———经济规制体系的作用与影响
《芝加哥公约》及其设定的技术标准本身并不存在问题，问题是其建立起的双边体系。所谓的“空中自由”实际上是对航空公司业务自由的一种限制……
———国际航空运输协会总干事
乔瓦尼·比西尼亚尼
2008年6月
2.1 两种规制体系
航空公司管理人员从事的不是自由职业。上一章曾经讲到，航空公司规划和管理就是实现市场供给（提供航空服务）与市场需求完美匹配的一个过程。航空公司管理人员可以控制运力供给，但对市场需求却只能够影响而不能控制。当然，实际情况并非如此简单。航空运输业传统上就是一个受到高度规制的行业，航空公司的业务会受到本国、双边乃至多边规章、规则的限制。这些限制既有经济性的，也有非经济性的，它们给航空公司的业务自由造成了严重的阻碍。分析这些规制的影响和范围，对于深入了解航空运输经济是非常必要的。
从1919年到1949年，为了适应航空运输业的发展，在技术、经济和政治等领域，国际上逐步形成了一套规则框架体系。之后，直到20世纪70年代末，这一套规则框架体系基本上没有发生重大的变化。国际规则框架由三大支柱组成，分别是政府间的双边协定、航空公司间的联营协议以及国际航空运输协会的运价协议。这三大支柱共同构成了一个不同于其他任何国际性行业的高度规制的航空运输经营环境。这是一个抑制了创新和变革的经营环境。1979年，美国对其国际航空政策做出了调整，揭开了全世界航空运输业经济规制体系改革的大幕。这一过程历时20 余年，给国际航空运输业的发展带来了极其深刻的影响。20世纪80年代中期，许多欧洲国家乃至整个欧洲共同体都加入到了这一行列中，全世界航空运输业改革的步伐进一步加快。2007 年3 月，欧盟（ EU）和美国签署了具有历史意义的“天空开放”协议，将全世界规则框架体系改革的进程推向了一个新的高度。
准确地说，目前世界范围内并存着两种不同的规制体系。一方面，在进出美国的多数航线上，以及欧盟各国间的航线上，包括欧美与亚洲某些国家（如新加坡）间的航线上，实行的是所谓的“天空开放”体系；而另一方面，世界多数国家和地区间的航空服务仍然维持传统的规制体系。实际上，这两种体系间的界限并不十分明显，甚至还相互交叉。在各国过去签署的双边协定中，有些限制非常严格，有些则较为开放。在一些较为开放的市场上，如欧盟内部，限制航空公司竞争的大部分规定已经被取消，只剩下一些传统的调控措施。
正因为如此，目前大多数国家都处于两种双边协定并存的境况中，一些协定或多或少开放了两国间的航空市场，而另一些则保留着传统的限制。欧盟就是一个典型的例子，大多数欧盟国家与非欧盟国家之间签有严格限制的双边协定，其目的是为了保护本国的航空公司不受到侵害。但大多数欧洲的航空公司在欧盟境内运营时却处于开放的、没有规制的市场环境中。
本章将重点介绍传统的、具有限制性的规制体系，并对一些反对自由化的观点进行分析。下一章将主要介绍航空运输自由化在全世界蔓延的过程，以及“天空开放”的规制体系。自20世纪80年代以来，“天空开放”政策已推行到了全世界各个主要市场。最后需要指出的是，无论是在何种规制体系下，航空公司首先需要满足其所在国在航空技术和安全方面的管理规定。
2.2 针对航空技术和安全的非经济性规制
伴随着日新月异的技术革命和不断加快的国际化步伐，来自安全和技术方面的压力迫使航空运输业出台了一系列比其他行业更为复杂、更加广泛的外部监管规定。这些规定主要包括两大部分：第一部分是经济性规制规定，主要是为了规范航空运输业务方面的问题；第二部分是技术标准和规章，主要是为了督促航空公司保持较高的安全水平。这些规制规定涵盖了航空运输活动的各个方面，具体可以分为以下几类。
（1）与飞机适航相关的管理规定。内容不仅包括飞机的设计、生产制造标准，还包括飞机在各种条件下的性能标准，如起飞过程中单发失效后的飞机性能等。
（2）与飞机维修、维护相关的管理规定。内容包括维修间隔、维修性质、维修监督以及机务工程人员的培训和资格认证等。
（3）与飞行员、客舱乘务员相关的管理规定。内容包括每个航班须配备的空勤人员数、训练大纲、申领执照、出勤时间、工作职责、工作量以及出勤安排等。
（4）与飞机和航空公司运行相关的管理规定，如飞行准备、飞行程序等。航空运输企业必须要取得相关民航管理当局颁发的经营许可证，并符合相关的运行标准后方可营业。世界各国均有此方面的规定。
（5）与航空基础设施相关的管理规定。内容包括与机场、气象服务、航路导航设施等相关的规章和标准。
很多航空运输行业技术和安全方面的规定具有普遍性，并不针对某种特定的机型，因此各国民航当局或运输管理部门将其吸纳为国家管理规章或条例。在美国，这些管理规章称为“联邦航空条例”（ FAR） ，在英国则称为“航行法令”（CAA， 2000c）。
在欧洲，各国不同的规章条例正逐步统一，形成了所谓的欧洲“联合适航条例”（ JAR）。制定和颁布这一条例的机构称为欧洲联合适航局（ JAA）。该机构目前由42个成员国组成，但在2007年成立之初只有34个正式成员国和8个候选成员国。通过由各个领域专家组成的技术委员会的讨论，欧洲联合适航局颁布了“联合适航条例”，其内容涉及航空安全和技术的各个方面，如飞机维护、飞行员驾驶资格要求等。“联合适航条例”文件不具有强制性，但实际上欧洲各国均将其关键内容纳入了本国的适航条例中。2003年，欧盟组建了具有强制权威性的管理机构———欧洲航空安全局（ EASA） ，其目的是为了建立和发展共同的安全和环境规则。到2008 年，欧洲航空安全局已吸收了欧洲联合适航局的绝大部分职能。
虽然世界各国颁布的技术和适航条例在细节上有所不同，但他们均遵从一个统一的由国际民航组织颁布的“国际标准和建议措施”，即于1944年在芝加哥会议上通过的《国际民航公约》及其16 个附件。为方便起见，世界各国将协商通过的国际标准及建议措施均列为《国际民航公约》附件。例如，附件8是关于“航空器适航性”的管理规定，附件1是关于“人员执照的颁发”方面的规定。这些附件的内容目前仍在修改和更新之中。因此，世界各国所颁布的航空技术管理标准在内容上基本是一致的。与某种机型相关的运行规范和安全要求通常会写在该机型的《飞行手册》中，其内容必须要符合上述条例的管理规定和技术标准，而且要经过相关适航当局的批准。另外，《飞行手册》上还会列出外界高温或短跑道对飞机业载的限制。通过这些以及其他一些飞机适航要求和技术规范可以对航空公司的经济效益产生直接影响。
虽然几乎所有的国家都接受了国际民航组织制定的安全技术标准，但并不是每个国家都有能力充分执行。有些国家缺乏相关的专业技术人员，有些国家没有足够的人力、物力来监管其运输企业是否按标准对飞机进行了维护，或者飞行员是否完成了规定的训练。从20 世纪90 年代开始，国际社会对某些国家的航空安全越来越关注。为此，国际民航组织于1996 年推出了一个自愿审计计划，目的是为了对这些国家的航空安全监督能力进行审计。这一计划后来逐步发展成为针对所有国家的强制性“普遍安全监督审计计划”（ ICAO， 1999 ）。在此之前，美国联邦航空局（ FAA）也曾推行过一套“安全监督”程序，以对某些国家的适航及安全法规执行情况进行检查和监督。目前美国联邦航空局已对全世界100 多个国家进行了检查，凡不符合适航标准的国家均被降为“二类国家”，其航空器不得飞入美国。从1999 年到2000 年，一些中美洲国家被美国列入了“二类国家”名单。这些国家的航空公司不得不停运了飞往美国的航班。另外，与美国的航空公司签署的代码共享协议也被迫终止。1996 年，欧洲联合适航局和欧洲民航会议（ ECAC）联合推出了一个“外国飞行器安全评估”（ SAFA）项目。不同于美国联邦航空局的做法， SAFA 只对降落在欧洲机场的外国飞机进行机坪检查。但两者的处罚措施是相同的，即禁止那些不符合安全规定的航空公司飞往欧洲。欧洲每年会发布一个黑名单，列出禁止进入欧洲市场的航空公司。欧美所采取的这些监督措施对一些国家提高航空安全水平起到了极大的促进作用。与此同时，国际航空运输协会还要求其成员公司每年提交一份“运行安全审计报告”（ IOSA） ，对自身的运营管理和控制措施进行评估。目前只有符合了 IOSA 要求的航空公司才可加入国际航空运输协会。
航空安全技术程序和标准无疑是对航空公司管理人员的一种约束，同时也增加了航空公司的运营成本。然而，为了保证有较高的安全标准，且每个航空公司都遵从同样的标准，这样的外部控制显然是必要的。任何航空公司都不可以为了取得竞争优势而降低安全标准。与船运业不同，航空运输业没有“方便旗”？[1]？一说，全世界所有国家执行的都是国际民航组织的统一标准，而且有一套完善的安全监督程序，没有一个国家可以为了降低航空公司的运营成本而擅自修改安全标准或规章，那些无视安全规章的航空公司迟早会被逐出市场。
除了安全技术规章外，国际航空运输业还受到各种双边、多边协定的限制，其目的是为了对行业实施经济性，有时甚至是政治性的规制。经济性规制与技术性规制不同，由于每个市场都有其不同的特点，因而给航空公司带来的影响也各不相同。
2.3 日益增多的经济性规制
1919年通过的《巴黎公约》中规定，“每一个国家对其领土之上的空气空间具有完全的排他的主权”，从而明确了领空的概念。政府对航空运输的直接干预从此成为了一种必然，领空也因此变为一个国家的宝贵资源。正因如此，国际航空运输业早期所采取的自由放任政策逐渐被一种不完全的双边模式所取代。按照这种新的模式，一个国家的航空公司如果希望飞往另一个国家，那么两国之间首先需要签署双边协定。然而，这种“双边”模式的局限性很快就显现了出来。在第二次世界大战结束前的1944年，世界上有52个国家的代表在美国的芝加哥召开了一次国际会议，期望能够达成一个多边协议，解决国际航空运输中所面临的三大问题。这三大问题是：
（1）航空运输航权（空中自由）的交换（见附录A）；
（2）旅客和货物运价的管理；
（3）飞行班次和运力的管理。
从经济学的角度来看，这几个问题实际上决定了一个行业的基本特性，因为它涵盖了从市场准入到价格制定，乃至生产规模限定的各个方面。如果航权交换能够实现最大化，即市场完全开放，同时在运价、班次和运力等方面少有或没有限制，这个市场将非常具有竞争力。当然，前提是没有市场准入的其他障碍。反过来讲，如果航权、运价和运力均受到了严格的监管，那么市场就会失去活力，甚至有可能会出现垄断的局面。
芝加哥会议上曾有过两种截然不同的观点。美国凭借其在第二次世界大战中积累起来的经济和空运实力，主张各国“自由”地开展航空运输，对运价和运力不加任何限制，各国甚至可以最大限度地交换航权，包括第五航权。这种“天空开放”政策得到了荷兰、瑞典等国的大力支持，因为这些国家都是小国，其航空公司对海外市场的依赖性很高。而英国和多数欧洲国家则主张“市场保护”，因为这些国家在战争中元气大伤，其航空公司多数遭受了重创。这些国家认为各国应对运价、运力及所谓的第五航权实行严格的限制。由于两种观点针锋相对，芝加哥会议未能就航权、运价和运力管理的问题达成多边协议。
芝加哥会议与会各国最终仅就第一和第二航权（“技术航权”）的交换达成了一致，并于1944年12 月签署了《国际航班过境协定》。按照此协定，缔约国一方的航班可不经停飞越缔约国另一方的领土，缔约国一方的航班可在缔约国另一方的领土内做非运输业务性经停。此后，有更多的国家加入了此协定。然而，芝加哥会议未能就“商业航权”的交换问题达成协议。“商业航权”主要是指第三和第四航权，是缔约国双方航空公司开展客货运输服务的必要条件。除此以外还有第五航权，即缔约国一方给予缔约国另一方的航空公司在自己国家与其他缔约国之间开展业务的权利（详见附录一）。
