三省制度使相权拆而为三，对相权无疑是有效的防削；而封驳的实行，又是保证以王育形式发布的大政方针、典章制度既得以集益于众议，又可以在未发布前防止违失。凡军国大事，使中书舍人各执所见而书其名，谓之“五花判事”。再使中书待郎、中书令审之。给事中、黄门侍郎驳正之。（《仙堂考索续集》卷三《官制门·三省·军国大事中书审门下驳正》）据朱熹所述：“唐初每事先经由中书省，中书作定将上，得旨再下中书，中书付门下。或有未当，则门下缴驳，又上中书，中书又将上，得旨再下中书，中书又下门下。若事可行，门下即下尚书省，尚书省但主书填‘奉行’而已。故中书之权独重。本朝亦最重中书，盖以造命可否进退皆由之也。门下虽有缴驳，依旧经由中书，故中书权独重。”（《朱子语类》卷一二八《法制》）胡三省注《通鉴》，亦谓：“唐制：凡诏旨制敕，玺书册命，皆中书舍人起草进画，既下，则署行而过门下省，有不便者，涂窜而奏还，谓之涂归。”（《资治通鉴》卷一九二）所以刘伟之说：“不经凤阁（中书）、鸾台（门下）宣过，何名为敕。”（《唐会要》卷五四《省号上·中书侍郎》）不经过中书门下，而由内宫直接发出的叫“斜封墨敕”，理论上讲，不具有法律效力，有关行政单位是可以拒不执行的。顾炎武对这种封驳制度给予了很高的评价。他说：“人主之所患，莫大乎唯言而莫予违。齐景公燕赏于国内万钟者三、千钟者五，令三出而职计莫之从。公怒，令免职计。令三出而士师莫之从。此《畜君》之诗所为作也。汉哀帝封董贤，而丞相王嘉封还诏书。后汉钟离意为尚书仆射，数封还诏书。自是封驳之事多见于史，而未以为专职也。唐制：凡诏敕皆经门下省，事有不便，得以封还，而给事中有驳正违失之掌，著于《六典》。如袁高、崔植、韦宏景、狄兼暮、郑肃、韩做、韦温、郑公舆之辈，并以封还敕书，垂名史传。亦有召对慰论，如德宗之于许孟容；中使加劳，如宪宗之于薛存诚者。而元和中，给事中李藩在门下，制敕有不可者，即于黄纸后批之。吏请别连白纸。藩曰：‘别以白纸，是文状也，何名批敕？’宣宗以右金吾大将军李健为岭南节度使，已命中使赐之节，给事中萧倣封还制书。上方奏乐，不暇别召中使，使优人追之，节及燧门而返。人臣执法之正，人主听言之明，可以并见。”（《日知录》卷九《封驳》）宋代封驳之权又有所发展。仁宗时，担任中书舍人负责起草诏敕的富弼，一次在奉旨草诏时，认为旨意失当，封还词头。事情是这样的：“（元丰）官制未改时，知制法今之中书舍人但演词而已，不闻缴驳也。康定二年，富文忠为知制诰。先是昭陵聘于蜀中，有王氏女，姿色冠世，人京备选。章献一见，以为妖艳太甚，恐不利于少主，乃以嫁其侄从德，而择郭后位中宫。上终不乐之。王氏之父蒙正，由刘氏姻党，屡典名藩。未几，从德卒。至是，中批王氏封遂国夫人，许人禁中。文忠适当草制，封还，抗章甚力。遂并寝其旨。外制缴词头，盖自此始。”（《挥麈后录》卷二）从此，中书省也有了封驳的权力。中书负责造命，以黄纸书写，苟有不当，即不书，谓之“缴黄”。书行过门下，给事中读审，苟命有不当，虽已书亦缴驳，谓之“留黄”。（《水云村泯稿》卷七《宋诰又跋》）然中书舍人于差除有未审当，皆得直封还词头；而给事中有所驳正，则先使诣执政，禀议有异同，然后缴奏以闻。神宗时，以两省事体均一，不应一得直行，一须禀议，遂诏如舍人。（《石林燕语》卷六）按照元丰官制改革的规定：尚书左、右仆射分别兼任门下诗郎行侍中之职、中书侍郎行中书令之职，号为宰相。当时人认为：“宋朝宰相既兼三省，无复有造命。审令、行令之异矣。所赖后省给舍得以封驳，是犹存审覆之意也。然三省长官皆敌己者，故大事得以持异同之论，而给、舍乃中书门下之属，其有大议论而敢为异同者，昔有其人矣，当今未免详于细而略于大矣。尝观宋初给、舍，为所迁官，实不任职，而其职乃以他官兼领之。张詠以枢密直学士、何剡以待制皆尝领给事中，有不便者，辄还诏书。富粥、欧阳修亦以他官领中书舍人知制诰，而尝封还词头。是数人者，虽天姿卓然，能自植立，亦由素所居官非宰相之属也。元丰正名，遂以给、合为宰相之属，风采振职，蔑然无闻，盖有由矣。”（《山堂考索续集》卷三○《官制门·后省》）所谓“后省”，即指禁中的中书、门下机关。
封驳制度的实行，既可避免决策中的失误与疏漏，又可及时谏阻皇帝的失道行为，也防止了权相的专擅，无疑是制之大善者。它的实行，不能不说对皇帝之所行，有所约束，以至有人认为它是对皇权的一种制约。然而，它只是建立在皇帝自我约束的基础上的。宋徽宗在位，“崇、观奸佞用事，贿赂关节，干祈恩泽，多以御笔行下，朱书其旁云：稽留时刻者，以大不恭论，流三千里。三省无所干预”（《挥麈录》卷二）。由此可见，当时封驳制度俱在，对于无道的昏暴君主来说，不过一纸具文而已。而且在给、舍的封驳中，如果皇帝始终坚持己见，给、舍也只能辞职了事，并不能阻止皇帝的一意孤行。因此，它的机能仅限于自我调整。当然，这种自我调整的存在，也正说明唐、宋时代的中国专制主义皇权已充分成熟，臻于完善。
2.谏官、史官制度的完善
谏官的设置在中国历史上也很早。谏之为言正也，以言正人谓之谏。在儒家的政治理想中，受谏是王者博采兼听、匡正已失，以救时弊，使达到上下之情无壅，小大之政咸叙，以臻乎至治的必要手段。“三五以降，则轩辕有明台之议，尧有行室之间，舜有进善之旌，禹有五声之听，汤有好问之浩，武王有天道之访，咸所以详延嘉话，弥缝其阙。故前史所载，自王以下，各有父兄子弟以补察其政。至于朝夕起居，不忘纳诲，在舆有旅贲之规，位宁有官司之典，倚几有诵训之谏，居寝有亵御之箴，临事有瞽史之诏，燕居有史工之诵。至于大夫士有规诲、传言之告，庶人商旅有诽谤。陈货之儆。百工之贱，许执艺以献喻；道人之职，专徇铎以采诗。”（《册府元龟》卷五二三《谏净部总序》）召公说周历王：“故天子听政，使公卿至于列士献诗，替献曲，史献书，师箴，艘赋，朦诵，百工谏，庶人传语，近人尽规，亲戚补察，替史教诲，耆艾修之，而后王斟酌焉，是以行事而不停。”（《史记》卷四《周本纪》）这些传说与记载，都旨在表明，古之圣君明王对谏净都是十分重视的。提倡谏，是儒家政治理想的一个重要组成部分。《白虎通》说：“明王所立谏净者，皆为重民而求已失也。”（卷五《谏诤》）这里指的，不但是君主必须虚心听纳保博大臣的意见，而且也应该主动广泛地采纳民间的舆情。所谓进善之旌，诽谤之木，招谏之鼓，都是施之于采纳民情的。傅说告诫武了：“后从谏则圣。”周制：每岁终，“天子斋戒受谏”。能不能纳束，是君主是否有道、政治是否清明的关键。周历王行监谤之令，召公谏之曰：“善为川者决之便道，善为民者宣之使言。”即所谓“防民之口，甚于防川”。历王不听，卒之引起国人暴动，迫使历王出奔。（《国语》）春秋战国时的列国，皆有谏官的设置。管仲进贤于齐桓公，说：“犯君颜色，进谏必忠，不辟死亡，不挠富贵，臣不如东郭牙，请立为大谏之官。”（《管子·小匡第二十》）齐威王且申令于全国：“群臣吏民，能面刺寡人之过者受上赏，上书谏寡人者受中赏，能诗议于朝市，闻寡人之耳者受下赏。”（《战国策·齐策一》）当时的庶民自无由进谏，但士则有责任传语。可知其时国人议政、国君纳谏实一代风气。秦用商鞅变法，首先便禁止国人议政，无论是赞成或者反对，一概只允许俯首奉行，容不得半点议论，甚至连先前言冷不便，而到后来见法令已效而来言令便者，也横指为乱化之民，尽迁之于边地。秦始皇统一全国后，明定诽谤之罪，把人民议政悬为历禁。在朝廷中虽有谏大夫一职之设，以谏为职，然已与古者国人皆可议政进谏的局面完全不同。故曰：“秦人恶天下之议己，思有以遏绝其路，故置谏大夫之官，而言路始狭。”（《山堂考索后集》卷二五《官门·谏净》）对于这一点，古人颇有不同的意见。支持上述论点的人认为：“古者谏官无定员而言路益广，后世谏官有常职而言路弥塞。古者工诵箴谏，则百工得以谏也；瞽诵诗谏，则朦瞽得以谏也。公卿比谏，则凡在朝者得以谏也；士传言谏，则庶士得以谏也。庶人谤于道，商旅议于途测庶人商贾亦得以谏也。上而公卿大夫，下而至于土庶商贾百工之贱，莫不皆得以谏，是举天下皆谏净者也，固不待处谏官之职然后即取以为谏也。岂非古者谏官无定员而言路益广欤！后世不然，立谏官之职，将以求谏，而不知谏净之路反由此而塞。夫何故？谏议大夫，此所谓谏官者也，拾遗、补阙，此所谓谏官者也。为谏议者，可得而谏；不为谏议者，可得而谏乎？为拾遗、补阙者，可得而谏乎？盖谓之谏官，则以谏诤为职；谏官既以谏净为职，则不居此官者，皆不得而谏也。有所谏，则日侵官；有所谏，则日犯分。语及天子者，则日指斥乘舆；言关庙堂者，则日诽谤朝政。所以然者，盖由谏官之有定职故也。”（《山堂考索续集》卷三六《官制门·古者谏官无定员后世谏官有常职》）王夫之则另有一番议论。他认为谏官专立，不仅是“古今之时异，而广听之与慎听也，不得不殊；进言之迹同，而受益之与防邪也，亦各有道，未可以一概论也”（《读通鉴论》卷十一《晋二》）。无论如何，秦在专立谏官之同时，剥夺了广大人民表达政见、讥评时政的天赋权力。古史关于人皆得谏的记载，姑不论其实际情况如何，即使是一种理想主义的设想，终不失为一种原始的民主主义思想，作为宝贵的精神财富，应当受到充分的肯定。这种原始的民主主义制度为秦始皇横暴地扼杀，正是秦始皇法家路线的采行、专制主义皇权树立的严重后果。
汉兴，曾相继除挟书律（惠帝四年）、三族罪妖言令（高后元年）、诽谤罪（文帝二年）。在文帝除诽谤罪的诏文中，明确说明要重兴古制，“古之治天下，朝有进善之族，诽谤之木，所以通治道而来谏者也。今法有诽谤妖言之罪，是使众臣不敢尽情而上无由闻过失也。将何以来远方之贤良。其除之。民或祝诅上以相约而后相谩，吏以为大逆。其有他言，吏又以为诽谤。此细民之愚，无知抵死，朕甚不取。自今以来，有犯此者，勿听治”（《汉书》卷四《文帝纪》）。然而，随着汉武帝专制主义制度的加强，元狩五年，复设以谏为职的谏大夫，并相继制定了怨望诽谤政治不道罪（《汉书》卷九十《严延年传》）、妖言罪、非议诏书毁先帝不道罪（同上卷七五《夏侯胜传》），甚至腹诽也可以招致死罪。秦始皇的一套，又不折不扣地重加采行，人们一点点言论自由也尽遭剥夺。后汉置谏议大夫，然三公则当国有过事，可共谏净。曹魏更置散骑常侍、侍郎，掌规谏，不典事。晋仍之。到了唐、宋时期，谏官制度始形大备。
唐制：谏议大夫四人，属门下省。武则天又增置左、右拾遗、补阙，分属中书、门下两省。德宗时将谏议大夫分左、右，各以两员分属两省。左、右谏议大夫掌谏谕得失，侍从赞相。拾遗、补阙掌供奉讽谏，大事廷议，小则上封事。谏议大夫论事，不须令丞相先知。（《唐会要》卷五五《谏议大夫》）唐太宗是中国历史上颇能够虚己纳谏，而且积极求谏的英主。他以“王桂、魏征为谏官，宴游寝食未尝不在左右，又命三品以上人议大政，必遣谏官一人随之，以参得失”（《资治通鉴》卷二三七元稹疏）。“有所开说，必虚己纳之。”他把勇于谏净的魏征视为自己的一面明镜，“明镜鉴形，美恶必见”。又说：“以铜为鉴，可正衣冠；以古为鉴，可知兴替；以人为鉴，可明得失。朕尝保此三鉴，内防己过。今魏征逝，一鉴亡矣。”（《新唐书》卷九七本传）贞观十年，有人谮毁三品以上的大臣轻蔑太宗的爱子越王，意在激怒太宗，以动摇魏征。太宗召来三品以上大员，大怒作色而言曰：“我有一言，向公等道。往前天子，即是天子。今时天子，非天子耶？往年天子儿，是天子儿。今日天子儿，非天子儿耶？我见隋家诸王，达官以下，皆不免被其踬顿。我之儿子，自不许其纵横，公等所容易过，得相共轻蔑。我若纵之，岂不能踬顿公等？”房玄龄等皆战栗拜谢。魏征独正色谏说：“当今群臣，必无轻蔑越王者。然在礼，臣、子一例，《传》称，王人虽微，列于诸侯之上。诸侯用之为公，即是公；用之为卿，即是卿。若不为公卿，即下士于诸侯也。今三品以上，列为公卿，并天子大臣，陛下所加敬异。纵其小有不是，越王何得辄加折辱？若国家纪纲废坏，臣所不知。以当今圣明之时，越王岂得如此！且隋高祖不知礼义，宠树诸王，使行无礼，寻以罪黜不可为法，亦何足道？”一番大道理驳得太宗无地自容，但太宗反喜形于色，大加赞赏说：“凡人言语理到，不可不伏。朕之所言，当身私爱。魏征所论，国家大法。朕向者忿怒，自谓理在不疑。及见魏征所论，始觉大非道理。为人君言，何可容易！”（《贞观政要》卷二《直谏》）我们今天来读这段文字，还不能不为太宗的虚怀纳谏与魏征的犯颜直谏表示钦佩。在所谓“贞观之治”中，纳谏、直谏是大起过积极作用的。应该补充一点，三省的封驳制度，实际上也起着谏的作用，不通过中书、门下就不成其为诏敕，就是证明。高宗时，许敬宗、李义府用事，“政多私僻，奏事官多俟仗下，于御座前屏左右密奏，监奏御史及待制官远立以俟其退。谏官、御史皆随仗出，仗下后事，不复预闻”（《资治通鉴》卷二一一）。其后正朝多不奏事，故中唐以来，谏官“大不得预召见，次不得参时政用行就列，朝谒而已”（同上卷二三七）。宪宗时，谏议大夫郑罩等偶得机会，谏其宴乐过度。“时，久无阁中论事者（胡注：人阁，谏官论事，太宗之制也）。上始甚讶之，谓宰相曰：‘此辈何人？”’（同上卷二四一阿知谏官制度，其实行的程度，纯在皇帝个人的素质。故太宗时所定的许多规定，其时已多流为具文。
宋初的谏议大夫。司谏（补阙改）、正言（拾遗改），都是差遣，皆须别降敕许赴谏院供职，方才是谏官，亦有领他职而实不顶谏净者。其由他官领者，带知谏院衔，以两省官充任，以掌供奉谏净。凡朝廷阙失，大则廷议，小则上封。（《文献通考》卷五十《职官四·门下省·谏议大夫》）仁宗明道中，始置谏院。神宗元丰官制改革，正名左、右谏议大夫，为谏垣之长，专掌言责。左隶门下，右隶中书，同掌规谏。凡朝政缺失，大臣及百官任非其人，皆得谏正。南宋初，“诏谏议大夫不隶两省，别置局于后省之侧，许与两省官相见议事。以登闻鼓院专隶之”（同上），寻复旧。宋朝的御史，亦得言事，此与唐显有不同。对于谏官的人选，也极为重视。苏东坡在上未神宗皇帝的奏章中说过：“历观秦汉以及五代，谏争而死，盖数百人。而自建隆（宋太祖年号）以来，未尝罪一言者。纵有薄责，旋即超升。许以风闻，而无官长。风采所系，不问尊卑。言及乘舆，则天子改容；事关廊庙，则宰相待罪。故仁宗之世，议者讥宰相但奉行台谏风旨而已。”（《苏东坡全集·续集》卷十一《上神宗皇帝书》）其地位之清要雄峻，亦于此可见。驯至南宋晚年，“谏省寂寥，仅止一员”，虚应故事而已。
