中华民国时期（1912—1949），延续清朝的土地制度。辛亥革命以后，推行公田私有化，于是，全国土地多转为私田。当时的土地产权关系非常复杂，特别是“一田二主”等，不能一概用现代经济学中的产权概念套用。
孙中山提出的“平均地权”和“耕者有其田”的土地改革主张，经蒋介石政府施行，具体为“二五减租”，即地租减低至不超过总收获的37.5％。
这场变革以失败而告终。国民党政府没能普遍推行减租政策，一方面，是因为蒋介石的南京政府只确立了在部分地区的稳固统治，其余大部分地区只是名义上受其控制。另一方面，减租政策设计不妥，缺乏政策的执行机制。江南经济发展，土地产权的高度分割，如何定义“地主”，谁应该减租，是一个很复杂的问题。可是，国民党政府并没有深入了解土地产权的现实，就仓促推行改革；政府的施政一般要经过立法程序，要通过行政机构来进行，特别是基层行政机构与乡村组织，国民党政府在这两个方面非常欠缺。
国民党败退到台湾后，总结经验教训，根据台湾的情况，分三七五减租、公地放领、耕者有其田三个阶段，成功实现了土地改革，成为台湾经济起飞的重要动力。自2009年开始，台湾当局为了提升农业竞争力，再启土地改革，名曰“小地主，大佃农”，这是实现规模经营的积极举措。
中华民国初期的土地制度沿革
1912年至1949年的37年，被称为中华民国时期。中华民国时期，土地制度承袭清朝的体制。
一、土地产权制度
辛亥革命，推翻了清王朝，但没有改变其土地制度。当时的土地可分为“公田”（或称官田）与“私田”。
不过，辛亥革命以后，由于在政治上结束了帝制，原来掌握在满族统治者手中的官公田（包括旗地等），迅速民田化，官荒和牧场也大规模地丈放和开垦升科，甚至被地方政府公开拍卖，使国有土地私有化。东北、内蒙古等地最为明显。自1905年至1929年，24年之间，黑龙江的95%的土地，皆归私人所有。
“公田”（公地）名义上不属任何私人，但当权的统治者有权对它随意处置。比如，日本殖民者统治台湾时期，曾强占大宗良田，作为其移民的立足点。日本的垄断集团台湾糖业公司、台湾茶叶公司等都附有上万公顷土地的大农场。1945年日本投降后，属于日本官方和私人的产业被国民政府接收，列为公地者约18万公顷，占当时台湾可耕地总面积81.6万公顷的22.1％，其“公田”的比重大大超过大陆的情况，这也是后来到20世纪50年代台湾当局能搞“公地放领”的客观条件。
需要强调的是，当时的“私田”，并不等于现代所谓的“私有产权”或者“所有权”的概念。中国的土地产权，并非单一产权的概念。特别是“一田二主”或“一田三主”，无法用现代经济学上的产权概念来对应。
这种产权形式是明清时期南方一些地区发展起来的一种新的土地产权分割的结果。由于这些地区商品经济的繁荣，或是地主移居城市（一般称为不在乡地主或者居城地主），或是城市商人将商业利润用以购置田产，城居地主大增。城居地主因住居城市，远离乡村，无法监控佃户生产，“一田二主”等成为了保证地租收入的较好措施。
国民党政府统治全国后颁布的《民法》，认可了这一制度。它规定：“永佃权人不得将土地出租于他人”，“永佃权人积欠地租达二年之总额者”就可撤佃等。
但“一田二主”并不等价于永佃制。一般情况下，地权被分割，即分为“田底”与“田面”（各地名称不一，浙江有叫“田骨”“田皮”、“大买”“小买”，江苏有叫“大田”“小田”、“大业”“小业”，广东有叫“大租”“小租”、“质田”“粮田”等，性质是一致的）。一般而言，拥有“田底权”的业主，有继承、出租、出卖、典当和抵押“田底”的权利，承担田赋；拥有“田面田”的“佃农”，也有继承、出租、出卖、典当和抵押“田面”的权利，但须向“田底权”人交租。
有很多途径可以获得“田面田”（注：不同方式取得的，权限亦有差别）：（1）垦荒得“田面田”（由于在开垦荒地过程中，佃户要投入大量工本，所以，业主常在开垦之初应允给予“田面田”）。（2）业主为保证地租收入而让与“田面田”，尤其是在佃方经济状况较好时。（3）出钱购得“田面田”也是一个重要途径。（4）业主为了向佃户转嫁地税及其他科差负担，以出让“田面田”为补偿。（5）押租制发展成永佃制或“田面田”。押租制下，佃权的稳定性有了进一步发展。这表现在若佃户不欠租，业主不得起佃，而且在押租田买卖中，业主一般也是卖田不起佃。佃权稳定性的发展使押租转变为永佃或“田面田”成为可能。
二、土地税制
在土地税上，从1912年到1927年，中国进入了历时15年的北洋政府统治时期。北洋政府承袭清代的地丁、漕粮、租课土地税、附加四大类，另有差杂徭、杂税等。其土地税制的发展大致分两个阶段。
（1）北洋政府于1913年末制定了《国家税和地方税草案》，次年复加修订，公布施行，这是中国税收管理体制历史上第一次正式划分国家税（中央税）和地方税。根据这个修正法案，在当时全国全部财政收入管理体制中，属于中央管理的国家税收计有：田赋、盐课、关税等十七项。属于地方管理的地方税收计有：田赋附加税、商税、牲畜税等二十多项。
（2）1923年12月，为了进一步明确中央和地方的财政权限，北洋政府又在公布的《天坛宪法》中重新划分了国家税和地方税。当时的财政整理委员会根据宪法规定发表了整理税制计划书，计划中国家税有所得税、营业税等直接税，关税、盐税、茶税等间接税，印花税等行为税共15种；计划中地方税有田赋、牲畜税等直接税，屠宰税等间接税和契税等行为税共8种。
由于各地军阀各自为政，财政制度混乱不堪；苛捐杂税日益繁多。据统计，从1922年到1928年田赋税率提高了20%~53%，农民负担明显加重。
1927年到1949年，是国民党政府时期。农业税包括田赋、附加和预征；实行三征——田赋征实、粮食征购和征借。田赋是国民政府的主要财政收入，仍包括地丁、粮米、租课和附加等项。
1928年以后，田赋和田赋附加归省政府支配，作为补偿，省政府允许各县在原来附加之上再为附加，收入归县政府开支。附加税无不超过正税。1933年河北省田赋附加种数达48种，平均超过正税的1倍；河南省达42种之多，有的县超过正税的比率甚至近10倍。在上缴田赋的过程中，农村中的权势精英还利用各种手段将负担转嫁到一般农民身上。冯华德调查了河北省某县某村100名有地农民的田亩数，发现该村上报的地亩数与自存地亩册所记相差较大。村长、村副分别实有地为116亩、89.68亩，但却上报为50亩，而有些农民上报地亩数却大于实有数。显然，村长及少数豪绅是将田赋负担转移到其他农民头上。
1941年，在战争的压力下，在未被占领地区，中央政府从各省手中收回了田赋的管理权，为了补偿地方政府在税收上的损失，答应给它们现金补助。田赋征实和随之而来的粮食征借，在1942—1943年和1943—1944年分别为中央政府提供了总收入的11.8％和4.2％。
抗日战争结束时，中央政府的农业土地税收很快下降。战时的田赋征实确实使中央政府对粮食供应有了它所追求的更大程度的控制，同时由于减少了政府向军队、公务人员和城市工人供应粮食的直接开支，田赋征实还相当大地抑制了战时纸币发行的增长速度。
不过，国民政府在实行这个政策时并没有对旧的田赋制度作任何纠正，当国内其他阶层大都被免除或能够避免类似的直接税时，个体小农却增加了新的不公平的负担。
三、租佃制度
据卜凯统计，20世纪30年代中国地权与周边国家相比要均平。73%户均有地15亩，占总耕地28%；5%户均有地50亩以上，占34%；佃农中有40%同时耕种自有土地。
长江流域和南方沿海种植水稻的省份纯租佃发生率比种植小麦的北方各省高得多。这是因为，南方由于新式工业兴起，要雇用工人，带动农村雇工工资上升，经营地主的成本曲线上升；另一方面作为机会成本的租金也上升。于是经营地主纷纷转化。不但如此，自耕农也跟进，将自己的小块田地租佃出去，自己进城当不在乡地主。据悉，20世纪二三十年代，江南许多县，至少有一半地主，有的县甚至多达90%的地主是不在乡地主，其多从事商业或实业，或者为官或任军职。
租佃制度一般分为分成租和定额租。据我所看到的材料，北方多采用分成租，南方多采用定额组。
农业不发达的地方由于排水灌溉设施不够完善、农法粗放、劳动力低廉，而且是旱地、土地贫瘠，收成容易受天灾影响，要想把地租额固定下来非常难，所以，多采用分成租。而且，不少地区分成租一般限于亲朋好友之间。分成租的分成比例，一般为对半分，也有四六分成的。
固定租，顾名思义，地主收取定额的地租。在定租制下，地主一般不必管农田中的实际操作情形，也不必监分监收，只要到时坐收租额即可。因此许多地主便迁入城市中居住，成为不在乡地主。地主也不必亲自向佃户收取地租，可以委托代人收租的专业代理商去办理。清末江南出现许多这类代理商，称为“租栈”。
孙中山的“平均地权”和
“耕者有其田”主张孙中山（1866—1925）在创立中国同盟会时，就提出将“平均地权”作为民生主义的核心、解决土地问题的纲领。
平均地权的目标，是实现“地尽其利，地利共享”。孙中山从自然法的观点，论证了土地应归为公有，而不该归私人垄断。他认为：“原夫土地公有，实为精确不磨之论。人类发生之前，土地已自然存在，人类消灭以后，土地必长此存留。可见土地实为社会所有，人于其间又恶得而私之耶。”“欲求生产分配之平均，亦必先将土地收回公有，而后始可谋社会永远之幸福也。”
一般说来，实现土地国有的途径有三：一是“税去地主”，用征收地价税和土地增值税的办法，实行土地国有；二是“买去地主”，用收买的办法，把地主的土地变为国有土地；三是“踢去地主”，用强制手段没收地主的土地归国家所有。
孙中山的平均地权主张，主要是采取第一条途径，但也不排斥后两条途径。其设想的具体步骤和方法是：“规定地价，照价征税，照价收买，涨价归公。”地价由地主自报并登记在册。地价税采用累进税法，地价愈高，其税愈重。照价收买的规定可使地主在呈报地价时不愿少报也不敢多报，少报怕政府照价收买，吃地价的亏；多报怕政府照地价抽税，吃重税的亏。涨价归公，“其现有之地价，仍属原主所有；其革命后社会改良进步之增价，则归于国家，为国民所共享。”
1912年年初，孙中山出任中华民国临时大总统时，曾提议试行平均地权，但由于意见不一，南京临时政府未能颁布有关平均地权的法令或措施。1912年4月1日，他辞去临时大总统职务的当天，发表以“民生主义与社会革命”为主题的演说，强调“若能将平均地权做到，那么社会革命已成七八分了”。
此后，孙中山一有机会，就把实施平均地权纲领提到议事日程上来。
1921年5月，孙中山在广州就任非常大总统后，曾设立土地局，着手整理田土，并邀请德国土地问题专家单维廉博士来华，研讨地价税问题，但因陈炯明叛变而中止。1923年2月，孙中山在广州重建大元帅府，设立广东全省经界总局，着手屋宇田土清丈登记，制定土地税条例，并再次聘请单维廉为顾问，襄助其事。当时拟定的《土地登记测量及征税条例草案》，规定土地增值税当为100％，即土地所有之增价当征其全数，归诸公家。该规定还强调要有相应的经济制裁措施，而断无调和迁就之余地。
正在此际，国共两党合作正式开始。在1924年1月中国国民党第一次全国代表大会上通过的“宣言”中，将“平均地权”的重心，放在解决农村土地问题上。“宣言”明确指出：“中国以农立国，而全国各阶级所受痛苦，以农民为尤甚。国民党之主张则以农民之缺乏田地沦为佃户者，国家当给以土地，资其耕作。”
国民党“一大”闭幕之翌日（1924年1月31日），国民党中央决定设立农民部，孙中山提名老同盟会员、中国共产党党员林祖涵（林伯渠）出任部长，彭湃为秘书。
孙中山还亲自审定公布《农民协会章程》，创办“农民运动讲习所”。孙中山在讲习所第一届毕业典礼上发表了“耕者要有其田”的演讲，论述了“耕者有其田”的必要性和紧迫性。他说：“民生主义真是达到目的，农民问题真是完全解决，是要‘耕者有其田’，那才算是我们对于农民问题的最终结果。”因为“中国的人口，农民是占大多数，至少有八九成，但是他们由很辛苦勤劳得来的粮食，被地主夺取大半，自己得到手的几乎不能够自养，这是很不公平的”。他一再强调：“这是一个很重大的问题，我们应该马上用政治和法律来解决。如果不能解决这个问题，民生问题便无从解决。”
至于如何实现“耕者有其田”，孙中山主张通过立法手段“和平解决”，“让农民可以得利，地主不受损失”，做到“两不吃亏”。同时，孙中山也考虑过另一种办法，即“仿效俄国的急进办法，把所有的田地马上拿来充公，分给农民”。只是认为当时条件还“没有预备”，不能马上拿来实行。
孙中山在1924年11月北上前夕，亲自签署了“二五减租”令，“即减少农民现纳租税——从百分之五十中减少百分之二十五”，作为实现耕者有其田的一个重要步骤。但该法令尚未贯彻，孙中山即去世。
蒋介石政府在大陆的土地制度变革
这里从三个方面介绍：一是国民党政府的土地政策的发展与演变；二是蒋介石政府在大陆实行的土地制度变革；三是对其失败的缘由进行检讨。
一、土地政策的发展和演变
1924年7月，国民党“一大”宣言将孙中山“平均地权”的思想，以正式文件规定公布，使其成为《建国大纲》和《对内政策》的重要施政方针。1926年10月，国民党第二届中央执行委员会及各省区联席会议《关于本党最近政纲决议案》，开始提出比较具体的措施，如“减轻佃农田租百分之二十五”，即“二五减租”政策，以及“设立省县农民银行，以贷款给农民”等。
