村”的关键
自改革开放以来，“城中村”所在的社区一般都是城市集贸市场的先发地，“城中村”在这种快速先行的非农化、商业化中积聚了大量厚实的集体财富，而集体财富的使用、分配与增值，又不断强化着村民对村落共同的依赖与向心力。但这种强化并非一定推动其向城市社区方向健康发展，有时恰好相反，“城中村”的形成与村庄共同利益内聚力的不恰当释放，正是诸多非城市化取向的集中反映。
