然而，在执行过程中，许多官吏不顾实际情况，一味追求增加人丁，结果出现了税额与现有人丁数严重不实的问题，户丁的编审也成为贫困农民的一项沉重负担。如广西迁江县原额人丁460丁，康熙二十年至四十年（1681—1701）五次编审增加42丁，“夫以数十年之休养生息而仅增此四十二丁，不可谓不少矣，然按册虽有四十二丁之增，而核实则仍四百六十丁之额”，结果虚增人丁应纳之银只能由在籍之460丁包赔，致每丁额征从0.65476两增加到0.714541两。
一些农民无力承担繁重的丁银，被迫逃亡异乡。据统计，当时不少地区出现了人丁“逃亡过半”的情况，个别地方甚至“逃亡者十之九”。
可是，逃亡的人的丁银又要加到没跑的人身上。清代编审有一个不成文的“成例”，叫作“里顶里，甲顶甲，户顶户”。湖北宜都县原来每丁征银0.49两有奇，康熙中增至0.66两有奇。河南最高丁则依会典所载为每丁征1.2两，而有的地方竟然叠加到6两~7两之多。
二、各省地方的自发改革
其实，明末就有人提出类似“摊丁入地”的改革措施。据《明熹宗天启实录》天启元年（公元1621年）十二月的一条记载，当时吏科给事中甄淑曾提出“以米带丁”的建议：
小民所最苦者，一则无田之粮：田鬻富室，田尽而粮独存；一则无米之丁：丁附于米，米推而丁无推。宜取额丁与额米，两衡而定其数，米若干即带丁若干，买田者收米便收丁，鬻田者推米便推丁。在县册不失丁额，以违祖制；在贫民不留空丁，以致累赔；而官亦免逋责之难矣。
甄淑的建议是针对张居正一条鞭法推行中存在的不足而提出的完善之策。一条鞭法的主要目的是解决严重的丁役苛扰和不均，为此除丁役折银实行雇役外，还进行了赋役合并。但是，实践中，很多地方的一条鞭法并未废除征丁，其赋役合并在绝大多数地方只是把部分丁役银合并于田赋，而仍然保留一部分征诸人丁。
甄淑的“以米带丁”建议，与清朝后来推行的“摊丁入地”，没什么差别。
甄淑的建议，当时在一些地方实行过。早在隆庆、万历时期，随着一条鞭法的推行，就已经有少数州县实行按地亩或按赋粮派丁。如河南的光山县、息县、中牟县，山东的鱼台县，湖广的靖州及其属会同、通道，以及长沙府湘潭县等，就是这样征税的。明末，又有一些地方相继摊丁。如陕西成固县于崇祯八年（公元1635年）“丁随粮行”，雩县三年后“踵而行之”。浙江黄岩县万历初行一条鞭法时“将役银一概匀入田土”，但仍有“丁口银米”，至明末“更将丁口银米并入田征”。湖广襄阳卫也在此时“将本卫丁尽归地亩”。此外，湖广的麻城和广东的一部分州县，也至晚到明末就实行了摊丁。
进入清代以后，顺治、康熙时期，由于丁银难征且给社会造成极大扰害，改革的呼声日高。在这种背景下，又有许多州县加入到摊丁的行列，尤以东南江浙及西南四川、广西等地为多。在浙江，早在康熙十年（公元1671年），布政使袁一相就提出“按地派丁”，认为“地土乃一定之额，鱼鳞册内无遗漏；人丁乃无定之数，一则登耗不同，一则往来靡定，若欲一一清编，其事甚难，而其患甚大”。
在清初，四川、广西的大部分州县也“以粮载丁”了。到雍正四年（公元1726年）四川正式奏准摊丁时，只有威州等十一州县仍丁地分征。广西也在雍正摊丁前就基本完成了改革，仅有全州、罗城和阳朔三州县分征。
其他省在顺治、康熙时实行摊丁的州县不如上几省普遍，但零零星星也有一些，如陕西南郑、褒城、沔县，直隶乐亭，河南太康、黄县，江西都昌、南昌，湖北沔阳州，湖南安乡，云南阿迷州等，都在这一时期摊丁。还有一些州县在雍正批准全省摊丁前就已改革，但改革的时间不能得到确证。
总之，截止到康熙末年，自行摊丁的州县已经星星点点地分布在东西南北的许多省份之中，具有了相当规模。
三、康熙的丁银改革：“滋生人丁永不加赋”
不过，从各地的自发式的改革，到雍正朝正式全面推行“摊丁入地”，经历了一个过渡期，即康熙的丁银改革——“滋生人丁永不加赋”。
康熙五十一年（公元1712年）二月，朝廷颁布了一道谕旨：
朕览各省督抚奏编审人丁数目，并未将加增数目尽行开报。今海宇承平已久，户口日繁，若按现在人丁加征钱粮，实有不可。人丁虽增，地亩并未加广。应令直省督抚，将现今钱粮册内有名丁数，勿增勿减，永为定额。其自后所生人丁，不必征收钱粮，编审时止将增出实数查明，另造清册题报。
这就是著名的“滋生人丁永不加赋”谕，意思是将康熙五十年（公元1711年）政府所掌握的全国2462.1324万名人丁应征的335万余两丁银，基本加以固定，作为此后每年征收丁银的常额依据，以后新增成丁被称为“盛世滋生人丁”，永远不再征税。
康熙五十五年（公元1716），户部针对已固定的人丁因死亡、开除等缘故而出现的缺额，又制定了具体的抵补办法，即“按人丁派者，一户之内开除与新添互抵；不足，以亲族丁粮多者抵补；又不足，以同甲丁粮多者顶补”。从而将丁额和丁银基本上给固定了下来。
为何要实行“滋生人丁永不加赋”的举措？康熙在谕令中从三个方面进行了说明。
第一，“人丁虽增，地亩并未加广”，荒地开垦已尽，增加丁赋失去了税源依据。从赋税征课的合理性来看，不宜在地亩不增加的情况下扩大丁赋征课额度。因为在当时农业社会条件下，财富来源于地亩，地亩难以增加，而人口自康熙中后期以后却以较快的速度增长，两者失去均衡，如以人丁增长数加增丁赋，必然加重民众的负担，赋税征收便偏离了以民众负担能力为基础的原则。
第二，从不加丁赋政策颁行前丁赋的实际征收情况来看，并未按实际丁数编征丁银，“一户或有五六丁，只一人交纳钱粮，或有九丁十丁，亦止二三人交纳钱粮”，究其原因，康熙调查所得是“蒙皇上弘恩”，实际上是在丁银编征中舍富就贫和官吏舞弊造成的。在这种情况下，丁银加增已失去可能性。
第三，从清朝政府赋税征收所满足的目标来看，“今国帑充裕，屡岁蠲免辄至千万，而国用所需并无遗误不足之虞”，所以已无加征丁银的必要。
康熙的改革措施，把全国丁税总额基本固定，不再随人丁增长而加重，对于少地或无地的广大农民和手工业者来说，还是有一定好处的。因为他们实际上承担着全国丁税的绝大部分，丁税不增，其负担相对稳定，有可能安心生产。
当然，这一改革是不彻底的。“滋生人丁永不加赋”，只是固定丁银数额，但仍未能解决税负不公平的问题，依然是对拥有土地多者有利。因为，它只承认今后滋生的人口不再征收丁银了，而现有人口还是要收丁银的。而且这也带来了新的问题，由于人丁的生老病死和流动迁徙是不可避免、随时变化的，在具体的民户中扣除旧的丁银额，增添新的丁银额就不像以前那么简单了；随着人口的增加，需要不断地重新计算每个人丁应担负的丁银额。
康熙虽然没有采纳一些地方政府的自发式改革措施“摊丁入地”，但他推行的“滋生人丁永不加赋”，却为雍正全面推行“摊丁入地”创造了条件。在丁额不定，“丁增赋亦随之”的情况下，丁银数目要视人丁多少来决定，因此难以实行“摊丁入地”；即使实行了，也要定期重编，二者不可能有稳固的结合。然而，“滋生人丁永不加赋”以后，情况就不同了。这时，丁税已是一个固定的数额，与人丁的多少没有正相关的关系，因此对清政府来说，这笔收入从人丁征收，与从土地中征收，可谓一回事。
雍正的土地税制变革：“摊丁入地”
雍正皇帝即位后，山东巡抚黄炳第一个提出应“摊丁入地”。雍正元年（公元1723年）六月，黄炳因境内各地连年遭遇旱灾，民生艰难，奏请按地摊丁，以解民困。他认为，“有地则纳丁银，无地则去丁银”，使贫富负担平均才是良政，因而主张丁银摊入地亩征收。他还说，“并请通饬北五省一体遵行”。
可是，雍正认为“摊丁之议，关系甚重，岂可草率从事”，不但没有采纳黄炳的建议，反而批评他“冒昧渎陈”。
到了雍正元年七月，直隶巡抚李维钧又上疏雍正，要求在直隶州内将丁银并入田亩之中征收，认为这“实在是对平民百姓大有益处”。
李维钧深知雍正的性格特点，他吸取了黄炳挨批评的教训，他只是奏请雍正批准他在辖区内进行；他还在奏疏中要雍正“乾纲独断”。
雍正的态度果然大不相同。他并未反对，只是说，“此略早了些，更张之事在丰年举行好，候部议来再定。”
的确，变更祖制是一件很大的事情。尔后，雍正将李维钧的奏折交给户部征求意见。九月，户部提出意见，表示赞同李维钧的主张。雍正还有点不放心，再提出让九卿复议。但九卿认为按地输丁的有些问题尚可斟酌，如直隶、江浙等处田地“有地无税”或“有税无地”情况，势难将丁银摊入地亩，应查明所属地亩，共分为上中下三则，按其多寡，摊入丁粮，不能一律均摊。
对此，李维钧上疏分析说，这并不妨碍摊丁入地的实行，如直隶属地粮共2034700两，丁银共420800两，统为核算，将此丁银均摊入地粮之内，“仍照上中下三则之田，各计其纳粮轻重之数，而分摊其丁银，永无偏累之患”。
雍正于是批示说：“分析甚够，筹度极当，实可准行。”次年，直隶全省推行摊丁入地。
从雍正二年（公元1724年）起，变革在全国展开。到雍正七年（公元1729年），福建、山东、云南、浙江、河南、陕西、甘肃、四川、江西、广西、江苏、安徽、湖南、湖北等省，也相继奏准并实行了摊丁。
山西省和贵州省稍迟，是在乾隆年间开始实行的。盛京（今沈阳）、吉林等地，最初因“户籍无定”而未实行。道光二十二年（公元1842年），盛京实行；光绪二十九年（公元1903年），吉林实行。
顺便说一下，广东早已推行。康熙五十五年（公元1716年），皇帝已经下旨“准广东所属丁银，就各州县地亩摊征，每地银一两摊丁银一钱六厘四毫不等。”
在实行“摊丁入地”的过程中，清政府并没有规定具体的实施办法，准许各省根据实际情况自行制定办法。多数地区均以县为单位，把康熙五十年（公元1711年）该县的丁银总数（即“滋生人丁永不加赋”所确定的丁银数），按亩分摊到田赋中去，随田赋一并征收。具体办法有两种：一是将一州县的丁银平均摊入田赋中，即原来应纳的田赋银若干，再加纳平均摊入的丁银若干，由土地所有者统一完纳。如直隶各州县，每田赋银一两，摊入丁银二钱七厘；再如河南确山县，每田赋银一两，摊派丁银一分八厘。这种办法，着眼于田赋，田赋多的，摊入的丁银就多；田赋少的，摊入的丁银就少。运用这种办法的还有广东、四川、直隶、福建、山东、云南、河南、陕西、浙江、甘肃、江西、广西、湖北、山西诸地。另一种是把一州县的丁银平均摊入到田亩之中。如安徽祁门县每亩土地摊入丁银一分六厘。这种办法，是着眼于田亩，土地多的，摊入的就多；土地少的，摊入的就少。采用这种办法的只有江苏和安徽两地。
随着“摊丁入地”的推行，原来五年一举的人丁编审再没有意义。雍正四年（公元1726年），直隶总督李绂上疏奏请改编审行保甲。乾隆五年（公元1740年），命“停编审，以保甲丁额造册”，开始了基于保甲册报的“全国大小男妇”人口统计，于各朝实录每年的末尾附载其数。到乾隆十七年（公元1752年），全国停止了编审造册，“自是唯有漕卫所丁四年一编审而已”。
“摊丁入地”变革的检讨
就改革本身而言，“摊丁入地”是很成功的，不仅变革得到较为彻底的推行，而且变革的预期目标实现了。
尽管这次变革牵涉的面相当广，差不多触及所有土地较多的人，特别是地主富户的利益，但除了在个别省份和某些省的个别地区遇到了较大阻力，遭到一些反抗外，整体而言进行得比较平稳，没有引起大的社会震荡。其原因，史志宏在《论清代的摊丁入地》载《中国经济史研究》2000年“纪念李文治先生诞辰九十周年”增刊。中总结得非常好：“这一结果，同清政府在推行变革时采取了较为策略，不全国一刀切，允许各省因地制宜进行改革的政策有关。在既定的目标下因地制宜，采取灵活多样的办法达到目的，可以减轻改革的阻力，达到事半功倍的效果，这是摊丁入地作为历史上一次成功的改革范例留给后人的启示。”
摊丁入地，简化了税收的原则和手续，在一定程度上改变了赋役不均的情况，增加了地主的赋役，减轻了无地少地农民的负担，同时也减少了户口隐漏，稳定了社会秩序，促进了生产发展，使国家的财政收入有了保证。
但是，“摊丁入地”也带来了非预期后果：一是导致土地产权关系复杂化；二是使中国离“工业革命”更远。
一、“摊丁入地”减轻了无地少地农民的负担
有人说，因为“摊丁入地”，“中国成了世界上最早取消人口税的国家”。严格地讲，似乎不能简单地说“取消人口税”，它只是将人口税（或人头税）摊入地亩中征收了，由显性变成隐性。当然，如果不十分严格，可以认为是“人头税被财产税所替代”。
由于“摊丁入地”，以前独立的丁税已不存在，丁随地起，田多丁税多，田少丁税少，无田无丁税，这直接减轻了无地少地农民的负担，使之不致因丁银追呼而破产逃亡，从而有利于稳定社会秩序，促进经济发展。
还是用前文所提到的获鹿县的情况来说明。
以拥有土地30亩为界，以下各等人的负担都减轻了，土地数量越少，减负越多。无地的人丁，实际上完全没有负担。表中这一栏之所以平均每丁尚有0.0003两丁银，是因为个别人丁于编审时尚有未过户的“余粮”（即所谓“产去粮存”）。而拥有土地30亩以上的人丁，则负担明显增加，土地数量越多增加的赋税越多。
当然，中央政府的税收也有了保障。以田赋征收数额为例，康熙二十四年（公元1685年）共收田赋银24449724两，粮4731400石。嘉庆十七年（公元1812年），共收田赋银32845474两，粮4356382石。按每石粮均折银1两计算，则嘉庆十七年所收田赋数额，较之康熙二十四年所收田赋数额增加了27.49%。
二、“摊丁入地”导致土地产权制度发生变革
与一条鞭法相比，“摊丁入地”更彻底地解放了人身。如唐文基所说，“摊丁入地”的改革，“使里甲失去了控制劳动人手的意义和职能，渐趋消亡，逐渐被以‘缉拿奸盗’为主要职责的保甲制所代替”。这样的一个变化，“使秦汉以来维持一千多年的乡村政权基层组织的超经济强制机能趋于削弱，以至于消亡”。他更特别指出，“农民对官府的人身依附关系解脱了，对劳动力进入商品市场起着很大的促进作用”。
的确，“摊丁入地”之后，人丁编审制度失去意义，人身有了迁徙的自由，农民不再被强制束缚在土地上，大量剩余劳动力可以流动。
