早在隋文帝开皇二年（582），朝廷发布命令，“罢辟署令，吏部除授品官为州县佐官”（《日知录》卷八《掾属》原注）。当时刘炫在回答牛弘的询问中，明白指出：“往者州唯置纲纪，郡置守丞，县惟令而已。其所具僚，则长官自辟。受诏赴任，每州不过数十。今则不然，大小之官，悉由吏部；纤介之迹，皆属考功。”（《隋书》卷七五本传）从这以后，地方官吏不论长贰椽属，皆由中央吏部统一考核任免。（《陔余丛考》卷十六《郡国守相得自置吏》）中国历史，在大一统与中央集权道路上又向前迈进了一大步。然私辟掾吏之余风，在唐代尚沿习不止。中唐时的沈既济在上疏中犹谓：“今诸道节度、都团练、观察、租唐等使，自判官、副将以下，皆使自辟。”（《陔余丛考》卷十六《郡国守相得自置吏》）韩做为桂州观察使，所部二十余郡，自参军至县令三百余员，吏部所补才十一，余皆观察使量才补职。（《旧唐书》卷一。一本传）唐自安史之乱以后，又一度出现藩镇割据的局面。上述情况的出现，无疑是对隋制“大小之官，悉由吏部；纤介之迹，皆属考功”的一种反动，是和藩镇割据这一事实直接相关连的。中唐以后长期的藩镇割据，又一次对大统一与中央集权构成严重的挑战与破坏。不过这次的分裂与魏晋时期已有所不同。魏晋南北朝时期的分裂导源于分封制度，其基础则为门阀世族与内迁的少数民族部族酋领。中唐以后的分裂导源于掌握有大批常备军队（他们是以军户的形式，世代以军事为职业的）的边防军阀，其基础则是地区经济的发展。而地区经济的进一步发展，又必然冲破地区的局限，为宋朝的一统奠定了新的基础。这里，我们附带还要指出，宋朝的一统是仅就内地而言的。北宋时期有宋、辽、夏、南诏等的并峙；南宋时期，与女真南北对峙，蒙古草原又有蒙古部的兴起。这些民族政权的兴起，都是边境地区经济发展的结果。它们的进一步发展，终于导致元朝全国空前规模的大统一。
宋朝为了彻底改变从中晚唐迄于五代的藩镇割据局面，对地方军政制度采行了一系列重大的措施，有效地杜绝了地方军政失控而危害统一的根源。史载赵匡胤作了皇帝后，曾以“天下自唐季以来，数十年间，凡易八姓，兵革不息，苍生涂地，其故何也？”询之于宰相赵普。普答言：皆由节镇太重，君弱臣强而已，“今所以治之，无他，惟稍夺其权，制其钱谷，收其精兵，则天下自安矣”（《东都事略》卷二六本传）。根据这一建议，赵匡胤采取了一系列措施。
其一，以知州易方镇。地方州郡的长官，由朝廷派遣在京的文官，以“权知”，即暂领的名义前往担任，任期三年，使不致久于其任，改变了军人掌管地方政府的局面。知州之外，另置通判。通判既非副贰，也不是属官。地方政府所有的文书，都必须有长吏与通判的共同签署，否则，所在不得承受施行。因此，通判例以监郡自居潮廷利用它来对知州进行牵制。对节度使的权力也多加以限制。唐及五代时的节镇皆各领支郡。宋太祖平湖南，即改令潭、朗等州直属中央，长吏得自奏事。太宗太平兴国二年，李瀚奏：节度领支郡，多使亲吏掌其关市，阻滞货物流通，不便商旅。他提议：“不令有所统，以分方面之权，尊奖王室，亦强干弱技之术也。”太宗纳其议。并诏邠、宁、泾、原等三十余州，“并直属京。天下节镇无复领支郡者矣”（《续资治通鉴长编》卷十八）。同时又禁止节度自派镇将。“五代以来，节度使补署亲随为镇将，与县令抗礼，凡公事专达于州。县吏失职。”太祖建隆三年，诏还统于县，镇将所主不及乡村，但廓内而已。（同上卷三）太宗太平兴国二年，复禁藩镇补亲吏为镇将。（同上卷十八）地方节度使的权力大大削弱。以后，它实际上已仅为寄禄的虚衔。
其二，收其精兵。藩镇的割据，皆缘节度使各拥强兵。赵匡胤在扩建强大的中央禁军队伍的同时，乾德三年，“令天下长吏择本道兵骁勇者，籍其名送都下，以补禁旅之缺；又选强壮卒定为兵样，分送请道。其后，又以木挺为高下之等，给散诸州军，委长吏、都监等召募教习，俟其精练，即送都下。上每御便殿亲临试之”）《续资治通鉴长编》卷六）。宋初，全国禁兵共二十二万，驻京师者十万余，诸道十万余，保持内外相维，无偏重之患。其后禁军屡增为六七十余万。然“州郡禁军有缺额处，都不补”（《朱子语类》卷一二八（（本朝二·法制》）。地方厢军之数，中期为籍五十万，皆不知战。（《止斋文集》卷十九《赴桂阳军拟赛事箚子第三》）这样的军队连地方治安也维持不了，故盗贼穿州过府，如人无人之境。它当然已不再能成为地方的割据势力。
其三，制其财用。从唐玄宗天宝以来，地方各拥强兵的节度使都擅将地方的赋税扣留，以供自己的用度，名日“留使”、“留州”，仅将很少的一部分上供朝廷。五代时的方镇皆任自己的部曲主领场院，厚利自敛。宋朝在太祖乾德三年重申“诸州度支经费外，凡金帛以助军实，悉送都下，无得占留”（《续资治通鉴长编》卷六。按：乾德二年已有令：“诸州自今每岁受民租及管权之课，除度支给用外，凡缗帛之类，悉辇送京师。”）。宋初地方财政收入大部分上缴中央，少部分留为本地的经费。在管理上，诸道赋租管榷属于转运使；房廊地利、坊场河渡二税则额付之郡守。王安石变法，分使榷利，“色役、青苗、色色取办。旧例财努，悉归经费，守臣所有者，正有限额正使钱而已；而又禁其回易，限其温造，而州郡之财匾矣”（《山堂考索续集》卷三七《官制门·郡守·宋朝郡守》）。经过太祖。神宗两次整顿，地方财政，极少存留。故顾炎武称“自此一钱以上，皆归之朝廷，而簿领纤悉，特甚于唐时矣。然来之所以愈弱而不可振者实在此”（《日知录》卷十二《政事·财用》）。
所有上述措施，“剪削藩镇，齐以法度，择文吏为之佐，以夺其生杀之柄；揽其金谷之富，选其麾下精锐之士聚诸京师，以备宿卫，制其腹心，落其爪牙，使不得陆梁，然后天子、诸侯之分明，而悻乱之源塞矣。于是节度使之权归于州，镇将之权归于县；又分天下为十余路，各置转运使以察州县百吏之臧否，复汉部刺史之职，使朝廷之令必行于转运使，转运使之令必行于州，州之令必行于县，县之令必行于吏民。然后上下之正叙而纲纪立矣”（《续资治通鉴长编》卷一九六引司马光奏）。这样，一个真正的、高度中央集权的政权建立了起来。正如叶适所谓：“今自边徼犬牙万里之远，皆上所自制命。一郡之内，兵一官也，财一官也，被监此临，互有统属，各有司存。推之一路犹是也。故万里之远，嚬伸动息，上皆知之”以叶适集·水心文集》卷之四《实谋》）。真正达到了“天下如一家，政事如一体，关柅动静，臂指伸缩，无不如意”的政治效果。唐、宋地方均实行州（郡）、县两级制。“唐之州县，不过一使临之。而宋则有帅、漕、宪、仓四司；故州县之官，尤难以奉行展布。帅、漕、宪。仓盖当时案犊之称。帅，谓安抚司；漕，谓转运司；宪，谓提点刑狱司；仓，谓提举常平司。帅、宪、仓，一人而已，漕则一路或有两三人，日转运使、日转运副使、日转运判官，皆漕司也。”（《十驾斋养新录》卷十《帅漕宪仓》）从官吏的设置上，也可以明显地看到，比之于唐代，宋朝在机构、员数上都大大超过了，控制之严也便可以窥知。
食实封制度的实行也从根本上消除旧时分封制度所带来的分裂危险因素，保证了大统一与中央集权制度的全面确立。
唐太宗贞观初年，又就分封制度的行否利弊问题进行了长期的讨论。先是萧璃在贞观二年请行封建，李伯药驳其为“以结绳之化，行虞夏之朝；用象刑之典，理刘、曹之末。锲船求剑，未见其可；胶柱成文，弥所多惑”。魏征则以当时条件有五不可，而“圣人举事，贵在相时，时或未可，理资通变”，反对采行。贞观十一年，诏令诸王所署刺史，成令子子孙孙承袭，并大封诸开国功臣为刺史，即令子孙世袭承袭。诸臣因辞，于志宁以古今事殊，恐非久安之道力争，太宗才不得已停止。在《文中子》一书的后序中，记太宗读《周官》，慨然兴叹，谓不井田、不封建，不足以法三代之治。可见太宗是实有意于恢复封建的。只是在群臣的坚决反对下，才中止了这种倒行逆施的作法，仍维持汉以来封邑食租之制。据中宗时的统计，所封诸王、公主达一百四十余家，其封户遍布五十四州之内，且尽为膏腴富庶之区。“封户之物，诸家自征，或是典官，或是奴仆，多扶势骋威，凌蔑州县。凡是封户，皆不胜渔侵。”（《文献通考》卷二七五《封建十六》）王嗣立乃请以丁课尽送大府，封主则径诣左藏支给。禁止自征，以苏民困。宪宗时，始创食实封制度。“节度使兼宰相者，每食实封百户，岁给绢八百匹，绵六百两。不兼宰相者每百户给绢百匹。诸卫大将军每百户给三十五匹。盖至是始改制，封家不得自征而一概尽给于官。”（《陔余丛考》卷十六《汉唐食封之制》）食实封制的采行，从根本上解决了千多年来反复难决的封建问题。同时候，著名的文学家柳宗元写下了《封建论》一文，在理论上也对这个迁延难决的争论作出了总结。柳宗元深刻地指出：“封建非圣人意，然而历尧、舜、三王莫能去之，非不欲去之，势不可也。秦破六国，列都会，置守宰，据天下之图，摄制四海，此其得也。二世而亡，有由矣。暴威刑，竭人力，天下相合，劫令杀守，环视而并起，时则有叛民，无叛吏。汉矫秦枉，剖海内，立宗子功臣，数十年间奔命扶伤不给，时则有叛国，无叛都。唐兴，制州县，而桀黠时起，失不在州而在于兵，时则有叛将，无叛州。”苏轼说子厚的《封建论》一文出，而主张封建论者诸子之文尽废（《苏东坡全集·续集》卷八《封建论》），这是权威性的评价。宋以后主张复行封建的思想家代有其人，但那是另一回事，我们在下面还会详细叙及。
2）专制主义皇权政权机构的进一步完善
唐、宋时期，中央政府经过整齐发展，奠定了三省、两府、一台的政府结局。唐则三省，即中书、门下、尚书三省，分工共同执行宰相的职务。到了宋代，凡带同中书门下衔者为真宰相。它与分掌军事的枢密院对称为东西两府。一台则指御史台，是监察百官的机关。
《文献通考·职官·宰相》谓：“初唐国隋制以三省之长中书今。侍中、尚书令共议国政，此宰相职也。其后以大宗尝为尚书令，臣下避不敢居其职，由是仆射力尚书省长官，与侍中、中书令号为宰相。其品位既崇不欲轻以授人。故常以他官居宰相职，而假以他名。自太宗时杜淹以吏部尚书参议朝政，魏征以秘书监参预朝政，其后或日参议得失、参知政事之类，其名非一，皆宰相职也。贞观八年，仆射李靖以疾辞职，诏疾小廖，三两日一至中书门下平章事，而平章事之名盖始起于此。其后李勐以太子詹事同中书门下三品，谓同侍中、中书令也，而同三品之名盖起于此。然二名不专用，而他官居职者犹假他名如故。自高宗以后为宰相者，必加同中书门下三品，虽品位高者亦然。惟三公、三师、中书令则否。其后改易官名，而张文瓘以东台侍郎同东西台三品，同三品人衔自文瓘始。永淳元年以黄门侍郎郭待举、兵部侍郎岑长倩等同中书门下平章事，平章事人衔自待举等始。自是以后，终唐之世不能改。”（卷四九）要说清楚这个问题，就必须检讨唐的三省制度。不过，在这里我们想先指出两点：第一、通过汉魏以来的长期发展，相权被不断分割，到了唐初，已整齐成为尚书、中书、门下三省，三省各担负宰相的一部分职务，三省长官共议朝政，组成一个宰相群体。第二、其他官员，也可以因皇帝的指派，参加这个群体工作，他便也就是宰相的一员。宰相由一人而发展为群体，不专一相；事权被三数以上的机关分割，都是沿着君尊臣卑、专制主义皇权增长这条道路进一步迈进的表现。
三省之一的中书省，又有西台、凤阁、紫微省之称。其长官为中书令二人，掌侍从，献替，制敕，册命，敷奏文表，授册，监起居注，总判省事。（《通典》卷二一）中书侍郎二人，掌侍从，献替，制敕，册命，敷奏文表，通判省事。中书合人六员，专掌诏诰，侍从，署敕，宣旨，劳问，授纳诉讼，敷奏文表，分判省事。通事合人二十员，掌通奏，引纳，辞见，承旨宣劳。中书省的主要工作是负责起草诏书，这就使它拥有决策方面的重大权力。
门下省又有东台、鸾台、黄门省之称，其长官为侍中二人，其职任是掌待从，负宝，献替，赞相礼仪，审署奏抄，驳正违失，监封题，给驿券。监起居注，总判省事。门下侍郎二人，掌侍从，署奏抄，驳正违失，通判省事。若侍中缺，则监封题，给驿券，给事中四人，掌侍从，渎署奏抄，驳正违失，分判省事。散骑常侍四人，掌侍从规谏。其后迁二员属中书，遂分为左、右，左属门下，右属中书。谏议大夫四人，掌侍从规谏。门下省的主要职务是审核中书所起草的诏书，有权驳正，因此它同样拥有决策的权力。中书、门下两省皆设在禁中，以便与皇帝接近，便于控制。
尚书省以左、右两仆射为长官，总判省事，统理六官，纲纪庶务。所属有六尚书：吏、户、礼、兵、刑、工，凡庶务，皆会而决之。天下大事不决者，皆上尚书省。又设有左、右丞各一人，“掌辩六官之仪，纠正省内，劾御史举不当者。吏部、户部、礼部，左丞总焉；兵部、刑部、工部，右丞总焉”（《新唐书》卷之六《百官一》）。尚书省是具体执行行政的最高机关。但是到贞观末年，“除拜仆射，必加‘同中书门下平章事’及‘参知机务’等名，方为宰相，不然则否。然为仆射者那无不加焉。至开元以来，则罕有加者”（《通典》卷二二《尚书上·仆射》）。至此，尚书省就完全成了一个执行行政的机关。三省之中，唯尚书省设在宫外。这是唐之尚书省与隋“直省禁省，如汉之制”者根本的不同之点。国之大政，都是先由中书根据皇帝旨意，拟成文件，由门下审理署敕，交给尚书省具体执行。尚书呈皇帝的文件，“须缘门下省。以状碟门下省，准式依令，先门下录事勘，给事中读，黄门侍郎省，诗中审。有乖失者，依法驳正，却碟省司”（《唐律疏议》二《名例》）。
三省各司其职，分掌宰相事权，自不免文书周转，遇事稽迟；甚至所见不同，纷纭难决。因此，从唐初就集三省长官于门下省，会同共议，称政事堂，故当时门下省地位独重。其后，裴炎自侍中改中书令，徙政事堂于中书省，于是中书省的地位始重于门下。个中原由，顾炎武《日知录·封驳》条引胡氏所论，说得很清楚，有助我们的理解。他说：“考唐之政事堂，宰执议事之所，旧在门下省，后移人中书省。盖门下省，给事中所居也。中书省，阁人所居也。唐之给事有封还诏书之例，其于宰相建白，例得驳正。不于门下议事而于中书议事，乃阁臣志在自专，不使门下预闻，因而无从驳正。待取中旨，然后封还，则其势已难，甘塞默者多矣。此宰执巧于持权之法，必宗楚客、李林甫辈所为。”（卷九）玄宗开元时，张说为相，改政事堂之名为中书门下，改政事堂印为“中书门下之印”。故玄宗以后，同中书门下平章事便成了宰相的正式名衔。中书门下之后，分列五房，即吏房、枢机房、兵房、户房、刑礼房，处理有关文书事务。
